周正科

摘 要：政治合法性一直是政治學(xué)中一個(gè)重要的概念。其中基層政府的合法性更是因其關(guān)系到最廣大人民的實(shí)際民生而引發(fā)了學(xué)界的廣泛關(guān)注。要做到合法性就是要求符合法律、道德與利益。然而在十九大正式提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后，地方基層政府一方面雖獲得了發(fā)展機(jī)遇但另一方面卻也埋下了合法性危機(jī)的隱患。如何在鄉(xiāng)村振興背景下進(jìn)行合法性危機(jī)管理將成為基層政府發(fā)展的新課題。

關(guān)鍵詞：政治合法性 基層政府 合法性危機(jī) 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

一、問題的提出

關(guān)于政治合法性這一概念，最早可見于亞里士多德的著作。但也有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，早期的儒家經(jīng)典著作也已體現(xiàn)出了政治合法性的理念。但政治合法性確是一個(gè)模糊且難以理解與把握的概念 。因此，許多學(xué)者對(duì)政治合法性進(jìn)行了界定以便使其變得清晰。李普塞特強(qiáng)調(diào)，政治合法性是指公民相信一個(gè)國家所創(chuàng)造和維持的現(xiàn)存政治制度最適合這個(gè)社會(huì)。關(guān)于政治合法性為什么這么重要，有學(xué)者給出了這樣的解釋：任何一個(gè)國家，只有當(dāng)民眾從內(nèi)心接受了其統(tǒng)治的正當(dāng)性，服從其統(tǒng)治和管理，政府才可以維持統(tǒng)治。如果政府缺乏合法性，而僅僅依靠暴力機(jī)構(gòu)來維持其統(tǒng)治，那么它需要付出的統(tǒng)治和管理成本將大大增加[1]。

以往國內(nèi)外有關(guān)政治合法性的研究基本集中在國家層面上，對(duì)地方政府的合法性的研究并不多見。對(duì)中國地方基層政府的合法性研究主要集中在村級(jí)治理和選舉對(duì)基層自治組織的合法性的影響。然而從嚴(yán)格意義上說基層群眾性自治組織在我國并不算基層政府，我國基層政府合法性研究存在明顯缺口。

在十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，我國基層政府的改革在火熱中推進(jìn)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求是以產(chǎn)業(yè)興旺為重點(diǎn);以生態(tài)宜居為關(guān)鍵;以鄉(xiāng)風(fēng)文明為保障;以治理有效為基礎(chǔ);以生活富裕為根本。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就是要以完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點(diǎn)，強(qiáng)化制度性供給;暢通智力、技術(shù)、管理下鄉(xiāng)通道，造就更多鄉(xiāng)土人才，強(qiáng)化人才支撐;健全投入保障制度，開拓投融資渠道，強(qiáng)化投入保障;制定國家鄉(xiāng)村戰(zhàn)略規(guī)劃，強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)作用。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，一方面基層政府將獲得國家專項(xiàng)資金的投入用于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，另一方面基層政府要加強(qiáng)鄉(xiāng)村人才引入，為鄉(xiāng)村振興注入新的活力。這對(duì)于基層政府來說既是一個(gè)機(jī)遇，也是一個(gè)挑戰(zhàn)，基層政府可能會(huì)獲得更多政治認(rèn)同但也隨時(shí)可能面臨嚴(yán)重的合法性危機(jī)。

由于現(xiàn)有對(duì)我國基層政府政治合法性研究較少且存在不足;為了彌補(bǔ)不足，本研究旨在分析鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下基層政府的合法性及其危機(jī)，從而在新形勢下更好指導(dǎo)基層政府工作。

二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下基層政府合法性分析

基層政府在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)行中起著至關(guān)重要的作用。其合法性主要表現(xiàn)為：

（一）作為被國家政策所規(guī)定的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的執(zhí)行主體， 其本身就具有一種天然的合法性。這種合法性上升到了制度層面，被看作為一種理所當(dāng)然。某鄉(xiāng)政府在國家規(guī)定的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施主體上就赫赫有名。

（二）在中國的官僚制科層組織形式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府處于官僚隊(duì)伍的底層，直接管理一線的鄉(xiāng)村百姓，自人民公社廢止以來已有近40年歷史。且早在我國歷史上的秦漢時(shí)期，基層政府的管理就有所實(shí)行，人民大眾對(duì)基層政府有一種歷史上的合法性認(rèn)同。以某鄉(xiāng)政府為例，追根溯源，其大概有500多年基層管理的歷史。

（三）公推直選制的實(shí)行，牢固了基層政府的合法性。公推直選制度的實(shí)施，比較明顯地提高了民眾對(duì)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持和信任。也就是說，真正的公推直選制度，不管是黨外民主（ 全體民眾選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長） ，還是黨內(nèi)民主（ 全體黨員選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記） ，都有助于提高地方政府的合法性[2]。某鄉(xiāng)政府也積極落實(shí)了國家的公推直選制度，合法性得到了一定程度上的穩(wěn)固。

（四）基層政府的績效是其合法性的重要因素。實(shí)踐表明，高績效的基層政府合法性程度越高。基層政府的辦事過程與結(jié)構(gòu)是構(gòu)成績效的重要組成部分，鄉(xiāng)民對(duì)基層政府的政治合法性認(rèn)同也是基于這樣一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)?？梢哉f沒有績效，基層政府就不存在所謂的政治合法性。某鄉(xiāng)政府近年來一直在落實(shí)拆遷修路方案、鄉(xiāng)村環(huán)保方案。在一定程度上造福了部分鄉(xiāng)民，合法性有了提高，當(dāng)然也出現(xiàn)了一些問題。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下基層政府合法性危機(jī)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在給鄉(xiāng)村基層政府帶來發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)也帶來諸多挑戰(zhàn)。在這些挑戰(zhàn)中，合法性危機(jī)這一挑戰(zhàn)對(duì)基層政府來說可能是致命的。筆者通過對(duì)某鄉(xiāng)政府以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的分析，找到了在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)行中基層政府可能面臨的一些合法性危機(jī)。

首先，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略會(huì)加大對(duì)鄉(xiāng)村的專項(xiàng)資金投入加強(qiáng)鄉(xiāng)村建設(shè)。這就可能會(huì)衍生尋租與腐敗。一方面資本家把握國家這一戰(zhàn)略，為了在鄉(xiāng)村投資設(shè)廠或進(jìn)行項(xiàng)目競標(biāo)攫取利潤，就會(huì)存在許多尋租傾向或行為;另一方面，長期的低收入導(dǎo)致基層政府官員積極性不高，再加上思想信念的不堅(jiān)定以及基層政府監(jiān)督機(jī)制不完善，就會(huì)產(chǎn)生腐敗。而在“互聯(lián)網(wǎng)+”的背景下，尋租與腐敗一旦曝光，基層政府政治合法性隨時(shí)可能坍塌。

其次，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)人才引進(jìn)，這為基層政府官員發(fā)展裙帶關(guān)系提供了便利。人才的衡量難度大可能導(dǎo)致基層政府在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略人才引進(jìn)上任人唯親。而事實(shí)表明，只有公推直選制度的實(shí)施，才能提高民眾對(duì)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持和信任。

最后，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效度與質(zhì)量，而無疑給基層政府帶來了莫大的挑戰(zhàn)，他們可能會(huì)為了完成項(xiàng)目指標(biāo)而不折手段。其中最有代表性的是“暴力拆遷”現(xiàn)象，這種不折手段的行為進(jìn)一步破壞了官民感情，極大地降低了基層政府的政治合法性。

四、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下基層政府合法性的構(gòu)建

基層政府缺乏政治合法性，對(duì)其本身和所管轄的鄉(xiāng)民來說都是一種災(zāi)難。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，如何構(gòu)建基層政府合法性，避免合法性危機(jī)顯得十分重要。

首先，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，基層政府要堅(jiān)持合法的原則構(gòu)建其合法性。要堅(jiān)持凡事以法律為規(guī)范，堅(jiān)決杜絕違法亂紀(jì)行為，保持政府的先進(jìn)性與純潔性。避免以權(quán)謀私，公權(quán)私用，在鄉(xiāng)民心中構(gòu)建起偉大的政治形象。

其次，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，基層政府要堅(jiān)持合乎道德的原則。我國是一個(gè)注重傳統(tǒng)倫理的國家，政治與輿情也緊密相關(guān)。如果在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略執(zhí)行中基層政府沒有道德的底線，其公信力會(huì)大大降低?；鶎诱苊庵T如暴力拆遷等缺乏道德的行為。

最后，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，基層政府要堅(jiān)持合乎利益的原則構(gòu)建其合法性。這里所說的利益，不僅僅是基層政府部門的利益，它更加強(qiáng)調(diào)社會(huì)與國家的利益。基層政府在貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時(shí)要堅(jiān)持公共利益導(dǎo)向。在面臨倫理兩難時(shí)要始終把國家和人民利益放在制高點(diǎn)上。這樣才能穩(wěn)固其政治合法性。

參考文獻(xiàn)

[1] 馬得勇，王正緒.民主、公正還是績效？——中國地方政府合法性及其來源分析[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2012（03）：122-138.