喬安潔

近年來大學機構(gòu)層級化，大學組織與管理科層化和官僚化問題日益突出。大學行政化成為教育界乃至整個社會熱議的話題。2017年4月，在教育部五部委發(fā)表的《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》中，明確指出了高等院校要根據(jù)自身需求精簡教學、科學研究和行政部門等機構(gòu)的內(nèi)部設(shè)置和人員配備。筆者主要選取2009年以來中國知網(wǎng)（CNKI）收錄的我國高?！叭バ姓备母锏牟糠趾诵钠诳?，篩選后共獲得177篇文章，通過使用citespace分析工具，有效分析了該研究領(lǐng)域的整體狀況，其中樣本文獻關(guān)鍵詞共現(xiàn)分析的知識圖譜（見圖1）。圖中的各個十字（圓點）代表節(jié)點，節(jié)點的大小則表示關(guān)鍵詞的出現(xiàn)頻率：節(jié)點越大，代表關(guān)鍵詞出現(xiàn)次數(shù)越多，如“去行政化”“行政化”“學術(shù)權(quán)力”“行政權(quán)力”“大學治理”等；用豎線相連的多個十字（圓點）意味著這些關(guān)鍵詞以更高的頻率出現(xiàn)，如“行政化”與“學術(shù)權(quán)力”“大學治理”與“去行政化”“學術(shù)自由”與“去行政化”等。由圖1可以看出，關(guān)鍵詞“去行政化”出現(xiàn)的頻率最高。

圖1 樣本文獻關(guān)鍵詞共現(xiàn)分析知識圖譜

一、高校“去行政化”改革內(nèi)涵的解讀

高?！叭バ姓备母镏饕婕案咝Ｅc政府、學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力、大學自治與政府控制等領(lǐng)域。關(guān)于“去行政化”改革的內(nèi)涵，田虎、陳鵬認為行政權(quán)力對學術(shù)界的干預也并不都是消極的，應(yīng)當保護那些利于推動學術(shù)發(fā)展的行政權(quán)力，要去除行政權(quán)力在大學中的不當使用，改革教育管理體制避免行政權(quán)力在大學的濫用，規(guī)范官員行為以免誤用權(quán)力，解決行政化和官僚化教育管理體制等突出問題，讓行政權(quán)力充分遵守教育規(guī)律、管理規(guī)律和學術(shù)規(guī)律[1]。張春妹認為高?！叭バ姓备母锸菑母旧细淖兏咝Ｖ写嬖谝丫靡孕姓?quán)力為主導的管理模式，保障學術(shù)權(quán)力在高校發(fā)展中的根本性地位，轉(zhuǎn)變高校的行政管理職能，使其真正為高校的發(fā)展服務(wù)[2]。蔣華林、王平認為大學“去行政化”改革應(yīng)著重調(diào)整兩個方面：一是外部政府部門對高校的管理模式；二是大學內(nèi)部行政力與學術(shù)權(quán)力之間的關(guān)系，同時要規(guī)范行政權(quán)力的使用界限，避免一律用行政的手段和思維方式來解決學術(shù)上以及教育中存在的問題，減少甚至根除行政因素對學術(shù)和教育帶來的負面影響[3]。許青云認為高?！叭バ姓备母锊⒉坏扔趶氐兹∠姓芾?，也不是取消校長的行政級別，也不是把具有行政職務(wù)和黨內(nèi)職務(wù)的優(yōu)秀學者排擠出學術(shù)活動，而是應(yīng)該在高等院校建立起現(xiàn)代大學制度，將行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力進行詳細區(qū)分，規(guī)范行政權(quán)力的職權(quán)范圍，努力做到不越界[4]。

二、我國高校“去行政化”改革的阻礙

1.法制阻礙

廖小平教授指出我國大學行政化最深層次的根源是大學缺少法制保障，由此高校在“去行政化”改革中面臨兩大法制的阻礙，包括高等教育法律本身的不健全、不完善以及各部門有法不依、有法難依[5]。黃宇驍認為現(xiàn)行的《高等教育法》中關(guān)于高校自主辦學制度的規(guī)定存在條款模糊性的問題，甚至令人懷疑是對政府與高校關(guān)系的模糊化[6]。宋琦也認為我國現(xiàn)行有關(guān)高?！叭バ姓钡姆煞ㄒ?guī)大多傾向于對行為模式的規(guī)定，而對違反法律法規(guī)所應(yīng)承擔的法律責任，或是模糊不清，或是根本沒有規(guī)定，這是不利于增強法律法規(guī)的權(quán)威，同樣也不利于應(yīng)對“去行政化”改革過程中復雜多變的問題[7]。

2.政治阻礙

改革開放前的中國社會具有鮮明的政治化色彩，同樣大學也沒有足夠的自主權(quán)辦學，可以說是政府的附屬機構(gòu)。改革開放以后，盡管政府進行了簡政放權(quán)，但大學與政府的關(guān)系并沒有得到實質(zhì)性轉(zhuǎn)變。王榮慶指出政府通過財政撥款、課題指引和人事任免過度介入高校管理之中，產(chǎn)生了政府越位的現(xiàn)象[8]。劉佳、王佩璐認為在我國政府行政權(quán)力的強力干預下，大學的內(nèi)部組織也是圍繞行政力量進行運轉(zhuǎn)的，這使得越來越多的科研工作者屈從于行政權(quán)力，通過不斷提高行政權(quán)力來參與教育資源配置中的利益分割[9]。張和平提出中國高校內(nèi)部行政結(jié)構(gòu)采用類似于政府部門的科層制管理體制，對制度和權(quán)力等級的過分強調(diào)，致使基層組織的活力與創(chuàng)造力被嚴重抑制；與此同時，高校內(nèi)部也具有一些問題，如行政管理制度不完善、用人制度不靈活、行政人員只上不下和行政干部終身制等[10]。鄒曉紅指出高校管理權(quán)責不清、教育行政管理體制存在缺陷、行政管理集權(quán)化以及高校內(nèi)部行政人員結(jié)構(gòu)參差不齊等因素限制了高等教育的發(fā)展[11]。

3.利益阻礙

大學發(fā)展過程中，政府、大學管理層、教師、學生、校友和企業(yè)等都各自貢獻了力量，參與了不同類型的價值創(chuàng)造，當代大學已然發(fā)展成為一個利益相關(guān)者的組織。但在大學的實際管理中，不同利益群體的要求并沒有得到真正滿足。唐麗萍、朱莉認為我國公立大學的主要資金來源依賴于政府財政的撥款或社會捐贈，缺少自主性與獨立性，而且在已有的大學治理模式中，并沒有形成一個有效的治理機制，可以讓不同層面的利益相關(guān)者共同參與到大學管理事務(wù)中來，使得利益相關(guān)者的權(quán)益無法得到保障[12]。顧志勇基于利益相關(guān)者理論指出教師、行政管理人員和學生皆屬于大學的內(nèi)部利益相關(guān)者，而市場、政府則屬于大學的外部利益相關(guān)者，內(nèi)部與外部多種利益相關(guān)者之間的矛盾與沖突限制著大學治理進程的發(fā)展[13]。郭平、黃正夫就大學內(nèi)部治理角度進行闡述各利益相關(guān)者因代表的利益不同，他們在多種目標體系中核心目標的觀點迥異，甚至就同一目標的評定上也觀點各異，因此各利益相關(guān)者難以避免存在著矛盾與沖突[14]。許慧清認為政府一直是大學治理的實際操控者，對大學具有絕對的政策導向和領(lǐng)導權(quán)，這導致其他利益相關(guān)者無法得到實際的大學監(jiān)督管理的權(quán)限，致使他們的利益受到嚴重損失[15]。

4.文化觀念阻礙

文化對人具有潛移默化的影響，作用于人們的認知活動與實踐活動。查永軍認為中國傳統(tǒng)文化中“大一統(tǒng)”的社會本位觀念以及“官學合一”的體制，致使學校成為政府的官僚機構(gòu)；此外，執(zhí)政黨文化中的集體主義概念和單位制度強調(diào)政府對大學的控制，同時也加重了大學對于政府的依賴[16]。廖小平的分析指出“學而優(yōu)則仕”觀念是中國傳統(tǒng)文化中根深蒂固的文化因子，當前社會流行的“官本位”意識和權(quán)力意識都已經(jīng)深入滲透到大學之中，也可以說是，大學行政化已經(jīng)滲透到了大學人的骨髓中[17]。朱為鴻認為目前中國高校中存在國家主義的文化傳統(tǒng)和管理行政化的傳統(tǒng)，使國內(nèi)高校習慣依賴于政府，唯政府指令是從，難以形成獨立的“校格”[18]。唐新平指出在中國悠久的歷史文化進程中，傳統(tǒng)文化體系中的“學而優(yōu)則仕”和“修身、齊家、治國、平天下”成為人們普遍認同的價值觀與行為準則；在現(xiàn)實社會生活中，功利主義和‘官本位’思想更是長期存在，官職的大小甚至官階的高低一直是多數(shù)知識分子人生價值中的核心和權(quán)威[19]。

三、我國高校“去行政化”的對策研究

1.依法治理、辦學自主

法律對人的行為具有引導作用，國家要從頂層設(shè)計的角度完善相關(guān)法律來保證高?！叭バ姓备母锏捻樌M行。譚正航、尹珊珊認為在考慮高校辦學自主權(quán)制度的立法問題時，專家學者應(yīng)該更加突出關(guān)注高校自治與政府干預間的平衡、辦學民主和權(quán)力法治的問題?！陡叩冉逃ā芬槕?yīng)時代發(fā)展進行相應(yīng)的修改，加強關(guān)于高校辦學自主權(quán)制度的立法[20]。首先，王雪琴認為高?！叭バ姓备母飸?yīng)當修訂《高等教育法》，為消除政府對高校的行政化管理提供法律依據(jù)。這是從頂層設(shè)計角度界定政府與高校的關(guān)系，明晰政府和大學各自的職權(quán)范圍以及權(quán)限邊界，建構(gòu)政府與大學之間的互動框架，只有政府權(quán)力的行使找到恰當?shù)闹吸c，才能從根本上消除政府對大學權(quán)力持續(xù)擴張的可能性，進而在高校外部消除政府對高校的行政化管理傾向。其次，大學內(nèi)部還應(yīng)當制定《大學章程》，為消除行政化提供法律依據(jù)?！洞髮W章程》應(yīng)將大學內(nèi)部行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力均納入到了法律理論范疇，將大學內(nèi)部治理問題上升到更高的法律層面[21]。王學峰基于法制視角提出高?！叭バ姓备母飳Σ撸紫仁且獜娀叩冉逃姓⒎?，調(diào)整高等教育內(nèi)部行政行為的運作，從法律層面逐步完善大學治理機制。其次是完善高校領(lǐng)導體制以及運作機制的法律法規(guī)，從法律層面進一步明確教育與學術(shù)本位邏輯以及學術(shù)組織的屬性，進一步確定學術(shù)權(quán)力組織的核心地位、機構(gòu)設(shè)置、權(quán)力范疇及操作規(guī)范，使得高校在日后發(fā)展中可以徹底改變“學術(shù)虛弱、行政主導”的權(quán)力格局。最后需要在法律層面對學術(shù)權(quán)力進行規(guī)范而明確的定義，使學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的內(nèi)涵更加清晰化、明朗化，以此保障行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力在大學發(fā)展中相互協(xié)調(diào)、分而治之[22]。

2.政府放權(quán)、大學自治

郝瑜、周光禮提出政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變職能，營造利于辦學自主權(quán)落實的良好外部環(huán)境。政府部門要積極深化社會管理體制改革，尊重大學的辦學主體和獨立法人地位，拋棄傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟的思維模式和行為，改變根據(jù)政府的管理模式去治理大學的傳統(tǒng)做法，堅決拋棄大學“官場化”的想法[23]。江賽蓉認為針對大學淪為政府“附屬”身份定位的“去行政化”改革，首先需要正確定位官僚機構(gòu)（政府）在大學管理中的角色，并且積極主動地邀請市場機制或中介組織參與到高校管理之中；其次政府需要改變行政管理模式，由傳統(tǒng)管理轉(zhuǎn)為服務(wù)管理；最后應(yīng)當拓寬溝通渠道，突破官僚體制層級結(jié)構(gòu)中的單一傳輸機制[24]。朱景坤認為政府應(yīng)該首先做出改變，調(diào)整對大學的治理模式，打破政府與大學之間的層級隸屬關(guān)系；政府更要了解并遵守教育規(guī)律，不能完全用行政化的手段去管理大學[25]。

吳立保、孫益婷指出中國要建設(shè)高等教育強國和世界一流大學，促進高等教育發(fā)展和質(zhì)量提高，必須進一步深化高等教育管理體制變革，首當其沖的就是要明確高校與政府間的關(guān)系，明確政府對高校的管理權(quán)限范圍，推動高校依法辦學獨立。政府只需要對高校履行宏觀調(diào)控的職能，即政府管理職能應(yīng)在學校系統(tǒng)內(nèi)外部的宏觀事務(wù)上，在高校的宏觀發(fā)展方向和質(zhì)量標準上，而不應(yīng)出現(xiàn)在學校內(nèi)部具體操作過程和實施環(huán)節(jié)上。政府要進一步深入簡政放權(quán)體制改革，使大學真正成為可以面向社會自主辦學的實體，更好地在科學研究、人才培養(yǎng)、社會服務(wù)與文化創(chuàng)新等方面發(fā)揮突出作用[26]。

3.多方參與、協(xié)同共治

現(xiàn)代大學已然發(fā)展成為一個利益相關(guān)者組織。在大學治理過程中，要切實保障各利益相關(guān)者的價值訴求。駱聘三、金太軍基于參與主義秩序指出當代大學是一個復雜的公共組織，是任何一個治理主體都沒有能力單獨承擔的公共事物，因此大學治理是一項需要多元主體共同參與的行動。大學從誕生以來就是公民精神和公共行動的最佳土壤，教師和學生應(yīng)該是公共參與的積極實踐者[27]。任增元、劉娜指出利益相關(guān)者之間的博弈決定著我國高?！叭バ姓备母锏淖呦?，只有照顧到“利益攸關(guān)方”利益的改革才能順利而又穩(wěn)步地推進。因此，改革設(shè)計必須建立科學有效的機制，如利益驅(qū)動機制、補償機制、利益表達機制、教育問責機制和利益制約機制[28]。

郝永林提出我國目前的教育評估組織基本上都屬于全額事業(yè)撥款單位，具有“半官方”性質(zhì)，所以這些評估組織的專業(yè)性和公平性受到了很大的質(zhì)疑。因此我國需要積極發(fā)展和培育具有中國特色的專業(yè)評估機構(gòu)和組織。此外，還需要社會群眾加強監(jiān)督，建立面向社會和市場的大學信息公開制度，促進大學與社會之間的聯(lián)系與互動，推動大學更好地承擔社會責任[29]。劉恩允則從利益相關(guān)者角度進行闡述，大學融入社會和社會參與大學治理都需要大學轉(zhuǎn)變治理方式，從內(nèi)部利益相關(guān)者治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)外部利益相關(guān)者共同治理模式，構(gòu)建多元化的利益表達機制，主動搭建利益表達的平臺，拓寬利益表達的渠道，讓利益相關(guān)者的利益訴求得到充分、合理、正確的表達，實現(xiàn)大學管理民主化[30]。

4.政策借鑒、理念創(chuàng)新

高校“去行政化”改革并不是一個國家在高等教育領(lǐng)域所面臨的問題，可以說是世界高等教育所面臨的一個難題。因此，我們可以把目光轉(zhuǎn)向他國，尋找積極有效的經(jīng)驗，并結(jié)合我國的具體問題進行創(chuàng)新，探索出一條適合我國高校“去行政化”改革的道路。

王穎、溫慧琴歸納出四條國外高校行政管理的經(jīng)驗：其一，注重科學管理；其二，倡導專業(yè)化行政管理；其三，關(guān)注管理者素質(zhì)的提升；其四，強調(diào)高校行政的文化底蘊[31]。朱騫基于美國、英國教育管理體制得出美英兩國政府在大學管理方面的共同特征是倡導尊重學術(shù)權(quán)力，法律手段和經(jīng)濟手段則是政府管理大學的主要工具，而完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是大學發(fā)展的內(nèi)在動力。因此，中國大學“去行政化”改革應(yīng)從以下兩個方面推進：一是，在外部關(guān)系方面，協(xié)調(diào)大學與政府的關(guān)系；二是，大學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化[32]。朱浩、陳娟認為美國大學的共同治理結(jié)構(gòu)對我國大學的治理具有明顯的可借鑒性。中國大學“去行政化”改革必須首先確保大學內(nèi)部的學術(shù)權(quán)力，分清學術(shù)組織之間的關(guān)系，并確保這些學術(shù)組織可以有效地運作。因此，大學的學術(shù)事務(wù)應(yīng)充分依據(jù)大學教育自身的規(guī)律和教育的專業(yè)性來決定，減少外部制約性[33]。馬骦指出在完善大學治理體系的過程中，切忌盲目照搬、簡單復制發(fā)達國家大學治理的模式，應(yīng)適度學習和借鑒歐洲各國和美國等世界一流大學的治理與管理經(jīng)驗，特別是國外高校多方參與、共同治理的模式，這對我國高校打破固有的科層制結(jié)構(gòu)具有重要作用，同時也利于平衡行政與學術(shù)權(quán)力[34]。

四、我國高?！叭バ姓备母镅芯康内呄?/h2>

關(guān)于我國高?！叭バ姓备母镅芯恳延幸欢ǔ晒?。圖2為樣本文獻citespace的關(guān)鍵詞時間線分析，從中可以看出2013年前具有重要影響力的關(guān)鍵詞是“去行政化”“行政化”“學術(shù)自由”“大學自治”“行政權(quán)力”“學術(shù)權(quán)力”等。隨著時間的發(fā)展，研究者關(guān)注的熱點也發(fā)生著變化。圖3為樣本文獻發(fā)文量的時間發(fā)布圖，關(guān)于高校“去行政化”改革的研究自2009-2016年總體呈上升趨勢，2017年后略有下降。近年來，由于國家“雙一流”戰(zhàn)略的提出，研究者也把目光轉(zhuǎn)向“雙一流”建設(shè)背景下我國高校如何進行“去行政化改革”這一問題。

圖2 樣本文獻關(guān)鍵詞時間線分析圖譜

圖3 樣本文獻發(fā)文量的時間分布

結(jié)合我國高校“去行政化”改革研究現(xiàn)狀的總體分析，可以看出目前我國研究內(nèi)容多集中于宏觀層面，尤其在法律層面、政府層面和利益相關(guān)者層面的研究成果較為突出，而今后關(guān)于我國高?！叭バ姓备母镅芯啃枰M一步深入到微觀領(lǐng)域，未來可以從四個方面進行深入研究和改進：

1.樹立跨學科研究意識，增強研究的綜合性

不同學科的知識都為我們提供認識世界的方法。高校“去行政化”改革并不是單一學科的問題，改革需要多學科共同作用。研究者要從多維度思考問題，不要僅僅局限于某一學科，可以合理借鑒其他學科的知識，如管理學、法學、經(jīng)濟學和教育學知識，并突破固有的概念界限與研究方法，為研究注入新的思想與活力。跨學科與多學科參與問題研究，可以使研究人員形成多樣化、動態(tài)的思維方式，甚至可以為解決問題提供嶄新的思路和方法。同時，不同學科之間的整合，可以幫助研究人員發(fā)現(xiàn)不同領(lǐng)域和不同層面的問題，促進研究的深入進行，也可以幫助研究者發(fā)現(xiàn)理論的不足并完善、發(fā)展現(xiàn)有理論。當然，研究者要避免局限于某1～2門的熱門學科，要嘗試從不同學科角度分析我國高校“去行政化”改革，對大學行政化的成因與對策等方面獲得新認識，為研究增添新的色彩。

2.深入理論研究，加強實踐改革

2013年、2015年教育部相關(guān)文件均提出高校去行政化的問題，2017年教育部文件進一步鼓勵高校建立推進內(nèi)部機構(gòu)取消行政化的試點。但是，目前研究理論大多停留在宏觀的大框架內(nèi)，缺乏針對性與可操作性，無法依據(jù)現(xiàn)實性問題給出可行性意見。首先，理論研究應(yīng)與社會時代發(fā)展緊密結(jié)合，從目前來講應(yīng)以國家“雙一流”發(fā)展戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，提出符合我國高等教育機構(gòu)發(fā)展規(guī)律和教育發(fā)展規(guī)律的可行性理論。其次，要重視實踐改革，一方面用可操作性理論指導高校的“去行政化”改革，強化理論對實踐的指導性作用；另一方面通過改革反映實踐當中存在的問題與理論的不足，完善和發(fā)展相關(guān)理論研究。研究者要具有問題意識，時刻關(guān)注大學改革中出現(xiàn)的動態(tài)問題，及時出謀劃策、解決問題。此外，網(wǎng)絡(luò)為信息的傳播提供了豐富的渠道，研究者應(yīng)充分利用這一途徑，收集不同群體的意見與建議，豐富自身理論，以此推動“去行政化”改革順利進行。

3.宏觀與微觀相結(jié)合，全面推進改革

目前對高?！叭バ姓备母镅芯看蠖嗉杏凇笆鞘裁础薄盀槭裁础焙汀霸趺醋觥钡暮暧^層次，也存在一部分研究聚焦于政府的宏觀做法，而對于其他利益相關(guān)者如何參與高?！叭バ姓备母锏难芯枯^少，對于政府與高校如何正確對接也缺少深入性研究。這些研究的匱乏致使現(xiàn)實中高校無法就某一具體問題及時找到切實可行的路徑。關(guān)于高?！叭バ姓备母?，不僅要關(guān)注宏觀層面也要注重微觀層面研究。下一步研究應(yīng)在閱讀前人文獻的基礎(chǔ)上，要尋找較小的切入點，選擇更精確和更具體的研究對象，如可以選擇教師與學生這一微觀層面，進行深入闡釋與分析研究，提升大學行政化問題研究的精確度。要堅持宏觀研究與微觀研究相結(jié)合，宏觀上把握高校“去行政化”改革方向與趨勢，微觀上進行具體問題的分析研究，為高?！叭バ姓备母锾峁└哚槍π缘囊庖?。

4.立足本國實際，合理借鑒國外經(jīng)驗

當今世界，學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的博弈并不是一個國家在高等教育領(lǐng)域所面臨的問題，可以說是世界范圍內(nèi)高等教育所面臨的一個難題。各國大學都在為適應(yīng)時代發(fā)展和維護自身獨立的法人地位和自主權(quán)力不斷的進行嘗試，以增強高等教育的競爭力。我國高等教育的發(fā)展與西方國家仍有較大差距，要建設(shè)高等教育強國和世界一流大學，高校必須加快“去行政化”改革的步伐。因此，我國高校要學習和借鑒國外高校治理的成功經(jīng)驗，當然切忌照搬照抄他國經(jīng)驗與簡單復制他國模式，要立足于我國的具體國情和高校發(fā)展路徑；要尊重本民族的文化形態(tài)；要在貫徹和堅持黨委領(lǐng)導下的校長負責制的基礎(chǔ)上，積極探索適合我國高校的“去行政化”模式，讓高校更好地發(fā)揮人才培養(yǎng)和社會服務(wù)的作用，為中華民族偉大復興的中國夢的實現(xiàn)提供強大的支持。

綜上所述，高?！叭バ姓备母锊⒉皇且货矶偷氖虑?，是一項復雜而又系統(tǒng)的工程。在改革過程中，不僅涉及教育學這一學科，還需要多學科領(lǐng)域的參與。既需要理論研究，又要敢于實踐；既需要國家頂層制度設(shè)計，又需要高校內(nèi)部創(chuàng)新機制；高校改革既要學習和借鑒他國經(jīng)驗，又要立足于國情和學校實際，推進我國一流大學和一流學科的建設(shè)，探索出一條適合我國高?！叭バ姓备母锏缆贰?/p>