丁蓉菁 張瓊瑜

[摘 要]軟件和云計算為新興產(chǎn)業(yè)獲得了地方政府產(chǎn)業(yè)專項資金扶持，提高了財政資金使用效益，充分發(fā)揮了財政資金在軟件和云計算產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用，因此，相關(guān)部門有必要對扶持專項資金進(jìn)行績效評價。本文主要以W市的軟件和云計算產(chǎn)業(yè)的績效評價過程作為切入點，進(jìn)一步討論扶持資金項目執(zhí)行中存在的問題以及解決這些問題的措施，以期優(yōu)化績效評價流程，完善扶持資金政策，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]產(chǎn)業(yè)發(fā)展;績效評價;軟件與云計算;扶持資金

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.18.066

[中圖分類號]F275[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1673-0194（2019）18-0-03

0? ? ?引 言

W市“十三五”規(guī)劃從本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程、稟賦和定位出發(fā)，明確了產(chǎn)業(yè)強(qiáng)市戰(zhàn)略，軟件和云計算產(chǎn)業(yè)作為該市戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，是“十三五”時期的重點發(fā)展對象。為進(jìn)一步深入貫徹落實現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展新高地的總體部署，充分發(fā)揮其對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐作用，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，W市設(shè)立軟件和云計算產(chǎn)業(yè)扶持資金。扶持資金主要采用項目法分配，企業(yè)自主通過主管部門設(shè)立的平臺申報，然后通過專家評審、競爭性分配、招標(biāo)確定等方式擇優(yōu)選擇項目或企業(yè)，對符合條件的項目或企業(yè)按政策予以支持。為提高財政資金使用效益，充分發(fā)揮財政資金在軟件和云計算產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用，W市財政局委托第三方中介機(jī)構(gòu)對專項資金進(jìn)行績效評價，筆者有幸參加了績效評價過程，對其中產(chǎn)業(yè)發(fā)展成效存在的問題有了一定了解，具體內(nèi)容如下。

1? ? ?產(chǎn)業(yè)發(fā)展成效

1.1? ?產(chǎn)業(yè)集聚日益明顯，新興業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展

2016年1-12月，W市軟件產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快，企業(yè)注冊數(shù)量和規(guī)模逐年增長，為W市軟件產(chǎn)業(yè)發(fā)展打下堅實基礎(chǔ)，在云計算、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式等方面取得了明顯進(jìn)展。云計算產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，W市入選國家云計算服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展試點城市的地級市;不斷夯實大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，涌現(xiàn)了一批應(yīng)用典范，大數(shù)據(jù)分析、挖掘等應(yīng)用也在同步展開。近年來，全市軟件和信息服務(wù)產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)不斷增強(qiáng)。

1.2? ?建立項目儲備庫，形成產(chǎn)業(yè)扶持長效機(jī)制

項目主管單位負(fù)責(zé)建立項目儲備庫，推進(jìn)常年申報，定期審核、動態(tài)管理機(jī)制，提前啟動項目儲備庫項目的申報、入庫、排序等工作，于每年上半年和下半年分兩次完成項目審核立項工作，并將擬支持項目納入項目儲備庫。項目儲備庫對后期扶持項目選取起到了非常積極的作用，體現(xiàn)了扶持政策的長效機(jī)制。

1.3? ?骨干企業(yè)迅速成長，人才隊伍逐漸壯大

大力實施人才引進(jìn)計劃，在軟件和信息服務(wù)業(yè)領(lǐng)域引進(jìn)一批領(lǐng)軍型、高技能型人才，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展積蓄新動能。5年來，W市引進(jìn)信息技術(shù)領(lǐng)域市級“千人計劃”人才20名，9家企業(yè)獲評省軟件和互聯(lián)網(wǎng)類“雙創(chuàng)團(tuán)隊”稱號。

2? ? ?扶持資金項目執(zhí)行中存在的問題

2.1? ?預(yù)算調(diào)整率過高，績效指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)

2.1.1? ?績效目標(biāo)調(diào)整不及時

項目主管部門對該專項經(jīng)費統(tǒng)籌考慮不夠，與財政主管部門在預(yù)算編制和調(diào)整過程中溝通不充分，導(dǎo)致預(yù)算調(diào)整率較高。此外，項目主管部門在調(diào)整預(yù)算數(shù)后，沒有及時調(diào)整績效目標(biāo)，如原計劃安排30個軟件和云計算項目，后預(yù)算調(diào)整減半，績效目標(biāo)值未變。

2.1.2? ?部分明細(xì)績效目標(biāo)不符合行業(yè)特性

項目主管部門和財政業(yè)務(wù)部門對在申報平臺中設(shè)置的企業(yè)明細(xì)績效指標(biāo)缺乏前期溝通論證，部分指標(biāo)，特別是產(chǎn)能利用指標(biāo)（包括：全員勞動生產(chǎn)率、產(chǎn)品合格率、產(chǎn)能利用率）等指標(biāo)，屬于制造企業(yè)較適用的指標(biāo)，不適用于衡量軟件和云計算行業(yè)的腦力密集型科技企業(yè)。在走訪過程中，企業(yè)普遍反映對有些指標(biāo)不理解，難填報，由于填列口徑不統(tǒng)一，在核查數(shù)據(jù)過程中，發(fā)現(xiàn)有部分誤差較大的填報數(shù)據(jù)。

2.1.3? ?項目主管部門總體項目績效指標(biāo)設(shè)置過于單一

在評價過程中發(fā)現(xiàn)項目主管部門設(shè)置的績效指標(biāo)體系僅包括達(dá)標(biāo)或通過評審企業(yè)個數(shù)，對整個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展沒有更多有效指標(biāo)，比如反映整個產(chǎn)業(yè)的就業(yè)情況、稅收情況、研發(fā)情況等具體指標(biāo)，不便于進(jìn)行橫向維度比較。

2.2? ?項目后期跟蹤管理不完善，缺乏產(chǎn)業(yè)發(fā)展數(shù)據(jù)積累開發(fā)

2.2.1? ?后期跟蹤方式單一，效果不明顯

在扶持資金中的大項目資助（軟件和云計算產(chǎn)業(yè)項目投資資助）明細(xì)項目申報過程中，已經(jīng)要求企業(yè)在系統(tǒng)中填寫2016、2017、2018的績效目標(biāo)，并且把這些明細(xì)績效考核內(nèi)容落實在所簽的三方合同內(nèi)。項目主管部門未將后期跟蹤需要的費用納入預(yù)算計劃安排，如后期要采用聘請第三方中介機(jī)構(gòu)等方法進(jìn)行跟蹤管理，將會遇到無預(yù)算安排無法開展工作的困難。

2.2.2? ?末按項目完成程度進(jìn)行區(qū)別跟蹤，缺乏后期質(zhì)量控制的有效手段

在資金撥付時點，大部分項目（12個）已經(jīng)建設(shè)完成，少部分項目（5個）尚未建設(shè)完成，按項目進(jìn)度情況區(qū)分，有必要對已完成的項目進(jìn)行質(zhì)量驗收，對進(jìn)行中的項目采取中期質(zhì)量檢查。但目前項目主管部門缺乏有效的跟蹤管理手段來檢查控制項目后期質(zhì)量。

2.3? ?項目宣傳廣度不夠，評審結(jié)果反饋不及時

2.3.1? ?項目宣傳力度不夠

根據(jù)調(diào)查問卷反饋、補助政策及項目申報僅通過項目主管部門官方網(wǎng)站及區(qū)主管單位進(jìn)行宣傳，導(dǎo)致行業(yè)內(nèi)有相當(dāng)一部分企業(yè)對該扶持項目表示不知情，或者對補助政策不了解。

2.3.2? ?評審結(jié)果反饋不及時

根據(jù)調(diào)查問卷反饋，項目評審結(jié)果僅在網(wǎng)上公示了評審?fù)ㄟ^的企業(yè)，對本次申報而未獲得項目資助的企業(yè)沒有及時給出明確的未通過評審的意見反饋。

3? ? ?扶持資金項目執(zhí)行中的措施

3.1? ?加強(qiáng)政府部門之間工作協(xié)同，科學(xué)編制預(yù)算績效指標(biāo)

3.1.1? ?提高預(yù)算編制水平，降低預(yù)算調(diào)整率

項目主管部門和財政業(yè)務(wù)部門應(yīng)充分溝通，在編制預(yù)算過程中全盤考慮項目實施的整個過程，特別是后期評審、跟蹤、評價階段，預(yù)計發(fā)生費用要全盤納入預(yù)算。此外，在調(diào)整預(yù)算的同時，應(yīng)及時根據(jù)預(yù)算安排調(diào)整相應(yīng)的預(yù)算績效目標(biāo)值。

3.1.2? ?前期充分溝通，合理設(shè)置指標(biāo)

在項目評審開始前，項目主管部門和財政業(yè)務(wù)部門應(yīng)針對申報平臺中的指標(biāo)體系進(jìn)行充分溝通，不斷調(diào)整，在企業(yè)填報的明細(xì)績效指標(biāo)體系中取消不適用的產(chǎn)能利用類指標(biāo)，如全員勞動生產(chǎn)率、新增產(chǎn)能、產(chǎn)能利用率，增加更為適用于軟件和云計算企業(yè)的研發(fā)管理水平指標(biāo)，如研究開發(fā)（R&D）人員比重，研究開發(fā)（R&D）經(jīng)費支出比重，是否有獨立研發(fā)機(jī)構(gòu)等。

3.2? ?建立政府部門數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)機(jī)制，搭建績效評價工作大數(shù)據(jù)平臺

3.2.1? ?加強(qiáng)部門合作，建立數(shù)據(jù)平臺

績效評價的基礎(chǔ)是數(shù)據(jù)。財政部門應(yīng)聯(lián)合項目主管單位以及統(tǒng)計部門建立績效評價大數(shù)據(jù)平臺，對連續(xù)年度有項目申報的企業(yè)設(shè)置預(yù)警機(jī)制，避免某些企業(yè)把項目改頭換面再重復(fù)申報。

3.2.2? ?增設(shè)總體績效目標(biāo)，全面反映績效情況

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展數(shù)據(jù)積累和開發(fā)的基礎(chǔ)上修改本項目總體績效目標(biāo)體系，增加能夠反映產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體面貌的指標(biāo)，以便和其他同類城市進(jìn)行橫向比較，如產(chǎn)業(yè)發(fā)展系數(shù)、區(qū)位熵、市場占有率、專利密集度、就業(yè)吸納率等指標(biāo)，具體見表1。

3.3? ?區(qū)分項目建設(shè)進(jìn)度，引入第三方項目質(zhì)量控制

3.3.1? ?區(qū)別項目進(jìn)程，加大檢查力度

主管部門要加強(qiáng)扶持項目的質(zhì)量檢查力度，區(qū)分項目進(jìn)度進(jìn)行跟蹤管理。鑒于政府部門人力有限等因素制約，可引入有資質(zhì)的第三方測評機(jī)構(gòu)來對項目質(zhì)量進(jìn)行檢查和評價，出具測評報告、試運行報告等，以客觀、公正的數(shù)據(jù)反應(yīng)項目的實際情況。一方面，把項目中存在的問題反饋給開發(fā)方，督促開發(fā)方及時有效地對問題進(jìn)行整改，盡量把問題解決在產(chǎn)品上線前;另一方面，把測試結(jié)果及整改情況反饋給政府部門，作為項目收時重要的技術(shù)參考。

3.3.2? ?根據(jù)完成情況，分別進(jìn)行評價

將項目績效評價以分完成項目與未完成項目進(jìn)行分類打分。如在“W市現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金申報和服務(wù)平臺”中，“投資完成率指標(biāo)=企業(yè)實際投資額/項目計劃投資總額”，該指標(biāo)權(quán)重高達(dá)30%，但對于項目建設(shè)尚未完成的5家企業(yè)，由于完成率較低，此項直接不得分，結(jié)果明顯有失公允，建議調(diào)整。

3.4? ?加強(qiáng)項目宣傳和評審，以創(chuàng)新思維引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

3.4.1? ?進(jìn)一步加大宣傳力度

除了已有的項目主管部門官方網(wǎng)站和區(qū)主管單位，項目主管部門應(yīng)充分發(fā)揮行業(yè)主管部門和行業(yè)協(xié)會（如W市軟件協(xié)會、W市信息化協(xié)會）以及其他形式的專業(yè)優(yōu)勢，擴(kuò)大宣傳力度。通過行業(yè)協(xié)會定期召開企業(yè)座談會或發(fā)放調(diào)查問卷等方式，了解行業(yè)發(fā)展動向，了解企業(yè)實際困難和需求。對申報而未通過的項目評審企業(yè)，及時給出評審結(jié)果反饋意見，消除企業(yè)對評審過程的疑慮。

3.4.2? ?優(yōu)化項目評審專家成員構(gòu)成

在評審過程中，除了安排技術(shù)專家外，至少安排財務(wù)專家、管理專家各一名，從財務(wù)、管理等方面同時考察，以便發(fā)現(xiàn)問題。在資金分配中考慮項目評審專家打分結(jié)果，按照得分高低分配一定權(quán)重，重新計算得分進(jìn)行項目資金分配，更好地體現(xiàn)競爭性評審選優(yōu)分配原則，改變高分項目比低分項目獲得補助少的現(xiàn)象。

3.4.3? ?參考其他城市經(jīng)驗，豐富項目扶持方式

除采用達(dá)標(biāo)獎勵和優(yōu)選項目外，可以考慮采用股權(quán)資助（深圳）;平臺建設(shè)，如科技融資平臺、科技孵化器等（深圳、杭州）;貸款貼息（深圳、東莞）;科技企業(yè)所得稅優(yōu)惠（蘇州）等方式。

3.4.4? ?創(chuàng)新項目評審的思維方式

在扶持新型產(chǎn)業(yè)過程中，對于一些具有前瞻性的創(chuàng)新項目，不局限于考察前期投入（特別是設(shè)備投入）、前期銷售情況等一些硬性指標(biāo)。政府應(yīng)拿出一部分資金，成立風(fēng)險投資基金和管理部門，采用天使投資、風(fēng)險投資等方式進(jìn)行扶持，使更多好項目能在W市落地生根，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

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