董石桃

(廣州大學(xué) 公共管理學(xué)院 廉政研究中心,廣東 廣州510006)

任何民主模式要實(shí)現(xiàn)健康有效運(yùn)行,都需著力解決好公民有序參與的問(wèn)題。在中國(guó)特色協(xié)商民主過(guò)程中,如何有效地?cái)U(kuò)大公民有序參與,無(wú)疑是當(dāng)前必須直面的重大問(wèn)題。基層社會(huì)治理是協(xié)商民主參與的重要基礎(chǔ)和重點(diǎn)場(chǎng)域。習(xí)近平指出：“涉及人民群眾利益的大量決策和工作,主要發(fā)生在基層。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求,大力發(fā)展基層協(xié)商民主,重點(diǎn)在基層群眾中開展協(xié)商?！盵1]2015年7月,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》,指出“城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商是基層公民自治的生動(dòng)體現(xiàn),是社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的重要組成部分和有效實(shí)現(xiàn)形式,有利于解決公民的實(shí)際困難和問(wèn)題,促進(jìn)基層民主健康發(fā)展”[2]。近年來(lái),許多地方進(jìn)行了基層協(xié)商民主參與的探索和實(shí)踐,取得了一定的成效。我們?cè)撊绾握J(rèn)識(shí)、理解并評(píng)估我國(guó)基層協(xié)商民主過(guò)程中公民參與的實(shí)踐模式、基本類型、基本效度和內(nèi)在特征？ 為此,本文試圖從公民參與權(quán)利和權(quán)力“兩權(quán)耦合”的理論視角出發(fā),形成相應(yīng)的分析框架,對(duì)基層協(xié)商民主中的公民參與模式類型進(jìn)行比較分析,以期在此基礎(chǔ)上探究其內(nèi)在的影響因素和優(yōu)化方向。

1 協(xié)商民主中的公民參與：權(quán)利-權(quán)力的二維理論視角

有學(xué)者曾從公民政治權(quán)利和政治權(quán)力的視角對(duì)公民政治參與的一般理論視角進(jìn)行總結(jié),將公民參與的路徑分為兩個(gè)層面：在政權(quán)維度上,國(guó)家為了獲得統(tǒng)治正當(dāng)性而回應(yīng)公民基于政治權(quán)利的參與訴求；在治權(quán)維度上,國(guó)家為實(shí)現(xiàn)治理有效性而發(fā)揮公民政治權(quán)力的作用,區(qū)分了政權(quán)與治權(quán)的差異[3]。這種區(qū)分對(duì)于勾畫宏觀層面我國(guó)擴(kuò)大公民有序政治參與的歷史軌跡,探索公民權(quán)利和權(quán)力的發(fā)展順序特征,分析中國(guó)擴(kuò)大公民有序政治參與的整體性方案具有重要啟示意義。但是這種區(qū)分主要基于國(guó)家主義視角的宏觀層面分析,換句話說(shuō),這種分析視角仍然是自上而下的國(guó)家本位視角,而不是從“公民”本身出發(fā)的社會(huì)本位視角,因而對(duì)基層協(xié)商民主中的公民參與還缺少深入的理論關(guān)切和解釋效力。相比而言,我們更側(cè)重從“社會(huì)”本位視角出發(fā),從微觀民主的生活化實(shí)踐中透視基層協(xié)商民主中的公民參與模式,進(jìn)一步深化公民參與權(quán)利和權(quán)力二維理論分析視角,并將其整合拓展到基層協(xié)商民主公民參與模式類型的探究中。權(quán)利和權(quán)力是政治學(xué)的兩個(gè)核心概念,綜合研究相關(guān)文獻(xiàn),協(xié)商民主的公民參與研究主要包含兩個(gè)層面：

1.1 公民參與權(quán)利的分析視角

第一,公民權(quán)利外在的規(guī)則性機(jī)會(huì)層面,即某種制度或者規(guī)則賦予的公民利益保護(hù)或者實(shí)現(xiàn)的資格及身份,以及在此基礎(chǔ)上公民參與的機(jī)會(huì)。協(xié)商民主理論認(rèn)為,公民參與協(xié)商的核心是非強(qiáng)制地提出或接受合理的觀點(diǎn),所以它需要更為實(shí)質(zhì)性的平等的政治影響機(jī)會(huì)。斯托克提出,“協(xié)商的平等還是‘機(jī)會(huì)平等’的一種理解。那些可能被一項(xiàng)決策影響的人應(yīng)該有一個(gè)平等的參與決策的機(jī)會(huì)”[4]46。公民參與本身源于其利益表達(dá)的需要,這種利益表達(dá)在一個(gè)有序社會(huì)中必須有其制度或規(guī)則的依據(jù),“權(quán)利表示著一種社會(huì)關(guān)系,表示個(gè)人在社會(huì)中的地位”[5]31,“權(quán)利自身不外是一個(gè)在法律上受保護(hù)的利益”[6]21。同時(shí),這種權(quán)利內(nèi)容具有歷史發(fā)展性,T·H·馬歇爾因此提出了關(guān)于公民身份的公民權(quán)利、政治權(quán)利、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)權(quán)利的經(jīng)典構(gòu)架[7]10-11。正因?yàn)槿绱?諾曼·H·尼、西德尼·伏巴等將西方民主政治的演化概括為兩種方式：一種方式是“政治參與之權(quán)利項(xiàng)目”的逐漸增加,例如選舉權(quán)、請(qǐng)?jiān)笝?quán)、訴愿權(quán)以及結(jié)社權(quán)等權(quán)利逐一增加；另一種方式則是分享“政治參與權(quán)利之人數(shù)”的逐漸增多,例如選舉權(quán)的歷史便是漸漸取消經(jīng)濟(jì)條件、教育程度、種族及性別等限制,從而使得享有選舉權(quán)的人數(shù)逐步提高[8]131-132。中國(guó)的公民參與權(quán)利發(fā)展同樣隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變而呈現(xiàn)不同的發(fā)展軌跡[9]和歷史性特征[10],并隨著改革開放的進(jìn)一步推進(jìn),公民社會(huì)權(quán)利和政治權(quán)利的重要性將更加凸顯[11]。權(quán)利強(qiáng)調(diào)平等性,對(duì)公民而言,這種平等的權(quán)利主要是指機(jī)會(huì)的平等和法律主體資格的平等[12]。

第二,公民權(quán)利內(nèi)在的能動(dòng)性層面,即公民參與的意愿和能力層面,由公民的參與意志決定。權(quán)利意志論認(rèn)為,權(quán)利的本質(zhì)在于權(quán)利主體意志,權(quán)利就是意志的自由行使,并具體表現(xiàn)為個(gè)人意識(shí)的自由或個(gè)人意識(shí)的支配[13]60?！皞€(gè)人所享有的權(quán)力：一個(gè)他的意志所支配的——并且經(jīng)由我們的認(rèn)可而支配的——領(lǐng)域,我們稱這種權(quán)力為該人的權(quán)利?！盵14]10“政治參與既是政治制度的一個(gè)結(jié)果,也與個(gè)人思考直接相關(guān)”[15],公民參與權(quán)利的實(shí)現(xiàn)光有外在制度或者規(guī)則的賦予,缺少公民自主意志的提升和能力的達(dá)成也是空洞無(wú)效的?；谶@種分析視角,公民參與權(quán)利的基礎(chǔ)是公民參與主體的自主性和能動(dòng)性,公民參與權(quán)利在主體性上包括公民參與意愿以及公民參與的能力。阿爾蒙德和維巴將公民定義為“能夠參與管理他所在政治體系的人”[16]210,“雖然個(gè)人對(duì)自己的政治能力的感覺(jué)可能并未反映客觀情況,但是這種認(rèn)知與客觀情況之間不可能毫無(wú)關(guān)系。如果一個(gè)人相信他有影響力,他就可能試圖發(fā)揮這種影響力”[16]144。正因?yàn)槿绱?協(xié)商民主的公民權(quán)利強(qiáng)調(diào)一種基于能力平等的權(quán)利[17]。亨廷頓將公民政治參與分為動(dòng)員參與和自動(dòng)參與[18],在深層次邏輯上正和公民權(quán)利的內(nèi)在和外在兩個(gè)層面的屬性有關(guān)?？傮w而言,公民參與權(quán)利的內(nèi)在、外在要素,包括公民資格和身份的明確性、參與者的代表性、參與公民的時(shí)間條件、公民的權(quán)利保障、平等參與權(quán)、公民參與能力和積極性,都構(gòu)成了基層協(xié)商民主治理運(yùn)行和目標(biāo)達(dá)成的基礎(chǔ)條件[19]。

1.2 公民參與權(quán)力的分析視角

第一,國(guó)家視角下的公民參與權(quán)力。該種理論視角強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力的合法性機(jī)制問(wèn)題,這種合法性機(jī)制包括權(quán)力產(chǎn)生和運(yùn)行兩個(gè)方面：一方面從國(guó)家權(quán)力的產(chǎn)生來(lái)講,現(xiàn)代政府或統(tǒng)治者權(quán)力的獲得不管是通過(guò)什么樣的政治過(guò)程實(shí)現(xiàn)的,其合法性必須基于兩個(gè)基本要素：授權(quán)來(lái)源于人民和授權(quán)程序的完整。無(wú)論是霍布斯、洛克還是盧梭,都從社會(huì)契約論的角度論證了國(guó)家權(quán)力來(lái)自公民權(quán)利讓渡的觀念。民主的合理性從根本上來(lái)說(shuō)就是它提供了現(xiàn)代政府最強(qiáng)有力的合法性原則——“人民的同意”作為政治秩序的基礎(chǔ)[20]3。公民參與是人民同意的根本表達(dá)方式,特別是就現(xiàn)代政治而言,政府合法性和正當(dāng)性的前提都必然要承認(rèn)“公民在政治過(guò)程能夠起到有意義以及有效的作用”[21]119,而公民參與是人民同意的根本表達(dá)方式。另一方面,從國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行來(lái)講,要提升和保證國(guó)家權(quán)力的合法性,必須將吸納公民參與作為一種常態(tài)機(jī)制,否則政府決策本身的合法性和執(zhí)行度都會(huì)成為問(wèn)題。亨廷頓指出現(xiàn)代政治制度中權(quán)力總量的擴(kuò)大和縮小和政治參與規(guī)模的大小密切相關(guān),“財(cái)富的增長(zhǎng)有賴于工業(yè)化,同樣,權(quán)力的積累則有賴于吸收新的集團(tuán)進(jìn)入政治體制之中”[22],“現(xiàn)代政體較之傳統(tǒng)政體有更多的社會(huì)力量更深地卷入權(quán)力關(guān)系之中；前者參與政治的人數(shù)比后者要多”[22]120。

第二,社會(huì)視角下的公民參與權(quán)力。這種視角從公民本身出發(fā),認(rèn)為“參與的本質(zhì)是公民權(quán)力”,“參與是一個(gè)體現(xiàn)公民權(quán)力和賦權(quán)公民的過(guò)程”[23]97,公民權(quán)力本質(zhì)在于公民參與影響力實(shí)現(xiàn)。維巴將公民政治參與定義為“平民或多或少以影響政府人員的選擇以及(或者)他們采取的行動(dòng)為直接目的而進(jìn)行的活動(dòng)”[24]2。由此觀之,公民參與作為一種目的性活動(dòng)最終是為了產(chǎn)生對(duì)公共性決策的影響力。正是在這個(gè)意義上,美國(guó)學(xué)者阿斯廷提出,“公民參與是一種公民權(quán)力的運(yùn)用,是一種權(quán)力的再分配,使目前在政治、經(jīng)濟(jì)等活動(dòng)中,無(wú)法掌握權(quán)力的民眾,其意見在未來(lái)能有計(jì)劃地被列入考慮”[25]。阿倫特等人更是將權(quán)力理解為一個(gè)社會(huì)交往互動(dòng)而產(chǎn)生影響力的過(guò)程,“任何時(shí)候,當(dāng)人整合一起共同行動(dòng)時(shí),權(quán)力就形成”[26]142。這實(shí)際上凸顯了社會(huì)權(quán)力視角下的公民政治參與,它更注重如何提升公民參與對(duì)于公民決策的實(shí)際影響力和有效性。哈佛大學(xué)阿肯·馮(Archon Fung)教授則從實(shí)踐出發(fā),專門探討了公民參與的影響力問(wèn)題,他提出需要從公民權(quán)力和政府權(quán)威雙重角度考察參與者的言論與公共當(dāng)局或參與者本身的行為有何關(guān)聯(lián)。根據(jù)他的理論,公民參與的影響力和有效性從最低權(quán)重到最高權(quán)重依次為：個(gè)人利益、溝通影響、建議咨詢、合作治理、直接權(quán)威。顯然,公眾若僅是出于自身利益參與,影響力是最小的,參與的有效性也是最弱的,但如果能從整體的利益出發(fā)參與,或者通過(guò)溝通咨詢,甚至是選擇與其他參與者合作的方式參與,那么影響力會(huì)顯著提升,參與的效果也會(huì)更好[27]。值得指出的是,公民權(quán)力的實(shí)現(xiàn)受到政府權(quán)力施行的影響,政府可以將權(quán)力下放和外移,賦權(quán)于民,“分權(quán)允許地方可以依據(jù)他們特定的需求或偏好制定解決方案,被授予權(quán)力的主體可以根據(jù)地方特點(diǎn)與地方需求創(chuàng)造出適合利益相關(guān)者的使命和愿景”[28]。因而,參與平臺(tái)和參與過(guò)程中協(xié)商溝通與決策機(jī)制的規(guī)范程度是決定公民參與影響力大小的重要因素。

綜上所述,公民參與的權(quán)利視角側(cè)重于公民參與的主體性和主動(dòng)性,公民參與的權(quán)力視角側(cè)重于考察公民參與的過(guò)程性和影響力。前者偏重于內(nèi)在性能動(dòng)性的考量,后者偏重于外在客觀性效果性的考量。整體而言,上述兩種視角都存在一定的缺陷：第一,相對(duì)孤立和單一。公民參與權(quán)利的視角突出了參與的主體性和能動(dòng)性,但是對(duì)其影響力和外在的規(guī)則性重視不夠；公民參與的權(quán)力視角重視公民參與的影響力和規(guī)則性,但又相對(duì)忽視了參與的主體性和能動(dòng)性。第二,上述兩種視角都側(cè)重于從宏觀角度分析公民參與的權(quán)利和權(quán)力,注重國(guó)家層面的制度分析和制度供給,對(duì)于基層民主中公民參與的實(shí)踐形態(tài)缺少全面的探究。因此,我們?cè)噲D整合上述兩種視角,建構(gòu)一種“兩權(quán)耦合”的理論分析框架,對(duì)我國(guó)基層協(xié)商民主中的公民參與實(shí)踐模式進(jìn)行分析。

2 基層協(xié)商民主中的公民參與模式：“兩權(quán)耦合”整合性分析框架及分類模型

2.1 “兩權(quán)耦合”整合性分析框架

我們認(rèn)為,深化對(duì)基層協(xié)商民主過(guò)程中公民參與模式的理論解釋,需要整合公民參與權(quán)利和權(quán)力的雙重理論視角,這種整合性理論視角從協(xié)商民主運(yùn)行的基層社會(huì)邏輯出發(fā),總體上包括兩個(gè)大的問(wèn)題：一是基層協(xié)商民主中公民參與權(quán)利維度,即參與主體的資格、意愿和能力所決定的主動(dòng)性問(wèn)題；二是基層協(xié)商民主中公民參與權(quán)力維度,即參與過(guò)程平臺(tái)和規(guī)則所決定的協(xié)商性問(wèn)題。前一個(gè)問(wèn)題的基本性質(zhì)在于實(shí)現(xiàn)參與主動(dòng)性,根本目標(biāo)在于提升協(xié)商民主中公民參與權(quán)利的代表性和認(rèn)同性問(wèn)題；后一個(gè)問(wèn)題根本性質(zhì)在于實(shí)現(xiàn)參與的協(xié)商性,根本目標(biāo)在于提升協(xié)商民主中公民參與權(quán)力的影響力和實(shí)效性。整合性分析框架的邏輯關(guān)系如表1 所示。

表1 基層協(xié)商民主中公民參與模式的整合性分析框架

2.1.1 基層協(xié)商民主中公民參與權(quán)利的主動(dòng)性問(wèn)題

這個(gè)問(wèn)題主要解決誰(shuí)參與的問(wèn)題,其根本性質(zhì)在于實(shí)現(xiàn)公民參與的主動(dòng)性和積極性,根本目標(biāo)在于提升公民參與的代表性和認(rèn)同性,基本要素包括外在的參與資格和內(nèi)在的參與意愿和能力兩大方面：

一方面是外在的參與資格和機(jī)會(huì)。在基層協(xié)商民主中體現(xiàn)為協(xié)商代表到底如何選擇,參與者的選擇方式主要有三種：一是自愿參與,即公民能夠自愿參與基層協(xié)商的過(guò)程,政府方面尊重公民參與的意愿和權(quán)利,不設(shè)置條件或資格來(lái)限制公民；二是政府邀請(qǐng),即政府對(duì)哪些公民參與協(xié)商過(guò)程有決定的權(quán)力。政府邀請(qǐng)與決策事項(xiàng)利益相關(guān)的公民、人大代表、政協(xié)委員、利益群體、社會(huì)組織參加,必要時(shí)邀請(qǐng)專家團(tuán)體參與指導(dǎo)協(xié)商過(guò)程；三是隨機(jī)抽選,即從所有受決策影響的人中隨機(jī)抽取代表參與協(xié)商過(guò)程。公民參與主體的構(gòu)成,也就是公民參與的范圍和公民代表的構(gòu)成情況決定了在基層民主中公民參與是否有代表性和參與普遍性。

另一方面是內(nèi)在的參與意愿和能力。參與意愿的高低在很大程度上決定了公民是否參與、如何參與和對(duì)于參與認(rèn)同性的高低。公民參與的意愿是影響公民是否參與協(xié)商過(guò)程中的重要因素,決定了公民在參與協(xié)商時(shí)是否主動(dòng)參與、積極參與協(xié)商對(duì)話過(guò)程。參與能力則包括協(xié)商能力和審慎思考能力,具體來(lái)說(shuō)是對(duì)基層協(xié)商民主政策的理解能力、對(duì)協(xié)商議題的理性思考能力、合理說(shuō)服他人或轉(zhuǎn)變自己偏好的能力等。

2.1.2 基層協(xié)商民主中公民參與權(quán)力的協(xié)商性問(wèn)題

這涉及的問(wèn)題是公民參與權(quán)力實(shí)現(xiàn)的溝通和運(yùn)行機(jī)制如何,本質(zhì)屬性在于實(shí)現(xiàn)公民參與的協(xié)商性,根本目標(biāo)在于提升公民參與的影響力和有效性,基本要素包括兩大方面：

一方面是參與平臺(tái)。參與平臺(tái)解決的是公民參政議政的渠道和組織問(wèn)題,即由誰(shuí)組織、在哪里協(xié)商、公民發(fā)揮什么作用的問(wèn)題,平臺(tái)的搭建來(lái)自政府的主動(dòng)作為。參與平臺(tái)意味著在基層協(xié)商民主過(guò)程中是否存在某種參與渠道或方式供公民選擇?；诠駞⑴c發(fā)起者和提供渠道方的不同,目前我國(guó)基層協(xié)商民主中的公民參與平臺(tái)由人大、政協(xié)、政府、黨組織、基層自治組織等不同主體構(gòu)建,包括參與式預(yù)算、民主溝通會(huì)、民主評(píng)議會(huì)、“雙述雙評(píng)”、社區(qū)聽證會(huì)、居民論壇等不同協(xié)商形式。公民參與平臺(tái)的構(gòu)建,即具體的協(xié)商形式由誰(shuí)領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào),以及公民在協(xié)商平臺(tái)上發(fā)揮什么樣的作用決定了公民參與的組織程度,以及協(xié)商議題的可協(xié)調(diào)和溝通程度。

另一方面是參與規(guī)則。這涉及公民在協(xié)商民主中能參與哪些問(wèn)題的討論,即議題如何選擇、參與形式如何確定。參與規(guī)則是基層協(xié)商民主具有協(xié)商性的重要保障,畢竟在協(xié)商對(duì)話的過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)個(gè)人觀點(diǎn)、價(jià)值取向、利益訴求等的差異和多元化,這些差異化是可以接受的,但主體間的交往行為必須有一個(gè)基本的交往準(zhǔn)則,那就是主體間認(rèn)可并且共同遵守的、合理的社會(huì)規(guī)范。再者,在公民參與政治協(xié)商的過(guò)程中,還需要法律法規(guī)來(lái)保障各主體遵守程序規(guī)則,進(jìn)而使協(xié)商能按程序進(jìn)行,最終實(shí)現(xiàn)協(xié)商性、共識(shí)性的公共決策。

2.2 公民參與模式的分類模型

綜合基層協(xié)商民主中公民參與的兩個(gè)屬性和相關(guān)假設(shè),我們可以將所有基層協(xié)商民主中的公民參與模式分為4 種類型。在不同的模式中,公民為了影響政策表現(xiàn)出不同的行動(dòng)方式(見表2),表2中的兩個(gè)維度分別代表參與者主動(dòng)性的高低和參與協(xié)商性的高低,這兩個(gè)變量都是連續(xù)的。

表2 基層協(xié)商民主中公民參與模式的分類模型

一是建議型參與模式：低主動(dòng)、低協(xié)商型參與。在建議型參與模式中,公民在參與基層協(xié)商民主中的主動(dòng)性和協(xié)商性都較低。在參與主動(dòng)性方面,由于基層政府在協(xié)商過(guò)程中設(shè)定了參與門檻,限制了參與條件,比如只準(zhǔn)許特定利益相關(guān)者參與或指定部分人員參與,這種限制條件使部分公民不能參與到基層協(xié)商過(guò)程中。又或者,政府雖然沒(méi)有限制參與者的條件,公民可以隨機(jī)參與,但公民主動(dòng)參與的意愿不強(qiáng),導(dǎo)致參與主體范圍狹窄。在協(xié)商過(guò)程中,政府從節(jié)約行政成本、提升行政效率的角度考慮,搭建的協(xié)商參與平臺(tái)難以實(shí)現(xiàn)協(xié)商的理想效果,而且協(xié)商形式和過(guò)程都缺乏制度化的規(guī)定,這使得公民的協(xié)商水平較低。

二是決策型參與模式：低主動(dòng)、高協(xié)商型參與。在決策型參與模式中,公民參與的主動(dòng)性較低,但一旦有機(jī)會(huì)參與協(xié)商過(guò)程,則能較好發(fā)揮協(xié)商的作用。在參與主動(dòng)性方面,由于基層政府在協(xié)商過(guò)程中設(shè)定了參與門檻,限制了參與條件,比如只準(zhǔn)許特定利益相關(guān)者參與或指定部分人員參與,這種限制條件使部分公民不能參與到基層協(xié)商過(guò)程中,公民的參與度低。但由于參與平臺(tái)主要由政府等提供,決策基本由有關(guān)部門內(nèi)部或指定專家代表來(lái)參與。雖然公民事先參與積極性不高,但在具體協(xié)商過(guò)程中由于政府支持這種公民協(xié)商形式,協(xié)商形式固定,之前對(duì)主體資格的限制也篩選出知識(shí)、協(xié)商能力都較高的公民,能發(fā)揮高質(zhì)量協(xié)商水平,進(jìn)而積極影響決策,實(shí)現(xiàn)共同治理和公民參與的價(jià)值。

三是介入型參與模式：高主動(dòng)、低協(xié)商型參與。在介入型參與模式中,公民參與的主動(dòng)性較高,但協(xié)商水平還有待提升。在參與主動(dòng)性方面,基層政府與組織對(duì)協(xié)商者的資格限制很小或者沒(méi)有限制,這使相關(guān)公民能隨時(shí)、隨意參與；在協(xié)商議題方面,議題由公民提出,或投票選出與公民利益關(guān)聯(lián)度大的問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商討論,這使公民參與基層協(xié)商民主的主動(dòng)性較高。但在協(xié)商過(guò)程中,雖然政府提供了協(xié)商平臺(tái)供公民參與,但由于協(xié)商流程不合理,協(xié)商程序不健全,公民協(xié)商能力沒(méi)有充分發(fā)揮,政府對(duì)協(xié)商結(jié)果不重視等原因,使公民在協(xié)商中的主要發(fā)揮建議的作用,參與的協(xié)商性較低。

四是合作型參與模式：高主動(dòng)、高協(xié)商型參與。在合作型參與模式中,公民參與的主動(dòng)性和協(xié)商性都較高。由于政府設(shè)定了多種參與方式,協(xié)商議題與公民利益關(guān)聯(lián)度大,協(xié)商內(nèi)容對(duì)所涉及公民有較重的利益調(diào)整,而議題的執(zhí)行又需要公民的積極配合。因此,政府積極構(gòu)建協(xié)商平臺(tái),在這個(gè)平臺(tái)上,公民可以表達(dá)利益訴求,進(jìn)行利益協(xié)調(diào),保障自身權(quán)益,調(diào)處矛盾,公民協(xié)商水平較高。其決策也是經(jīng)過(guò)審慎的協(xié)商過(guò)程得出的結(jié)論,能較好地實(shí)現(xiàn)合作型公共治理。

3 基層協(xié)商民主中公民參與模式的實(shí)踐形態(tài)：案例呈現(xiàn)和檢驗(yàn)

我們以前述基層協(xié)商民主過(guò)程中公民參與模式的類型為基礎(chǔ),選取具體案例來(lái)分析公民參與不同模式的運(yùn)行特點(diǎn)和運(yùn)行過(guò)程。選取的4 個(gè)案例從所處的地理位置來(lái)分,2 個(gè)位于我國(guó)西部,2 個(gè)位于東部；從城鄉(xiāng)屬性來(lái)分,2 個(gè)城市案例,1 個(gè)鄉(xiāng)村案例,1 個(gè)城鄉(xiāng)結(jié)合部案例。在我國(guó)基層協(xié)商民主實(shí)踐方面,這些案例具有較強(qiáng)的代表性。

表3 四個(gè)案例的分類和比較

3.1 東華路社區(qū)聽證會(huì)：低主動(dòng)、低協(xié)商的建議型參與模式

東華路社區(qū)是西部某中心城市建于1980年代的一個(gè)老舊居民區(qū),有近5 000 住戶,居民11 000余人,其中包括近5 000 名中低收入的高齡、孤寡、空巢和失能半失能老人。截至目前,東華路社區(qū)共召開6 次社區(qū)聽證會(huì),將600 余名居民和公共單位代表納入基層自治事務(wù)中,在歷次社區(qū)聽證會(huì)中,參與的居民就社區(qū)治理提出合理的建議70 余條,改善了社區(qū)公共事務(wù)的決策[29]。

3.1.1 低主動(dòng)參與

一是參與主體以社區(qū)決定為主。東華路社區(qū)聽證會(huì)代表由公民根據(jù)推選的方式產(chǎn)生,每個(gè)單位和片區(qū)選舉一人,推選對(duì)象包括社區(qū)干部、涉及事項(xiàng)的社區(qū)單位和樓棟組長(zhǎng)以及普通居民。在聽證會(huì)中,具體的參加人員包括黨代表、人大代表、政協(xié)委員、社區(qū)綜合黨委書記、居委會(huì)主任、居民代表等,對(duì)于一些政策性較強(qiáng)的問(wèn)題,還會(huì)邀請(qǐng)專家參與聽證,會(huì)議人數(shù)根據(jù)社區(qū)規(guī)模由社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會(huì)確定。

二是協(xié)商議題由黨委制定。歷次東華路社區(qū)聽證會(huì)的協(xié)商議題包括噪音擾民、小區(qū)停車混亂、環(huán)境衛(wèi)生臟亂差、建設(shè)平安樓院、有效利用小區(qū)公共資源等問(wèn)題,這些議題能較大程度激發(fā)公民的參與熱情。但在聽證會(huì)的議題設(shè)置環(huán)節(jié),在聽證會(huì)召開之前先由社區(qū)黨員大會(huì)審議協(xié)商議題和協(xié)商方案,方案通過(guò)之后再組織聽證會(huì),并確定聽證會(huì)時(shí)間、地點(diǎn)和聽證代表的名單[30]。在聽證前社區(qū)黨委和居委會(huì)已經(jīng)事先商議了需要聽證的事項(xiàng),聽證會(huì)的召開以社區(qū)黨委和居委會(huì)設(shè)定的議題以及解決方案為前提,居民在聽證會(huì)中的主要作用是對(duì)黨委提出的協(xié)商議題以及解決方案進(jìn)行投票。

三是參與能力有待提升。由于協(xié)商議題早已定好,解決方案也已提出,聽證會(huì)的主要目的是決策性通告或征求意見。普通公民受教育水平參差不齊,參與協(xié)商的能力有限,這些人的利益需要一定比例的代表來(lái)表達(dá)利益。公民參與基層協(xié)商的目的是表達(dá)利益訴求、關(guān)心公共事務(wù),通過(guò)參與和協(xié)商的環(huán)節(jié),尋求最大的共識(shí)度和凝聚力,如果公民主體選擇有局限性,將對(duì)提升公民協(xié)商能力作用有限。

3.1.2 低協(xié)商參與

一是參與平臺(tái)以聽證會(huì)為主。東華路社區(qū)聽證會(huì)由居民委員會(huì)組織,聽證會(huì)召開之后,社區(qū)居委會(huì)將聽證結(jié)果整理成書面材料,并在居民代表大會(huì)上進(jìn)行表決,形成決議,根據(jù)“兩代表一委員”(即黨代表、人大代表、政協(xié)委員)、社區(qū)居民的意見、建議進(jìn)行改進(jìn)和完善,在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中,“兩代表一委員”、居民代表繼續(xù)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全程監(jiān)督。社區(qū)聽證會(huì)是政府與民眾之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制,公民可以在與政府對(duì)話的過(guò)程中提出自己的意見及不同見解,在聽證會(huì)上所達(dá)成的傾向性方案是聽證代表的意見和建議凝聚的結(jié)果,目的是為政府部門及其相關(guān)單位和社會(huì)組織及團(tuán)體的決策提供參考。

二是參與規(guī)則的制度化發(fā)展不足。東華路社區(qū)目前沒(méi)有穩(wěn)定的規(guī)則來(lái)規(guī)定聽證會(huì)的流程、影響及意義,其約束和監(jiān)督力十分脆弱,導(dǎo)致公民參與也存在著碎片化和效力不穩(wěn)定等問(wèn)題,協(xié)商會(huì)召開的次數(shù)、公民是否能參與都取決于社區(qū)一把手的態(tài)度,公民是否能參與、怎樣參與等問(wèn)題都具有“可能隨領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變的隨意性”[31]52。由于缺乏必要的規(guī)則規(guī)定和保障,也缺乏全面系統(tǒng)而又具有指導(dǎo)性、操作性的評(píng)價(jià)監(jiān)督制度,公民是否參與協(xié)商、效果如何往往取決于領(lǐng)導(dǎo)者和組織者的認(rèn)識(shí)與態(tài)度,從而對(duì)公民參與的持續(xù)性效果產(chǎn)生影響。

3.2 順德區(qū)公共決策咨詢委員會(huì)：低主動(dòng)、高協(xié)商的決策型參與模式

2010年,佛山市順德區(qū)決策咨詢委員會(huì)成立,它是輔助順德區(qū)和下屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共決策的機(jī)構(gòu),也是專業(yè)的社情民意征集機(jī)構(gòu)。目前,決咨委這一協(xié)商實(shí)踐已在順德區(qū)的龍江鎮(zhèn)、杏壇鎮(zhèn)等10 條街道開展,并被評(píng)為“2015年中國(guó)政府創(chuàng)新最佳實(shí)踐”[32]。

3.2.1 低主動(dòng)參與

參與主體由政府邀請(qǐng)。決策咨詢會(huì)的委員產(chǎn)生方式包括單位推薦、內(nèi)部物色、公開征集等多種方式,委員名單由黨委、政府最終決定。委員由本級(jí)政府聘任,任期為2 ～3年不等,委員可以連續(xù)聘任,沒(méi)有次數(shù)限制。公共決策咨詢委員會(huì)委員來(lái)自教育、法律、文化、經(jīng)濟(jì)、醫(yī)療、社會(huì)工作等各個(gè)領(lǐng)域,委員構(gòu)成強(qiáng)調(diào)多層次性[33]。

協(xié)商議題由政府設(shè)置。決咨委參與的議題由政府及相關(guān)部門指定,協(xié)商議題包括經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、年度計(jì)劃的制定和調(diào)整,以及環(huán)境保護(hù)、教育、勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、城市管理等涉及社會(huì)民生的重要事項(xiàng),這些議題專業(yè)性較強(qiáng)。決咨委委員的參與形式有全體委員大會(huì)、專題咨詢、課題調(diào)研、參與政府或部門決策會(huì)議等,這種專業(yè)化的參與形式在決策咨詢過(guò)程中發(fā)揮重要作用。

參與能力體現(xiàn)專業(yè)性。決策咨詢委員會(huì)的構(gòu)成更強(qiáng)調(diào)精英性、專業(yè)性和多層次性,以此深化決咨委的研究職能,提高協(xié)商的質(zhì)量。在協(xié)商人員選擇方面,決咨委將“具有獨(dú)立性,具有較強(qiáng)的綜合分析能力和政治參與能力,是行業(yè)精英和各界代表”作為選擇標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)而選取了具有較高協(xié)商能力的成員。而且,決咨委的成員在短期內(nèi)是固定的,有利于增強(qiáng)委員對(duì)不同議題的關(guān)注和了解。協(xié)商人員多是行業(yè)精英,會(huì)議協(xié)商的結(jié)果也有更強(qiáng)的協(xié)商理性和可執(zhí)行性。

3.2.2 高協(xié)商參與

參與平臺(tái)以決策咨詢會(huì)或書面征詢?yōu)橹?。決咨委一般一個(gè)季度舉行一次專門探討具體公共政策的會(huì)議,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道的公共決策咨詢委員會(huì),一般也是每個(gè)季度舉行一次,即每年會(huì)召開四次會(huì)議集中討論相關(guān)議題。同時(shí),章程還規(guī)定了委員參與的渠道和方式(例行座談會(huì)、直接訪談、書面征詢意見、專門決策咨詢會(huì)等),保證政府在進(jìn)行公共決策時(shí)能夠充分聽取專家意見,并在網(wǎng)上建立“委員在線”欄目,供委員提意見、查閱資料。

參與規(guī)則的制度化較高。順德區(qū)決咨委在成立之初就有工作章程規(guī)范指導(dǎo)決咨委開展工作,根據(jù)章程的規(guī)定定期召開決策咨詢會(huì),咨詢議題包括基層經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃,年度計(jì)劃的制定和調(diào)整,以及環(huán)境保護(hù)、教育、勞動(dòng)就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、城市管理等涉及社會(huì)民生的重要事項(xiàng)等。順德區(qū)決咨委成立以來(lái),向黨委和政府提供的建議超過(guò)1 000 條,其中半數(shù)以上的建議得到采納。為了保障決咨委委員的參與,順德區(qū)還建立了專門的制度用來(lái)評(píng)價(jià)決咨委委員的行為,把決咨委委員的建言獻(xiàn)策質(zhì)量作為年度考察指標(biāo)。

3.3 上海市周浦鎮(zhèn)社區(qū)論壇：高主動(dòng)、低協(xié)商參與模式

上海周浦社區(qū)論壇是一個(gè)區(qū)域性網(wǎng)絡(luò)民間論壇,成立于2006年,作為周浦社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務(wù)的重要渠道。截至2015年8月,周浦社區(qū)論壇注冊(cè)用戶將近11 萬(wàn)人,占周浦實(shí)有人口(21萬(wàn))的一半左右,論壇日均點(diǎn)擊量接近1.7 萬(wàn)[34]。

3.3.1 高主動(dòng)參與

參與主體以自愿參與為主。網(wǎng)絡(luò)的技術(shù)便利性、匿名性極大地提高了公民的參與主動(dòng)性。在周浦論壇,公民的網(wǎng)絡(luò)參與行為都是匿名進(jìn)行,每個(gè)網(wǎng)民的發(fā)言權(quán)力和發(fā)言狀態(tài)是公開進(jìn)行的,這就排除了參與者的身份地位、文化差異和財(cái)富多寡等限制性因素,匿名性更可能使參與公民享有平等的地位和權(quán)力,最大限度地體現(xiàn)協(xié)商民主的平等性價(jià)值內(nèi)涵,也更能體現(xiàn)參與的自發(fā)性。

參與議題由公民提出。在周浦社區(qū)論壇,網(wǎng)民可以隨時(shí)將協(xié)商議題及相關(guān)信息發(fā)布在論壇中,由論壇會(huì)員就協(xié)商議題自由發(fā)表意見,自由辯論。在居民貼吧,居民可以發(fā)帖投訴問(wèn)題或提建議,針對(duì)相關(guān)問(wèn)題,居委會(huì)的人員也在論壇內(nèi)進(jìn)行回應(yīng),說(shuō)明問(wèn)題出現(xiàn)的原因和對(duì)策。網(wǎng)友可針對(duì)居委會(huì)的回復(fù)繼續(xù)表明意見,有不少網(wǎng)友表明理解,也有網(wǎng)友質(zhì)疑居委會(huì)的做法,并投訴。

協(xié)商能力有待提升。在周浦社區(qū)論壇政民互動(dòng)平臺(tái)上,政府和公民都可以主動(dòng)發(fā)起互動(dòng),針對(duì)議題開展協(xié)商。由于網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的開放性,其他公民可直觀地看到他人和政府的互動(dòng)過(guò)程,全面地了解問(wèn)題,并可通過(guò)論壇的回復(fù)功能表達(dá)自己的想法。但由于在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上表達(dá)個(gè)人意見時(shí)較容易出現(xiàn)個(gè)人意見表達(dá)的非理性情況,加之網(wǎng)絡(luò)信息失真,對(duì)某領(lǐng)域知識(shí)缺乏鑒別能力或?qū)ψh題信息掌握不充分的公民很容易受到錯(cuò)誤信息的影響。

3.3.2 低協(xié)商參與

協(xié)商平臺(tái)以網(wǎng)絡(luò)論壇為主。周浦社區(qū)論壇設(shè)立的目的是建立政民互動(dòng)平臺(tái),其功能主要包括三個(gè)方面：第一,政府通過(guò)“周浦新聞”欄目向公民提供周浦最近的政策和社會(huì)熱點(diǎn)等信息。第二,政府通過(guò)“政務(wù)互動(dòng)”和“發(fā)展獻(xiàn)計(jì)”欄目就政府實(shí)施項(xiàng)目進(jìn)行意見征集,吸取公民的意見和建議。第三,公民可以在論壇的貼吧、“焦點(diǎn)曝光”和“社區(qū)公告”兩個(gè)界面主動(dòng)發(fā)起與政府的互動(dòng)。針對(duì)公民發(fā)表的投訴帖子,政府和社區(qū)管理人員的回復(fù)結(jié)果也一同呈現(xiàn)在網(wǎng)頁(yè)上。

協(xié)商規(guī)則化程度不高。周浦社區(qū)論壇的協(xié)商參與主體包括公民和政府工作人員、社區(qū)管理人員,但周浦論壇里面很大一部分人的參與屬于消極的參與,論壇中“踩一腳”的人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于實(shí)際回帖的人數(shù)。而且,在公民發(fā)起的話題互動(dòng)中,政府有關(guān)人員參與協(xié)商的較少,或者沒(méi)有進(jìn)行公民能理解的解釋,解決實(shí)際問(wèn)題的少。由于政府和社區(qū)介入較少,使公民的協(xié)商過(guò)程不完整,公民與公民、政府與公民很難達(dá)成共識(shí),無(wú)法有效推動(dòng)整個(gè)協(xié)商的進(jìn)程。

3.4 成都市村民議事會(huì)：高主動(dòng)、高協(xié)商型參與模式

成都“村民議事會(huì)”最開始誕生于邛崍市油榨鄉(xiāng)馬巖村,后來(lái)發(fā)展到雙流、彭州等地,2010年成都市出臺(tái)規(guī)范村民議事會(huì)配套規(guī)則,將村民議事會(huì)在四川省成都市下轄的1 957 個(gè)村推廣。根據(jù)成都市委組織部開展對(duì)全市2 200 多個(gè)村黨組織的民主測(cè)評(píng),村民對(duì)村黨組織總體的滿意度達(dá)95%[35],其中,村民議事會(huì)這一協(xié)商民主機(jī)制發(fā)揮了重要作用。

3.4.1 高主動(dòng)參與

參與主體是所有村民。根據(jù)《成都市村民議事會(huì)組織規(guī)則》規(guī)定,每個(gè)村的村民議事會(huì)成員由村民選出,不少于21 人。在村民議事會(huì)成員的選擇過(guò)程中,原則上先由村民根據(jù)“一戶一表”的方式投票選擇本小組的村小組議事會(huì)成員,每小組選5 名(個(gè)別人數(shù)少的村小組選3 人),擔(dān)任依據(jù)是得票數(shù)的高低。村民議事會(huì)的成員由各個(gè)村民小組議事會(huì)成員按照結(jié)構(gòu)制席位組成,這種規(guī)定保證了每個(gè)村民的參與權(quán)。而且,還規(guī)定村組干部在村民議事會(huì)中的比例不得超過(guò)50%,防止議事會(huì)成為“干部會(huì)”。

協(xié)商議題由村民提出?！冻啥际写迕褡h事會(huì)組織規(guī)則》規(guī)定了議題的提出主體不僅僅限于議事會(huì)的成員或村黨組織成員、村民委員會(huì)委員,只要有本村10 名以上年滿18 周歲的村民進(jìn)行聯(lián)名,就可以向議事會(huì)提出議題。此外,村民議事會(huì)成員還須每月到村民家中收集議題,將通過(guò)審查的議題列入議事會(huì)討論議程中。

協(xié)商能力體現(xiàn)為自我管理。村民議事會(huì)會(huì)議的召開不僅是議事會(huì)成員可以參與,本村村民或與協(xié)商議題相關(guān)的外村人也可以參與,而且協(xié)商會(huì)之前議事會(huì)需提前將議題通知給成員,便于參與人員就議題做協(xié)商準(zhǔn)備。在協(xié)商程序方面,討論程序分為“議題提出人對(duì)議題進(jìn)行說(shuō)明→議題聯(lián)名人發(fā)言→議事會(huì)成員就議題依次發(fā)言→議事會(huì)成員就議題進(jìn)行辯論”等環(huán)節(jié)；在發(fā)言規(guī)則方面,村黨組織書記在召集主持村民議事會(huì)時(shí),必須維持討論秩序,并保證每個(gè)村民議事會(huì)成員充分發(fā)表意見,不得隨意干涉議事會(huì)成員的發(fā)言。

3.4.2 高協(xié)商參與

協(xié)商平臺(tái)為村民議事會(huì)。在村民議事會(huì)中,村民參與的目的已經(jīng)不再局限于信息提供,而且還作為“治理者”協(xié)同管理村級(jí)公共事務(wù)。村民議事會(huì)是村級(jí)事務(wù)討論必經(jīng)的一個(gè)過(guò)程,以村內(nèi)公共服務(wù)資金的使用和管理為例,村民議事會(huì)要投票表決項(xiàng)目過(guò)程中的每個(gè)重要環(huán)節(jié),具體包括村里哪些公共項(xiàng)目要實(shí)施,以什么順序建設(shè)項(xiàng)目,每個(gè)相應(yīng)的資金預(yù)算是多少,項(xiàng)目的招投標(biāo)方案等問(wèn)題；村民議事會(huì)投票達(dá)成共識(shí)后,需要將會(huì)議決議以預(yù)算表格的形式,分發(fā)到每戶村民[36],并在項(xiàng)目方案完成后審核項(xiàng)目中資金的使用情況,并將決算表格分發(fā)至每戶村民。

協(xié)商規(guī)則有效約束。成都市的村民議事會(huì)規(guī)則首先明確了議事會(huì)作為村內(nèi)常設(shè)的議事機(jī)構(gòu)的地位,并賦予議事會(huì)決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和議事權(quán)。其次,在議事程序方面,村民議事會(huì)對(duì)召開、參與人數(shù)、發(fā)言和表決等環(huán)節(jié)進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。成都市規(guī)定每個(gè)村的村民議事會(huì)會(huì)議每季度至少召開一次。此外,規(guī)定到會(huì)的成員不得低于議事會(huì)總?cè)藬?shù)的4/5。議事會(huì)會(huì)議發(fā)言時(shí),議事會(huì)成員就議題依次發(fā)言,并設(shè)立單獨(dú)的協(xié)商辯論環(huán)節(jié),保障每個(gè)參與人員的意見都能被聽到。在協(xié)商過(guò)程中,如果參與人員關(guān)于某個(gè)議題的有較大意見分歧,不能達(dá)成共識(shí),需在征求到會(huì)1/2 以上人員同意后,將議題擱置并交由下次會(huì)議審議表決。表決時(shí)一人一票,無(wú)記名投票,結(jié)果當(dāng)場(chǎng)公開。此外,成都市還出臺(tái)專門規(guī)定,要求每個(gè)村將“年度村級(jí)公共服務(wù)資金不超過(guò)5%、年度社區(qū)公共服務(wù)資金不超過(guò)10%”作為村民議事會(huì)運(yùn)行專項(xiàng)資金[37]。

綜上所述,我們從公民參與權(quán)利主體的主動(dòng)性和公民參與權(quán)力實(shí)現(xiàn)過(guò)程的協(xié)商性兩個(gè)維度著手,分析了基層協(xié)商民主中公民參與模式的實(shí)踐樣態(tài)。在東華路社區(qū)聽證會(huì)中,由于協(xié)商議題與公民的利益相關(guān)性較低,公民參與的意愿較低,同時(shí),由于政府提供的參與平臺(tái)有限,對(duì)協(xié)商過(guò)程缺乏規(guī)則性約束,這是一種典型的低主動(dòng)、低協(xié)商型參與模式。在佛山市順德區(qū)公共決策咨詢委員會(huì)中,政府在參與人員方面有很大的決定權(quán),專家參與成為其主要特征。相應(yīng)的,由于專家知識(shí)水平及政府因素在協(xié)商過(guò)程中的作用,協(xié)商過(guò)程的互動(dòng)性較高,這是一種低主動(dòng)、高協(xié)商的公民參與。在上海市周浦論壇中,作為基層網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主的典型代表,由于網(wǎng)絡(luò)的草根性及低門檻特征,協(xié)商議題都由網(wǎng)友自由選擇,公民參與議題討論時(shí)幾乎沒(méi)有約束,這也就增大了其參與意愿,但作為一種新型的協(xié)商類型,這種協(xié)商民主還缺乏規(guī)則規(guī)范,協(xié)商過(guò)程的互動(dòng)性還有很大的提升空間。在成都市村民議事會(huì)中,相對(duì)較好地兼顧了公民參與權(quán)利的自主性和公民參與權(quán)力的影響力,公民參與治理與公共規(guī)則的引領(lǐng)有效結(jié)合,這不僅保障了公民參與的主動(dòng)性,也提高了參與的協(xié)商性。

4 結(jié)論與討論：公民參與需要回歸“公民”本身

如何選擇并優(yōu)化我國(guó)基層協(xié)商民主中的公民參與模式？ 我們認(rèn)為,對(duì)于當(dāng)下中國(guó)社會(huì)治理而言,基層協(xié)商民主中公民參與模式的選擇和優(yōu)化仍需回到“公民”本身。一方面是社會(huì)主義協(xié)商民主實(shí)現(xiàn)“人民當(dāng)家作主”的內(nèi)在要義,正如習(xí)近平指出“人民當(dāng)家作主必須具體地體現(xiàn)在人民在日常政治生活中有持續(xù)參與的權(quán)利”[38]；另一方面是中國(guó)社會(huì)發(fā)展多元化背景下社會(huì)治理的客觀要求。中國(guó)社會(huì)發(fā)展的多元化程度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了政府組織機(jī)構(gòu)試圖統(tǒng)而管之的能力,政府的治理機(jī)制,尤其是城市治理機(jī)制大多落后于社會(huì)的多元發(fā)展。周雪光據(jù)此指出,“各地政府所面臨的挑戰(zhàn)首先不是如何‘管理’社會(huì),而是如何改變自身以便更好地‘適應(yīng)’社會(huì)”[39]。何包鋼則認(rèn)為：“公民通過(guò)社會(huì)協(xié)商和審議來(lái)對(duì)公共事務(wù)作出決策,使社會(huì)管理向民主化方向發(fā)展,這是中國(guó)民主發(fā)展的戰(zhàn)略基礎(chǔ)?！盵40]不斷拓展的公民參與機(jī)會(huì)能夠保證政府的行動(dòng)鑲嵌于社會(huì)之中,而不是強(qiáng)加于社會(huì)和公民,這樣就能更好地發(fā)揮和強(qiáng)化社會(huì)的作用。因此,對(duì)于基層協(xié)商民主發(fā)展來(lái)說(shuō),擴(kuò)大公民有序參與需要超越國(guó)家本位的視角,突顯社會(huì)本位視角,回歸“公民”本身,在實(shí)踐中應(yīng)致力于深化公民參與權(quán)利與參與權(quán)力“兩權(quán)耦合”,增強(qiáng)社會(huì)參與的活力。具體而言,需要考慮如下兩個(gè)方面因素：

首先,回歸“公民”本身內(nèi)在的意愿和能力。這和公民參與權(quán)利內(nèi)在的能動(dòng)性有關(guān)。如前所述,基層協(xié)商民主過(guò)程中的公民參與必須平衡公民參與權(quán)利的公正性、認(rèn)同性和公民參與權(quán)力的影響力、有效性關(guān)系。在深層次上,這仍然是探究如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的效率和民主平衡的問(wèn)題。正如博克斯所言：“當(dāng)代我們面對(duì)的挑戰(zhàn)不是提高效率,而是要由居民選擇和決定社區(qū)的愿景……從概念上講,這意味著要重新界定公民的角色,即從政府服務(wù)的被動(dòng)消費(fèi)者變?yōu)樯鐓^(qū)治理的主動(dòng)參與者。”[41]31在具體實(shí)踐中,基層協(xié)商民主中公民參與權(quán)利的公正性、認(rèn)同性和公民參與權(quán)力的影響力、有效性雙重問(wèn)題平衡的探索必須結(jié)合公民參與的主體性本身來(lái)考慮,“保證公民不僅有資格而且有能力參與到國(guó)家政治生活中”[3]。在前述的案例中,東華路社區(qū)公民參與的能力本身較低,從而很大程度上決定了參與的低主動(dòng)、低協(xié)商性。在廣東省佛山市順德區(qū)公共決策咨詢案例中,由于是基層政府較高層面的決策,專業(yè)性程度較高,作為公眾中掌握專業(yè)知識(shí)較多的專家參與成為其主要特征。與此相應(yīng),由于專家知識(shí)水平及政府因素在協(xié)商過(guò)程中的作用,協(xié)商過(guò)程的互動(dòng)性較高,這就決定它是專業(yè)性的高協(xié)商的參與。在上海市周浦論壇中,作為基層網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主的典型代表,由于網(wǎng)絡(luò)的草根性及低門檻特征,協(xié)商議題都由網(wǎng)友自由選擇,公民參與議題討論時(shí)幾乎沒(méi)有約束,這也就增大了其參與意愿,但作為一種新型的協(xié)商類型,這種協(xié)商民主還缺乏規(guī)則規(guī)范,協(xié)商過(guò)程的互動(dòng)性還有很大的提升空間。而在成都市村民議事會(huì)中,由于利益相關(guān)度較高,公民參與意愿也相對(duì)強(qiáng)烈,通過(guò)政府積極的制度保障,從而公民參與的主動(dòng)性和協(xié)商性都相對(duì)較高。

其次,回歸“公民”本身外在的性質(zhì)和規(guī)模。這和前述公民參與權(quán)力實(shí)現(xiàn)的有效性有關(guān)。公民參與自主性和協(xié)商性的實(shí)現(xiàn)受到基層社會(huì)治理復(fù)雜性的較大約束,我們認(rèn)為約束條件歸納起來(lái)有兩大主要因素：公民異質(zhì)性程度和人群規(guī)模大小。這兩方面因素會(huì)直接影響到公民參與平臺(tái)和規(guī)則的選擇,從而影響到公民參與權(quán)力維度影響力和有效性的高低。達(dá)爾研究發(fā)現(xiàn)“當(dāng)單位是小規(guī)模和同質(zhì)性的時(shí)候,和單位中占優(yōu)勢(shì)的其他大多數(shù)公民意見一致的公民效能感能夠最大化。同質(zhì)性政治能夠最好地滿足這樣的公民”[42]129,規(guī)模的擴(kuò)大,公民的觀點(diǎn)、利益和要求方面的差異就越大。在異質(zhì)化程度更高和人群規(guī)模較大的城市社區(qū)中,公民參與權(quán)利和權(quán)力“兩權(quán)耦合”的難度相對(duì)較大,比如在上海周浦社區(qū)中,社區(qū)居民的職業(yè)、身份、地位等都存在較大差異,很難簡(jiǎn)單采用像成都村級(jí)公共事務(wù)管理的村級(jí)議事會(huì)的模式來(lái)進(jìn)行社區(qū)治理協(xié)商。在社會(huì)異質(zhì)性程度較低和人群規(guī)模較小的鄉(xiāng)村社會(huì)中,社會(huì)協(xié)商治理的公民參與主動(dòng)性和協(xié)商性二者相對(duì)較好兼顧,這也是成都村民議事會(huì)能夠較好地兼顧參與的自主性和協(xié)商性的重要原因。因此,在基層協(xié)商過(guò)程中公民參與模式的比較和選擇中,我們并不能簡(jiǎn)單地套用一種普遍模式,而是要根據(jù)具體的社會(huì)情境來(lái)選擇相應(yīng)合理的實(shí)踐模式。抑或說(shuō),在異質(zhì)化程度較高和人群規(guī)模較大的城市基層社會(huì)治理中,并不存在一個(gè)完全可以統(tǒng)一的模式,這是因?yàn)樯鐣?huì)異質(zhì)化程度本身引致社會(huì)治理具有相當(dāng)大的復(fù)雜性。正如托馬斯所指出的,“公民參與并沒(méi)有好壞之分,它可能發(fā)展民主的價(jià)值,能夠創(chuàng)造對(duì)社區(qū)管理有益的實(shí)踐行動(dòng)”[43]13。只要能夠針對(duì)具體的“公民”主體特征,根據(jù)實(shí)際選擇特定的參與方式,對(duì)社會(huì)治理有一定的參與協(xié)商效果,任何一種探索和實(shí)踐就是值得肯定和鼓勵(lì)的,這應(yīng)是我們認(rèn)識(shí)和評(píng)估基層協(xié)商民主中公民參與模式實(shí)踐探索的基本原則和科學(xué)態(tài)度。