殷方坤　崔紅霞

摘 要：城市化的進程是社會進步的必然結果，由此帶來的失地農(nóng)民的問題就成為了社會各界高度關注的問題。本文對失地農(nóng)民的保障問題進行分析，希望能夠提供一些借鑒。

關鍵詞：失地農(nóng)民 社會保障 問題 對策

前 言

近些年，隨著交通、能源等基礎設施建設的不斷擴大，城市化進程不斷推進，失地農(nóng)民群體數(shù)量激增，特別是在大眾城市以及發(fā)達地區(qū)更為突出。如何做好失地農(nóng)民的社會保障問題是社會各界高度重視的問題，也是學者爭論的熱點問題。

一、我國失地農(nóng)民社會保障存在的問題

1、安置方式單一，補償標準偏低，起不到保障作用。目前對失地農(nóng)民安置雖有貨幣安置、就業(yè)安置、住房安置、劃地安置、建立社會保障等形式，但最主要還是采取貨幣化安置方式，即給一筆錢一次性支付農(nóng)民的土地出讓、土地附著物、青苗費和房屋拆遷安置后再按人頭進行的補貼，然后自謀出路。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四章的有關規(guī)定，國家建設征用土地，應該支付農(nóng)民土地補償費和安置補助費。征用耕地的土地補償費、安置補助費分別為耕地被征用前三年每畝平均年產(chǎn)值的3～6倍和2～3倍;但第二十九條同時規(guī)定，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的20倍。補償標準偏低，難以維持長遠生計。目前農(nóng)村土地每畝種普通的經(jīng)濟作物的年產(chǎn)值為1000元左右，根據(jù)征地補償安置辦法，土地補償和安置補助費最高標準也不過2萬元。

2、已有保障項目單一，體系設計不合理。目前我國有些地方已初步建立起失地農(nóng)民的社會保障體系，如建立失地農(nóng)民基本生活保障基金制度、基本養(yǎng)老保險制度、農(nóng)民轉(zhuǎn)市民及留地保障制度，并且還沒有擺脫計劃經(jīng)濟時期建立起來的以征地補償和就業(yè)安置為主體的保障體制。從各地失地農(nóng)民社會保障體系建立的情況來看，普遍比較重視失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障和長期保障問題，而未認識到失地農(nóng)民的短期保障問題;從失地農(nóng)民社會保障體系的內(nèi)容來看，保障項目單一，且各地都沒有從社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的高度，建立起全面、有效和可持續(xù)的失地農(nóng)民社會保障體系。

3、各地發(fā)展不均衡，保障能力較弱。盡管目前各地失地農(nóng)民社會保障體系建設取得了一定的成效，但各地區(qū)還處于自行探索的階段，發(fā)展也不均衡，缺乏全國性的統(tǒng)一規(guī)劃和政策。由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平存在差異，對失地農(nóng)民的保障水平也不盡相同，難以保證失地農(nóng)民的保障需求。此外，各地自行建設失地農(nóng)民保障體系也往往缺乏長期的資金支持和運作，保障的持續(xù)性難以維系。

二、建立與完善失地農(nóng)民社會保障體系必要性的研究

1、合理維護農(nóng)民權益的需要。自古以來，土地一直是中國農(nóng)民維持基本生活、解決養(yǎng)老、醫(yī)療等問題的主要資源，但是，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，越來越多的農(nóng)民失去了賴以生存的土地，意味著土地對其的保障作用逐漸喪失。雖然我國相關法律賦予了農(nóng)民土地財產(chǎn)權，但是土地產(chǎn)權邊界模糊，土地所有權、使用權、管理權、收益權、承包經(jīng)營權等界定不清，農(nóng)民在征地過程中難以保護自己的合法權益，也很難獲得土地增值收益。

2、完善社會保障體系的必然要求。鄭功成在《中國社會保障發(fā)展戰(zhàn)略研究的新突破》一文中提出了現(xiàn)代社會保障制度的核心價值理念是：公平、正義、共享。他指出，我們所處的時代已經(jīng)從不同群體或階層利益分割的時代，向城鄉(xiāng)居民普遍受惠的時代轉(zhuǎn)變;從共同貧窮以及一部分人先富起來的時代，向共同富裕的時代轉(zhuǎn)變;從著力解決溫飽問題的時代，向民生需求全面升級的時代轉(zhuǎn)變。在這樣的時代背景下，失地農(nóng)民社會保障作為我國社會保障體系的一個方面，建立與完善失地農(nóng)民社會保障制度是完善我國社會保障體系的必然要求。

3、維護社會穩(wěn)定、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)在要求。對多數(shù)農(nóng)民來說，失去土地即意味失業(yè)，農(nóng)民生活陷入困境，按照這種趨勢發(fā)展下去，其結果必然出現(xiàn)社會矛盾激增的不利局面，如不積極采取措施，將使越來越多的失地農(nóng)民游離于農(nóng)村與城市之間，成為影響社會穩(wěn)定的一大隱患。同樣的，我國城鄉(xiāng)二元制結構，限制了農(nóng)民權益的保障，導致農(nóng)村居民社會保障制度的長期缺失。失地農(nóng)民作為一個特殊的社會群體，建立與完善失地農(nóng)民社會保障體系，使失地農(nóng)民受到公平的社會待遇，不僅逐步縮小社會保障制度在城鄉(xiāng)之間，不同群體之間，體制內(nèi)外之間的差距，更使得社會保障從形式普惠向公平轉(zhuǎn)變?？偠灾⒔∪У剞r(nóng)民社會保障體系不僅是完善我國社會保障制度的重要方面，更是促進社會和諧，實現(xiàn)社會公平，促使我國經(jīng)濟平穩(wěn)快速發(fā)展的重要方面。

三、加強我國失地農(nóng)民社會保障構建方式的研究

關于失地農(nóng)民如何納入我國的社會保障體系一直是學術界爭論的焦點，鮑海君、吳次芳指出要建立專門的失地農(nóng)民社會保障體系，并不籠統(tǒng)的將失地農(nóng)民納入現(xiàn)行的社會保障體系內(nèi)，設立失地農(nóng)民社會保障基金。朱明芬認為，針對失地農(nóng)民不同的情況建立專項的社會保障制度。如對于土地被全部或大部分征用的失地農(nóng)民，應建立、健全養(yǎng)老保障制度，對喪失勞動能力的失地農(nóng)民實行最低生活保障制度。樊小鋼認為，將失地農(nóng)民納入現(xiàn)行的城鎮(zhèn)社會保障體系內(nèi)，失地農(nóng)民將全面享受城鎮(zhèn)居民社會保障利益。張時飛和唐鈞則提出了“以土地換保障”，形成“以土地換保障，以保障促就業(yè)，以就業(yè)促發(fā)展”的失地農(nóng)民安置模式。歸納起來，大致可劃分為四種觀點：一是將失地農(nóng)民納入現(xiàn)行的社會保障制度框架內(nèi)，如納入城鎮(zhèn)社會保障體系，或納入農(nóng)村社會保障體系;二是通過創(chuàng)建介于城保與農(nóng)保之間的“鎮(zhèn)?！?，將失地農(nóng)民納入“鎮(zhèn)?！?三是針對失地農(nóng)民建立專項社會保障制度，如建立失地農(nóng)民社會保險制度，或建立失地農(nóng)民基本生活保障制度;四是將失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障納入商業(yè)保險體系。

四、提高失地農(nóng)民社會保障制度的對策

1、改革和完善土地補償制度，切實保護農(nóng)民利益。首先，要進一步加快農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革，明確農(nóng)地產(chǎn)權主體。其次，應該遵循市場經(jīng)濟規(guī)律來規(guī)范征地行為，合理確定補償標準，并對失地農(nóng)民的社會保障問題做出相應的制度安排。無論是公共利益還是非公共利益征地，都應按市場價格對失地農(nóng)民進行補償。

2、明確政府責任，加大財政投入。一是政府在失地農(nóng)民社會保障制度建設中應居于主體地位，承擔主要責任。這就要求政府在土地征用和實施社會保障過程中，必須處理和協(xié)調(diào)好農(nóng)民、集體及政府之間的利益分配關系，確保農(nóng)民的土地利益和生存權不受侵犯。二是由于保障水平低以及社會保障資金存在資金空賬的隱患，需要政府加大財政投入。只有加大財政投入，下決心解決我國二元經(jīng)濟體制和戶籍制度等歷史問題，才能使失去土地的農(nóng)民得到應有的補償。

3、健全和完善監(jiān)管機制。首先，要盡快建立和完善失地農(nóng)民社會保障的相關法規(guī)體系，嚴格依法監(jiān)管，確保失地農(nóng)民社會保障制度的健康運行。其次，明確監(jiān)督主體及其監(jiān)督職能，增強監(jiān)督部門對資金監(jiān)督的專業(yè)性、規(guī)范性和權威性。再次，要盡可能地將資金的使用渠道及辦法在制度中明確規(guī)定，增強透明度，加大社會監(jiān)督的力度。

4、促進失地農(nóng)民再就業(yè)。綜合學者們的觀點，主要是通過加強宣傳教育，轉(zhuǎn)變農(nóng)民保障觀念，進行職業(yè)教育培訓，提高失地農(nóng)民的自身素質(zhì)等對策來促進失地農(nóng)民再就業(yè)。有的學者還提出積極發(fā)展地方經(jīng)濟，創(chuàng)造更多就業(yè)機會，以發(fā)展促就業(yè)是解決失地農(nóng)民就業(yè)難的根本途徑。

結束語

總之，隨著我國城市化進程的加快，失地農(nóng)民越來越多，做好失地農(nóng)民的社會保障成為當前社會發(fā)展的突出問題。做好失地農(nóng)民社會保障才能促進社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

作者簡介：殷方坤（1998—），性別：男，漢族，籍貫：山東省莒南縣，單位：臨沂大學法學院。