周 芮，楊 潔

（蘇州科技大學(xué) 環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院，江蘇 蘇州215009）

環(huán)境鄰避設(shè)施通常是一些有污染威脅的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施,它們服務(wù)于廣大地區(qū)的使用者,但可能會(huì)影響附近地區(qū)居民的生活質(zhì)量、安全健康等。近年來(lái)，環(huán)境鄰避設(shè)施越來(lái)越受到公眾的關(guān)注，關(guān)注點(diǎn)得到了進(jìn)一步的擴(kuò)展，公眾的主動(dòng)性也在增強(qiáng)，從剛開(kāi)始只是簡(jiǎn)單關(guān)注環(huán)境鄰避設(shè)施建成后的影響,到開(kāi)始主動(dòng)關(guān)注環(huán)境鄰避設(shè)施的選址,再到關(guān)注環(huán)境鄰避設(shè)施實(shí)際運(yùn)行時(shí)的潛在或現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)等。公眾關(guān)注的內(nèi)容越來(lái)越具體, 由于公眾傾向于直覺(jué)風(fēng)險(xiǎn)判斷，對(duì)與切身利益相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)更加敏感[1]，這與其風(fēng)險(xiǎn)可接受水平密切相關(guān)，目前，科學(xué)、合理的風(fēng)險(xiǎn)可接受水平已被確定為風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)管理的重要基礎(chǔ)[2]。由于風(fēng)險(xiǎn)的可接受性帶有很大的主觀因素，專家和公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的理解方式不同，對(duì)環(huán)境鄰避設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)可接受水平不同[1]，在參與風(fēng)險(xiǎn)管理的過(guò)程中也會(huì)造成不同程度的影響。如果公眾在風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程中處于缺席狀態(tài)，那么可能本可以因公眾參與而規(guī)避的問(wèn)題，會(huì)在鄰避現(xiàn)象中凸顯出來(lái)。因此，將公眾融進(jìn)鄰避設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)管理，能大大降低鄰避運(yùn)動(dòng)的發(fā)生率[3-4]，對(duì)減少鄰避現(xiàn)象等不可或缺。本文所探討的環(huán)境鄰避設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)管理主要是指環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理。

1 研究背景

1.1 公眾參與

公眾參與是具有共同利益和興趣的社會(huì)群體對(duì)政府設(shè)計(jì)公共利益事務(wù)的決策的介入，或者提出意見(jiàn)和建議的活動(dòng)[5]。近年來(lái)，我國(guó)涌現(xiàn)出一系列公眾強(qiáng)烈要求參與的事件。當(dāng)前，公眾參與在我國(guó)的發(fā)展主要分為三個(gè)方面：（1）立法聽(tīng)證和立法游說(shuō)的法律領(lǐng)域[6-9]；（2）政府決策和公眾治理領(lǐng)域[10-13]，主要體現(xiàn)在城市規(guī)劃、公共衛(wèi)生等方面；（3）基層治理領(lǐng)域[14-17]，包括農(nóng)村村民、城市社區(qū)中的民主治理等。目前，公眾參與在我國(guó)的發(fā)展仍存在以下問(wèn)題[18-19]：（1）政府占據(jù)主導(dǎo)地位,公眾的參與程度低,非政府組織（NGO）力量薄弱；（2）公眾參與形式單一,被動(dòng)參與為主,事前參與不足,且公眾的參與興趣和熱情不高等；（3）我國(guó)環(huán)境法律體系不完備,且規(guī)定的公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利過(guò)于分散。可見(jiàn),公眾參與在我國(guó)的發(fā)展、完善,仍有很大的提升空間。

1.2 公眾參與環(huán)境鄰避設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)狀

風(fēng)險(xiǎn)管理的重點(diǎn)是從技術(shù)層面上對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理[20]，環(huán)境鄰避設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測(cè)和控制要求具有較強(qiáng)的技術(shù)性，而普通公眾卻難以把握，因此公眾會(huì)產(chǎn)生對(duì)環(huán)境鄰避設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)的不確定感，這是公眾抵制環(huán)境鄰避設(shè)施的根本原因[21-22]，因而，公眾要先對(duì)風(fēng)險(xiǎn)理論有一定的了解，才能更有效、更實(shí)質(zhì)性地參與環(huán)境鄰避設(shè)施管理中。目前，公眾參與技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)管理在我國(guó)已有一定的發(fā)展基礎(chǔ)，主要體現(xiàn)在環(huán)境影響評(píng)價(jià)等領(lǐng)域，在環(huán)評(píng)項(xiàng)目中，公眾參與技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)管理相對(duì)成熟，具有一定的法律保障[23]。環(huán)境鄰避設(shè)施做為技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的主要研究對(duì)象，近幾年倍受關(guān)注。從2007年廈門(mén)PX 項(xiàng)目，到2014年杭州垃圾焚燒廠等一系列環(huán)境鄰避沖突事件的發(fā)生，公眾自身環(huán)境權(quán)益意識(shí)提高了，在環(huán)境鄰避設(shè)施管理問(wèn)題上的參與度也逐漸提高。最初,公眾參與的目的就是履行法定程序,使項(xiàng)目得以順利實(shí)施。這個(gè)目標(biāo)的限定決定了公眾參與環(huán)境鄰避設(shè)施管理的形式化。近年來(lái)，環(huán)境群體事件的頻繁發(fā)生，表明公眾參與的積極性明顯地提高，參與性質(zhì)也由被動(dòng)向主動(dòng)過(guò)渡[24-25]，由形式化向?qū)嵸|(zhì)性參與過(guò)渡。通過(guò)鄰避項(xiàng)目的全生命周期研究發(fā)現(xiàn)，鄰避項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施的各階段均需公眾適當(dāng)形式的參與[26-27]，雖然公眾自身有一定的局限性，但政府可以通過(guò)制度建設(shè)、技術(shù)支持、財(cái)務(wù)支持等方面的保障措施來(lái)消除局限性[28]。

公眾在風(fēng)險(xiǎn)管理中的參與地位被顯著提高，將公眾參與納入風(fēng)險(xiǎn)管理具有一定的必要性，這也是公眾維護(hù)自身權(quán)益的實(shí)現(xiàn)途徑。

2 公眾參與環(huán)境鄰避設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)管理的存在問(wèn)題

2.1 風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別有效性低

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別是對(duì)不良結(jié)果或不期望事件發(fā)生的概率進(jìn)行描述及定量的系統(tǒng)過(guò)程[29]，有效的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，是降低環(huán)境群體事件發(fā)生頻率的基礎(chǔ)。大多數(shù)環(huán)境鄰避設(shè)施的建設(shè)從社會(huì)發(fā)展的角度來(lái)看是必需的[30]，但公眾對(duì)它們的存立，常持對(duì)立的態(tài)度。其中，影響公眾有效識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)的因素就是“污名化效應(yīng)”，污名本質(zhì)上是一種消極的刻板印象[31]，被污名的物體常常受到社會(huì)的厭惡、回避，甚至排斥。在環(huán)境群體事件頻發(fā)的背景條件下，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施被污名化。公眾對(duì)其異常敏感，且缺乏理性思考，對(duì)環(huán)境鄰避設(shè)施的反應(yīng)常常是消極或者是過(guò)度的，加上自身風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的限制，不能如專家那樣，通過(guò)科學(xué)的方法對(duì)風(fēng)險(xiǎn)做出客觀的評(píng)估，很容易盲目跟風(fēng)，引發(fā)環(huán)境群體性事件。在風(fēng)險(xiǎn)背景下，公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)的熟悉程度，會(huì)顯著影響他們對(duì)該技術(shù)的風(fēng)險(xiǎn)感知[32]，從而影響公眾識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)的有效性，極大地限制鄰避設(shè)施的項(xiàng)目進(jìn)程，也使公眾參與設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)管理得不到實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

2.2 風(fēng)險(xiǎn)溝通缺失

風(fēng)險(xiǎn)溝通是一個(gè)雙向多元交流的過(guò)程，包括政府、專家、企業(yè)與環(huán)境鄰避設(shè)施選址附近的居民或民眾代表進(jìn)行相互溝通。其根本目的是引導(dǎo)公眾對(duì)可能的風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生盡可能準(zhǔn)確的認(rèn)知，并在此基礎(chǔ)上采取理性的應(yīng)對(duì)行動(dòng)[33]。風(fēng)險(xiǎn)溝通作為風(fēng)險(xiǎn)管理框架的核心[34]，目前公眾在其中并沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。在解決環(huán)境鄰避問(wèn)題時(shí)，政府的重點(diǎn)一般都放在補(bǔ)償公眾的問(wèn)題上[35-36]，忽略了項(xiàng)目規(guī)劃、決策等過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)溝通問(wèn)題。受傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管理模式的影響，公眾參與不及時(shí)，政府與公眾缺乏必要的風(fēng)險(xiǎn)溝通，往往是政府單向告知公眾結(jié)果，對(duì)其進(jìn)行相關(guān)補(bǔ)償。面對(duì)具有高風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境鄰避設(shè)施，補(bǔ)償措施通常毫無(wú)影響力[37]。廈門(mén)市垃圾處理廠、多地PX 事件的引發(fā)都是由于政府與公眾之間缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通，對(duì)話缺乏共識(shí)[38-39]?？梢?jiàn)，風(fēng)險(xiǎn)溝通的缺乏，會(huì)導(dǎo)致政府與公眾之間產(chǎn)生沖突甚至加劇，從而引發(fā)環(huán)境群體性事件。

2.3 公眾參與內(nèi)容有限

公眾參與環(huán)境鄰避設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)管理的內(nèi)容十分有限。由于公眾本身專業(yè)技能、學(xué)歷水平的限制和風(fēng)險(xiǎn)感知的差異，大部分以聽(tīng)證會(huì)、規(guī)劃公示、意見(jiàn)反饋等形式，簡(jiǎn)單地參與到鄰避設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)管理中。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)分析、評(píng)估等要求專業(yè)技能和知識(shí)的過(guò)程，公眾很少有途徑參與進(jìn)來(lái)。

近年來(lái)，雖然公眾對(duì)鄰避議題的參與程度逐漸提高，但仍然經(jīng)常被排除在規(guī)劃決策之外，只能以底層抗?fàn)幍姆绞酵苿?dòng)決策納入社區(qū)居民意志、實(shí)現(xiàn)參與影響[40]。面對(duì)鄰避難題，西方國(guó)家已經(jīng)進(jìn)入“參與—協(xié)商—共識(shí)”的決策模式。而我國(guó)現(xiàn)有的規(guī)劃階段，絕大多數(shù)公眾參與活動(dòng)，是由政府部門(mén)首先提出方案，繼而通過(guò)社區(qū)代表參與情況通報(bào)會(huì)、規(guī)劃公示會(huì)，或者在政府媒體上發(fā)布規(guī)劃公示的方式實(shí)現(xiàn)[41]。在這個(gè)過(guò)程中，它強(qiáng)調(diào)了專家向非專家的單向信息傳遞，忽略了目標(biāo)公眾的價(jià)值、關(guān)注、恐懼和意見(jiàn)，即公眾被排除在規(guī)劃決策之外。公眾越早參與規(guī)劃決策過(guò)程，鄰避事件發(fā)生的可能性就越低，雖然規(guī)劃決策的過(guò)程可能會(huì)因公眾的參與而延長(zhǎng)，但決策后實(shí)施的時(shí)間將會(huì)縮短[42]，并且公眾的早期參與能夠提升決策的可接受度，有利于消除公眾的冷漠并培養(yǎng)公眾的法制意識(shí)[43]。

隨著公眾在環(huán)境鄰避設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)管理中自我權(quán)益意識(shí)的增強(qiáng)以及參與地位的提高，問(wèn)題也逐漸顯露出來(lái)。在風(fēng)險(xiǎn)管理中，由于外界因素的影響以及公眾自身?xiàng)l件的限制，公眾對(duì)環(huán)境鄰避設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別有效性低、參與管理的內(nèi)容有限，風(fēng)險(xiǎn)溝通缺失。這些問(wèn)題成為公眾參與風(fēng)險(xiǎn)管理的突破口，一定程度上影響公眾發(fā)揮其參與風(fēng)險(xiǎn)管理的有效性。

3 公眾參與環(huán)境鄰避設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)管理模式框架

盡管《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》自2015年9 月1 日起開(kāi)始施行，其中公眾參與的方式、途徑等得到進(jìn)一步的擴(kuò)充與保證，但公眾意見(jiàn)在項(xiàng)目各階段得不到足夠重視。本文從項(xiàng)目全過(guò)程角度探討環(huán)境鄰避設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)管理公眾參與機(jī)制，為環(huán)境保護(hù)公眾參與工作的開(kāi)展提供新的思路。環(huán)境鄰避設(shè)施能否順利運(yùn)作的一個(gè)關(guān)鍵，是看公眾對(duì)其帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)或潛在風(fēng)險(xiǎn)是否認(rèn)可。而要降低環(huán)境鄰避設(shè)施帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，最有效的方法，就是讓政府、企業(yè)、公眾三者實(shí)質(zhì)性地參與項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程中（見(jiàn)圖1）。

圖1 政府、公眾、企業(yè)參與環(huán)境鄰避設(shè)施項(xiàng)目全過(guò)程

3.1 模式結(jié)構(gòu)

環(huán)境鄰避設(shè)施互助委員會(huì)（見(jiàn)圖2）是一個(gè)結(jié)構(gòu)性較穩(wěn)定的，區(qū)域性的非政府性質(zhì)的組織，包含三大主體：公眾、政府以及企業(yè)。政府和企業(yè)，除了其本職之外，都有同一個(gè)目標(biāo)——為社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展做出貢獻(xiàn)，而社會(huì)穩(wěn)定也需要公眾的協(xié)助，從這個(gè)角度來(lái)看，“互助委員會(huì)”不再是理論上的管理組織，而是公眾、政府和企業(yè)之間互相溝通、彼此合作，又相互監(jiān)督的重要平臺(tái)。尤其在環(huán)境鄰避設(shè)施管理中，政府、公眾和企業(yè)的目標(biāo)應(yīng)明確一致，在公眾共同參與，且不損害公眾利益的情況下，最大化降低環(huán)境鄰避設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)，使其穩(wěn)定服務(wù)社會(huì)。

在互助委員會(huì)中，公眾涵括以下四類人群：

（1）專家。專家可以從“專家?guī)臁敝羞x取，有一定的權(quán)威性，在項(xiàng)目規(guī)劃期給予專業(yè)性的咨詢，為政府、企業(yè)、公眾提供專業(yè)技術(shù)、風(fēng)險(xiǎn)等相關(guān)知識(shí)的指導(dǎo)，可以解答公眾的困惑，為解決問(wèn)題奠定基礎(chǔ)。

圖2 模式結(jié)構(gòu)

（2）環(huán)境鄰避設(shè)施選址附近的居民。環(huán)境鄰避設(shè)施運(yùn)行后，這部分人群可能直接受到影響，因此，如何讓他們?cè)诨ブ瘑T會(huì)中發(fā)揮作用，顯得尤為重要。通過(guò)相關(guān)知識(shí)的學(xué)習(xí)，公眾在項(xiàng)目規(guī)劃期參與規(guī)劃，適當(dāng)與政府、企業(yè)對(duì)話，提出問(wèn)題，全過(guò)程實(shí)質(zhì)性地參與，發(fā)揮公眾的效用。公眾在項(xiàng)目建設(shè)期可以通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)參觀，了解項(xiàng)目動(dòng)態(tài)發(fā)展；在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期和退役期，公眾以監(jiān)督、信息反饋等形式全力參與，尤其是在退役期，公眾一旦發(fā)現(xiàn)異常情況，需及時(shí)向政府或企業(yè)反映，使該問(wèn)題得到關(guān)注和解決，在項(xiàng)目的退役期，公眾應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)，針對(duì)項(xiàng)目現(xiàn)存狀況提出相關(guān)的意見(jiàn)或建議。公眾與政府、企業(yè)攜手合作很重要，但公眾群體本身也需有一定的時(shí)間進(jìn)行溝通，這體現(xiàn)在“細(xì)胞小組”的建立——居委會(huì)協(xié)助組織參與互助委員會(huì)的公眾，以小區(qū)為單位，形成各個(gè)細(xì)胞小組，激發(fā)小區(qū)居民的內(nèi)驅(qū)動(dòng)力，發(fā)揮基層社會(huì)自治的作用。細(xì)胞小組需要將每次會(huì)議的情況向互助委員會(huì)反饋，必要時(shí)請(qǐng)專家或政府人員進(jìn)入小組指導(dǎo)。一群可能受到同一個(gè)環(huán)境鄰避設(shè)施影響的人，聚集在一起溝通，看問(wèn)題會(huì)更加全面，提出的問(wèn)題也比較多。政府、企業(yè)及專家面對(duì)公眾的顧慮，更加綜合考慮公眾的利益，謀求相關(guān)利益者之間的平衡。同時(shí)“細(xì)胞小組”的建立，也有利于培訓(xùn)公眾領(lǐng)袖，以更好地連接政府與公眾之間的交流。

（3）非政府組織（NGO）。NGO 作為公民自愿為實(shí)現(xiàn)某種公共利益而建立的社會(huì)民間組織[44]，在公眾參與中起到一定的積極作用，能帶動(dòng)公眾參與的積極性，維護(hù)環(huán)境安全。在項(xiàng)目規(guī)劃前期，可由地方NGO 主導(dǎo)，對(duì)設(shè)施選址附近的居民進(jìn)行民意調(diào)查，搜集公眾所關(guān)注的環(huán)境鄰避設(shè)施問(wèn)題。同時(shí)，在項(xiàng)目建設(shè)期及運(yùn)營(yíng)期，也需NGO 的監(jiān)督。

（4）媒體。媒體是傳播信息的媒介，在設(shè)施項(xiàng)目階段中，其作用體現(xiàn)在監(jiān)督、公示信息等。除了公共媒體，自媒體（如微信、微博、貼吧、博客、論壇/BBS 等）在信息傳播過(guò)程中同樣起到至關(guān)重要的作用。通常，環(huán)境鄰避問(wèn)題的發(fā)生具有地域性[45]，而自媒體的使用可以打破地域性，使該問(wèn)題成為社會(huì)公共話題，提高社會(huì)的廣泛參與度，加大監(jiān)督力度。

互助委員會(huì)中，政府的作用舉足輕重。在項(xiàng)目規(guī)劃期，一方面，政府需適當(dāng)引導(dǎo)公眾的參與及公眾與企業(yè)的合作，為公眾組織學(xué)習(xí)、咨詢會(huì)等，使公眾正確認(rèn)識(shí)風(fēng)險(xiǎn)，避免風(fēng)險(xiǎn)的放大效應(yīng)；另一方面，政府需要從全局把關(guān)，聽(tīng)取各方意見(jiàn)，作出關(guān)鍵性決策。但在多數(shù)情況下，政府決策者面臨著這樣一個(gè)難題：受環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)影響的公眾，并不是一定能夠分享到國(guó)家或地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的利益。在環(huán)境鄰避設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)決策時(shí)，如何平衡它的建設(shè)可能帶來(lái)的國(guó)家、地方利益和當(dāng)?shù)毓娫诮?jīng)濟(jì)發(fā)展中環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)增大所付出的代價(jià)。政府必須充分考慮可能遭受環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)危害的公眾、具有控制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)能力和對(duì)公眾利益負(fù)責(zé)任的團(tuán)體、當(dāng)?shù)貓?zhí)政的地方政府三者之間的矛盾沖突，解決得好，就能相互合作，促使社會(huì)和諧發(fā)展；反之，可能造成社會(huì)動(dòng)亂。在項(xiàng)目建設(shè)期，政府需現(xiàn)場(chǎng)視察，及時(shí)了解項(xiàng)目動(dòng)態(tài)信息，加強(qiáng)與企業(yè)溝通；而在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期，政府需重視公眾、企業(yè)與項(xiàng)目建設(shè)前后的銜接，除了要適當(dāng)引導(dǎo)公眾及時(shí)反映環(huán)境鄰避設(shè)施的服務(wù)情況，還需組織公眾、企業(yè)以座談會(huì)等方式，針對(duì)公眾后續(xù)所反映的情況，進(jìn)行了解、溝通、解決；最后，在項(xiàng)目退役期，政府仍需整體來(lái)管控，提出預(yù)防和減輕不良影響的對(duì)策和措施，嚴(yán)格管治環(huán)境鄰避設(shè)施現(xiàn)場(chǎng)，并對(duì)企業(yè)或公眾反映的情況作出及時(shí)的調(diào)配或解決方案。

于企業(yè)而言，在項(xiàng)目規(guī)劃期，需參與項(xiàng)目的規(guī)劃過(guò)程；在項(xiàng)目建設(shè)期，企業(yè)主要承擔(dān)建設(shè)工作，并定期向政府、公眾匯報(bào)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展。它的主導(dǎo)作用體現(xiàn)在項(xiàng)目建設(shè)、評(píng)估及維修等階段。隨時(shí)間和各方面人為環(huán)境的影響，建設(shè)完成的鄰避設(shè)施仍存在不可測(cè)的潛在風(fēng)險(xiǎn)，因此，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期，企業(yè)需定期檢查、維護(hù)環(huán)境鄰避設(shè)施，延長(zhǎng)其使用時(shí)限，達(dá)到降低潛在風(fēng)險(xiǎn)、保障公眾安全的目的。在項(xiàng)目退役期間，企業(yè)對(duì)項(xiàng)目負(fù)有安全管理的責(zé)任，用技術(shù)嚴(yán)格把控，定期檢測(cè)環(huán)境鄰避設(shè)施的環(huán)境安全影響因素，并向政府匯報(bào)、向公眾公示即時(shí)動(dòng)態(tài)信息。此外，企業(yè)的參與，對(duì)于深化信息公開(kāi)，強(qiáng)化公眾參與監(jiān)督，具有一定的推動(dòng)作用。企業(yè)可利用開(kāi)放日，給公眾提供體驗(yàn)性的機(jī)會(huì)，使公眾深入企業(yè)，了解真實(shí)情況，并解答公眾提出的問(wèn)題。

互助委員會(huì)成員，除了面對(duì)面交流，同時(shí)也借助“線上”交流渠道，加強(qiáng)政府、公眾及企業(yè)之間的聯(lián)系，督促環(huán)境鄰避設(shè)施更好地服務(wù)于社會(huì)?！熬€上”交流渠道只限于互助委員會(huì)成員相互交流，它的作用主要集中在設(shè)施投入使用的后續(xù)階段。一方面，政府面向居民，可以將決策等信息在該平臺(tái)作出公示；另一方面，公眾可以隨時(shí)隨地在溝通平臺(tái)上發(fā)表意見(jiàn)或?yàn)g覽他人留言，并透過(guò)該平臺(tái)及時(shí)向?qū)＜摇⒄捌髽I(yè)反映設(shè)施運(yùn)營(yíng)的相關(guān)情況，達(dá)到信息傳遞和資源共享的效果，使互助委員會(huì)成員之間信息暢通，推動(dòng)鄰避項(xiàng)目進(jìn)程?！熬€上”溝通平臺(tái)只是輔助交流工具，并不能替代公眾與政府的“面對(duì)面”交流，政府仍需定期監(jiān)督環(huán)境鄰避設(shè)施，組織公眾會(huì)面，鼓勵(lì)公眾積極參與交流，真實(shí)表達(dá)想法，提出問(wèn)題及建議。同時(shí)，注意引導(dǎo)正面輿論，避免負(fù)面輿論，產(chǎn)生社會(huì)動(dòng)蕩。

3.2 模式功能

公眾參與環(huán)境鄰避設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)管理模式的提出，具有一定的功能性意義（見(jiàn)圖3）。

圖3 模式功能

（1）加強(qiáng)政府、公眾及企業(yè)的緊密聯(lián)系，改善三者之間的關(guān)系。一直以來(lái)，政府、公眾及企業(yè)這三者之間的聯(lián)系并不緊密，而所謂的公眾參與也只是長(zhǎng)時(shí)間停留在公眾參與階梯理論[46]的第二個(gè)階段，即公眾象征性參與。本模式的提出，使政府、公眾和企業(yè)在關(guān)系的基礎(chǔ)上，各司其職，且相互監(jiān)督，為該模式的穩(wěn)定運(yùn)行，打下根基。

（2）注重成員間的彼此溝通，避免激化環(huán)境污染引發(fā)的社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，推進(jìn)我國(guó)和諧社會(huì)建設(shè)。在公眾全過(guò)程參與項(xiàng)目進(jìn)程中，公眾對(duì)環(huán)境鄰避設(shè)施的關(guān)注點(diǎn)可以與政府、企業(yè)面對(duì)面交流，在項(xiàng)目規(guī)劃期達(dá)成一致。對(duì)公眾來(lái)說(shuō)，參與管理的透明度較高，公眾提出問(wèn)題，政府、企業(yè)協(xié)助解決問(wèn)題，這在環(huán)境鄰避設(shè)施建成服務(wù)社會(huì)后，極大規(guī)避群眾與政府之間的沖突，有利于推動(dòng)項(xiàng)目的進(jìn)程，更好地實(shí)現(xiàn)環(huán)境鄰避設(shè)施服務(wù)社會(huì)的功效，達(dá)到公眾參與的實(shí)質(zhì)性意義。

（3）提高公眾專業(yè)素質(zhì)，加強(qiáng)公眾參與項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理能力，激發(fā)公眾參與的積極性。為使公眾更加清楚參與的目的和意義，政府將協(xié)助專家，面向公眾，舉辦不定期的有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)等專業(yè)方面的咨詢會(huì)，使公眾以專業(yè)化的視角參與環(huán)境鄰避設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)管理，提升公眾對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知能力。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看，本模式為將來(lái)環(huán)境鄰避設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)管理項(xiàng)目預(yù)備了公眾基礎(chǔ)。

除了以上功能，公眾參與環(huán)境鄰避設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)管理模式的運(yùn)作，重視公眾的利益，對(duì)于環(huán)境鄰避設(shè)施的問(wèn)題，針對(duì)性較強(qiáng)，加上互助委員會(huì)成員間的彼此協(xié)助，大大降低了環(huán)境鄰避設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)管理的難度；同時(shí)，本模式全面、透明化的監(jiān)督，也拓寬了公眾參與的渠道，使公眾能及時(shí)參與項(xiàng)目的各個(gè)階段，并使其在參與期間“有事可做”，彌補(bǔ)現(xiàn)有工程項(xiàng)目公眾參與制度的不足等。

4 結(jié)語(yǔ)

本文探討了公眾參與環(huán)境鄰避設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)管理模式，在優(yōu)先注重公眾相關(guān)利益的前提下，將公眾參與涵蓋近環(huán)境鄰避設(shè)施各個(gè)項(xiàng)目階段。公眾作為一個(gè)龐大的社會(huì)群體，要充分發(fā)揮其不同角色職能——“專家”、“設(shè)施選址附近的居民”、“NGO”和“媒體”的作用。同時(shí)，政府需組織公眾進(jìn)行相關(guān)專業(yè)上的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)，以提高公眾參與風(fēng)險(xiǎn)管理的能力。此外，需注重細(xì)致地溝通及交流途徑，通過(guò)構(gòu)建互助委員會(huì)及相關(guān)細(xì)胞小組，使公眾、政府和企業(yè)保持密切聯(lián)系，加強(qiáng)彼此間的交流，預(yù)見(jiàn)性地規(guī)避社會(huì)矛盾。

鄰避現(xiàn)象是一種自利的意識(shí)形態(tài)，很難進(jìn)行理性的說(shuō)服，最關(guān)鍵的還是得益于公眾參與性[47]。本文經(jīng)文獻(xiàn)回顧公眾參與、公眾參與環(huán)境鄰避設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)管理的現(xiàn)狀，探討了公眾參與環(huán)境鄰避設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)管理模式，該模式加強(qiáng)了政府、公眾及企業(yè)的緊密聯(lián)系，提高了公眾的參與度，對(duì)公眾更有效地參與環(huán)境鄰避設(shè)施管理，發(fā)揮公眾的作用具有一定的指導(dǎo)意義。