陸敏偉

摘 要：我國(guó)自貿(mào)區(qū)建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，現(xiàn)行立法存在一定的困境和弊端。本文闡述了完善金融自貿(mào)區(qū)立法體系的重要意義，在深入分析金融立法現(xiàn)存困境的基礎(chǔ)上，探討幾點(diǎn)解決對(duì)策，旨在更好的促進(jìn)自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：自貿(mào)區(qū);金融立法;創(chuàng)新

加強(qiáng)自貿(mào)區(qū)建設(shè)是我國(guó)對(duì)外改革開(kāi)放的重要舉措。2017年我國(guó)政府正式批復(fù)新增建立遼寧、浙江、河南等7個(gè)自貿(mào)區(qū)，在原有4大自貿(mào)區(qū)（上海、天津、廣東、福建）的基礎(chǔ)上初步形成東西協(xié)調(diào)的高水平對(duì)外開(kāi)發(fā)新格局[1]。金融創(chuàng)新是我國(guó)自貿(mào)區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵，其結(jié)果直接關(guān)乎自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)的成敗。在這樣的背景下，加快自貿(mào)區(qū)立法創(chuàng)新成為評(píng)判貿(mào)易區(qū)試驗(yàn)的重要指標(biāo)之一。為此國(guó)務(wù)院、銀保監(jiān)會(huì)、發(fā)改委等有關(guān)部門(mén)紛紛出臺(tái)系列法規(guī)政策開(kāi)展金融創(chuàng)新建設(shè)。但是現(xiàn)行對(duì)策中存在側(cè)重點(diǎn)偏頗、過(guò)于抽象等諸多問(wèn)題。在該背景下，深入分析我國(guó)自貿(mào)區(qū)金融立法的現(xiàn)行措施以及面臨的困境，并結(jié)合實(shí)際情況探尋行之有效的完善對(duì)策，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和研究?jī)r(jià)值，詳細(xì)介紹如下。

一、我國(guó)自貿(mào)區(qū)金融立法的現(xiàn)行解決措施

自貿(mào)區(qū)金融立法問(wèn)題廣受業(yè)內(nèi)人士的關(guān)注，現(xiàn)階段我國(guó)自貿(mào)區(qū)金融立法創(chuàng)新的現(xiàn)行措施主要包括出臺(tái)臨時(shí)性措施、憲法解釋與司法解釋雙向結(jié)合、結(jié)合地方立法針對(duì)性解決金融立法問(wèn)題等等[2]。首先，我國(guó)政府針對(duì)自貿(mào)區(qū)金融立法體系創(chuàng)新出臺(tái)臨時(shí)性措施。其中比較有代表性的是2013年出臺(tái)的《關(guān)于授予國(guó)務(wù)院在中國(guó)自由貿(mào)易區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批的決定》，該項(xiàng)決定為解決上海自貿(mào)區(qū)金融立法體系創(chuàng)新中的國(guó)際交易相關(guān)問(wèn)題而出臺(tái)的臨時(shí)性措施，從國(guó)家層面上初步確立了吸引外商外資的相關(guān)政策。類(lèi)似的臨時(shí)性措施在一定程度上能夠柔性解決具體的貿(mào)易糾紛問(wèn)題，但是存在理論與實(shí)踐脫節(jié)、下位抵觸上位等問(wèn)題;其次，我國(guó)政府適時(shí)采取憲法、司法解釋相結(jié)合的模式。眾所周知，解釋模式是確保法律得以有效實(shí)施的重要保證之一。在我國(guó)現(xiàn)有法律體系中，憲法占據(jù)著頂端統(tǒng)治地位，對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)?shù)慕忉專(zhuān)瑥暮暧^(guān)的角度將自貿(mào)區(qū)金融立法納入憲法體系的范疇，進(jìn)而為解決自貿(mào)區(qū)金融貿(mào)易問(wèn)題提供權(quán)威的保證。需要注意的是，憲法和司法實(shí)踐的運(yùn)行機(jī)制必須高度契合“形式合憲”的要求，也就是說(shuō)我國(guó)有關(guān)部門(mén)出臺(tái)的系列法規(guī)條文和相關(guān)政策在形式上必須與憲法規(guī)定的基本條文相契合。為保證該類(lèi)行政法規(guī)的現(xiàn)實(shí)可實(shí)施性，在具體實(shí)施的過(guò)程中可以結(jié)合實(shí)際情況具體問(wèn)題具體分析，有針對(duì)性的采取調(diào)整，即在以合憲性為基礎(chǔ)的保證下，允許存在實(shí)體性不相符的情況;第三，針對(duì)區(qū)域內(nèi)的相關(guān)問(wèn)題，結(jié)合相關(guān)地方立法對(duì)金融立法問(wèn)題采取針對(duì)性的解決措施和手段。在不與憲法以及上位法相抵觸的前提下，可以采用地方立法的形式有針對(duì)性的解決區(qū)域相關(guān)問(wèn)題?？傮w來(lái)說(shuō)，與國(guó)家立法相比，自貿(mào)區(qū)所在的省、自治區(qū)、直轄市人大制定的相關(guān)法律對(duì)于解決自貿(mào)區(qū)金融問(wèn)題有更好的適用性和可操作性。

二、現(xiàn)階段自貿(mào)區(qū)金融立法創(chuàng)新面臨的困境

現(xiàn)階段，針對(duì)自貿(mào)區(qū)金融問(wèn)題的現(xiàn)有解決措施在一定程度上解決了具體的貿(mào)易糾紛，但是需要清醒的認(rèn)識(shí)到，金貿(mào)區(qū)金融立法創(chuàng)新仍然面臨如下幾方面的困境，比如自貿(mào)區(qū)單行立法權(quán)受限、自貿(mào)區(qū)消費(fèi)者權(quán)益尚未得到有效性的保障、現(xiàn)行相關(guān)行政管理措施缺位等等，詳細(xì)闡述如下[3]。

首先，我國(guó)自貿(mào)區(qū)單行金融立法權(quán)受限。現(xiàn)階段我國(guó)自貿(mào)區(qū)相關(guān)立法均依賴(lài)于銀保監(jiān)會(huì)、發(fā)改委、中國(guó)人民銀行等金融管理機(jī)構(gòu)出臺(tái)的規(guī)章制度。當(dāng)前自貿(mào)區(qū)人大出臺(tái)的相關(guān)管理辦法和指導(dǎo)意見(jiàn)中大多采用了“經(jīng)管理部門(mén)批準(zhǔn)”等相關(guān)字樣，可以看出地方在金融創(chuàng)新基本制度方面并未作實(shí)質(zhì)性規(guī)定。筆者認(rèn)為，這是由于我國(guó)憲法以及相關(guān)法律并未賦予自貿(mào)區(qū)與之發(fā)展相契合的單行立法權(quán)限所致。盡管，從行政管轄的角度來(lái)看，自貿(mào)區(qū)屬于其所在地方管轄的范疇，但是二者的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及法律水平仍然存在一定的差距。加之我國(guó)法律對(duì)立法主體有明確的限制條件，直接制約了自貿(mào)區(qū)立法資格的缺失，進(jìn)而限制了地方立法權(quán)。盡管我國(guó)金融管理部門(mén)出臺(tái)了相應(yīng)的指導(dǎo)意見(jiàn)，授予地方政府一定的金融監(jiān)管權(quán)，但是這類(lèi)舉措難以從源頭上解決金融立法基礎(chǔ)缺失的問(wèn)題。從這個(gè)角度看，我國(guó)自貿(mào)區(qū)金融立法體制需要開(kāi)展制度創(chuàng)新和改革。

其次，我國(guó)有關(guān)自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新的法律文件在一定程度上忽視了金融消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)。2008年金融危機(jī)給全球經(jīng)濟(jì)帶來(lái)了嚴(yán)重的影響，各國(guó)政府總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)深刻的認(rèn)識(shí)到金融創(chuàng)新產(chǎn)品的復(fù)雜性以及金融活動(dòng)雙方的信息不對(duì)稱(chēng)性增加了金融風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的難度。為此，面對(duì)金融危機(jī)后的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始逐步加強(qiáng)金融創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，通過(guò)強(qiáng)有力的舉措充分保護(hù)消費(fèi)者的各項(xiàng)合法權(quán)益。與之相對(duì)應(yīng)的是我國(guó)自貿(mào)區(qū)相關(guān)金融創(chuàng)新法律文件少有提及消費(fèi)者金融保護(hù)的規(guī)定，并且缺乏具體的實(shí)施細(xì)則。從保障外匯安全、規(guī)避自貿(mào)區(qū)投資風(fēng)險(xiǎn)的角度來(lái)看，我國(guó)自貿(mào)區(qū)金融消費(fèi)者的權(quán)益亟待得到保護(hù)。

第三，我國(guó)自貿(mào)區(qū)現(xiàn)行相關(guān)行政管理措施缺位，尚未建立起行之有效的宏觀(guān)審慎監(jiān)管法律框架。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)全球化、一體化已經(jīng)成為大勢(shì)所趨。由于自貿(mào)區(qū)建設(shè)與其所在轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在一定的差距，直接導(dǎo)致原有政府管理體系難以滿(mǎn)足自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。為解決這一矛盾問(wèn)題，有關(guān)部門(mén)應(yīng)該基于微觀(guān)管理模式積極搭建宏觀(guān)管理體系，并促進(jìn)二者的深入融合。但是現(xiàn)行的自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新法規(guī)對(duì)于金融創(chuàng)新的監(jiān)管多集中于具體制度的監(jiān)管方面，缺乏從宏觀(guān)整體角度監(jiān)管的專(zhuān)門(mén)性規(guī)定，即宏觀(guān)審慎監(jiān)管?chē)?yán)重缺失。宏觀(guān)、微觀(guān)審慎監(jiān)管二者相互補(bǔ)充相互促進(jìn)，共同維護(hù)金融市場(chǎng)的長(zhǎng)久穩(wěn)定。為了解決宏觀(guān)審慎監(jiān)管缺位的弊端，我國(guó)自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新亟待構(gòu)建行之有效的宏觀(guān)審慎監(jiān)管法律框架。

三、自貿(mào)區(qū)金融立法體系的完善策略

在全面深化金融體制改革的時(shí)代背景下，自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新改革發(fā)展越來(lái)越受到人們的關(guān)注，其中自貿(mào)區(qū)金融領(lǐng)域的立法創(chuàng)新對(duì)于自貿(mào)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及我國(guó)法治建設(shè)有重要的作用。但是自貿(mào)區(qū)金融立法的現(xiàn)行解決措施存在單行立法權(quán)受限、消費(fèi)者權(quán)益尚未得到有效保障、行政管理措施缺位等問(wèn)題，為確保自貿(mào)區(qū)金融經(jīng)濟(jì)的健康平穩(wěn)可持續(xù)發(fā)展，結(jié)合上述問(wèn)題和自貿(mào)區(qū)實(shí)際發(fā)展情況，下文基于實(shí)質(zhì)正義立法理念有針對(duì)性的探討了幾點(diǎn)完善和改進(jìn)策略，旨在完善自貿(mào)區(qū)金融立法創(chuàng)新。

首先，進(jìn)一步優(yōu)化自貿(mào)區(qū)金融立法運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化自貿(mào)區(qū)地方立法特色，賦予地方與之發(fā)展相契合的立法權(quán)限。區(qū)域發(fā)展差異對(duì)于地方差異性立法提出了迫切的需求。國(guó)家應(yīng)根據(jù)地方政府的發(fā)展需要，通過(guò)嚴(yán)格的審查和監(jiān)督，賦予地方與之發(fā)展相契合的立法權(quán)限。地方立法的優(yōu)勢(shì)在于能夠充分發(fā)揮地區(qū)的優(yōu)勢(shì)，因此自貿(mào)區(qū)金融創(chuàng)新立法應(yīng)緊緊圍繞自身功能定位和發(fā)展特色，進(jìn)行適度創(chuàng)新，形成金融創(chuàng)新與立法的良性互動(dòng)。其中比較有代表性的是天津自貿(mào)區(qū)為推動(dòng)融資租賃便利，充分考量地方資源和特色，發(fā)布了《天津市支持企業(yè)通過(guò)融資租賃加快裝備改造升級(jí)項(xiàng)目管理辦法》等系列文件，可為其他自貿(mào)區(qū)立法創(chuàng)新提供參考。

其次，逐步完善自貿(mào)區(qū)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)立法體系和糾紛處理機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者利益的平衡。針對(duì)自貿(mào)區(qū)金融消費(fèi)者的專(zhuān)門(mén)立法，應(yīng)重點(diǎn)平衡金融消費(fèi)者與經(jīng)營(yíng)者的利益，轉(zhuǎn)變現(xiàn)有制度側(cè)重金融經(jīng)營(yíng)者的局面。筆者建議結(jié)合自貿(mào)區(qū)的實(shí)際情況，將符合條件的投資者納入金融消費(fèi)者的范疇，并明確消費(fèi)者特殊的權(quán)利，比如知情權(quán)、隱私權(quán)等，全方位多層次的強(qiáng)化對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)。再者，考慮到自貿(mào)區(qū)金融糾紛訴訟周期長(zhǎng)的問(wèn)題，需要積極構(gòu)建高效的金融糾紛處理機(jī)制。目前上海、廣東等自貿(mào)區(qū)結(jié)合自身實(shí)際情況已經(jīng)開(kāi)展了金融消費(fèi)糾紛處理機(jī)制的諸多探索，通過(guò)調(diào)解、和解、調(diào)處和行政調(diào)處為等手段為金融消費(fèi)者提供了便利、快速的糾紛解決渠道，可以為其他自貿(mào)區(qū)提供參考和借鑒。

第三，明確自貿(mào)區(qū)宏觀(guān)審慎監(jiān)管主體，以微觀(guān)審慎監(jiān)管為基礎(chǔ)不斷完善自貿(mào)區(qū)宏觀(guān)監(jiān)管體系。前文已經(jīng)論述到，國(guó)家層面上尚未明確宏觀(guān)審核監(jiān)管主體是自貿(mào)區(qū)宏觀(guān)審慎監(jiān)管難以有效運(yùn)行的根源所在。因此，建立金融業(yè)宏觀(guān)審慎監(jiān)管的專(zhuān)門(mén)性機(jī)構(gòu)已經(jīng)迫在眉睫，有部分學(xué)者建議成立“金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)”作為宏觀(guān)審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并在自貿(mào)區(qū)內(nèi)部成為分會(huì)，實(shí)現(xiàn)從國(guó)家到自貿(mào)區(qū)層面的政策改革。為確保宏觀(guān)審慎監(jiān)管的有效實(shí)施，有關(guān)機(jī)構(gòu)可以出臺(tái)法規(guī)構(gòu)建自貿(mào)區(qū)宏觀(guān)審慎監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系。各自貿(mào)區(qū)結(jié)合實(shí)際情況，本著開(kāi)放性、多元性、系統(tǒng)性的理念對(duì)該體系進(jìn)行變革和創(chuàng)新，不斷完善自貿(mào)區(qū)宏觀(guān)監(jiān)管體系。

參考文獻(xiàn)：

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