顏海娜

(華南師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院,廣東 廣州510631)

1 問(wèn)題的提出

水環(huán)境治理是跨界特性和協(xié)同治理最典型的領(lǐng)域,而河長(zhǎng)制作為全國(guó)自上而下推行的一項(xiàng)水環(huán)境治理創(chuàng)新制度正是為了解決復(fù)雜治理問(wèn)題應(yīng)運(yùn)而生的。伴隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及以及信息技術(shù)的迅猛發(fā)展,各地在治水工作中也不斷探索大數(shù)據(jù)治水、GPS 衛(wèi)星定點(diǎn)監(jiān)控、無(wú)人機(jī)航拍、移動(dòng)信息系統(tǒng)應(yīng)用等來(lái)推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+治水”的發(fā)展。這些技術(shù)手段在河長(zhǎng)制中的應(yīng)用,一方面是對(duì)治水管理規(guī)范化、高效化以及精細(xì)化要求的一種積極回應(yīng),另一方面也是解決治水權(quán)威缺失、探尋協(xié)同治理途徑的一種有效探索。以S 市為例,2017年9月,S 市運(yùn)用先進(jìn)的水利技術(shù)、通信技術(shù)、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等開(kāi)發(fā)建設(shè)了河長(zhǎng)信息管理系統(tǒng)。是一個(gè)服務(wù)于河長(zhǎng)管理、考核管理、一河(湖)一檔、一河(湖)一策、上報(bào)問(wèn)題、交辦事項(xiàng)等流程的自動(dòng)流轉(zhuǎn)信息化平臺(tái)。為了方便公眾參與治水投訴,S 市還開(kāi)發(fā)了“S治水投訴”微信平臺(tái),公眾可以通過(guò)平臺(tái)上傳河涌污染問(wèn)題照片進(jìn)行投訴,系統(tǒng)則自動(dòng)根據(jù)公眾所在位置進(jìn)行精準(zhǔn)定位及識(shí)別污染地。

然而,借助信息技術(shù)力促“河長(zhǎng)領(lǐng)治、上下同治、部門(mén)聯(lián)治、全民群治、水陸共治”協(xié)同治水格局的形成,這是一種美好的愿望。信息技術(shù)在嵌入S 市河長(zhǎng)制協(xié)同治水的運(yùn)作中,卻出現(xiàn)了不少難以突破的困境,例如河長(zhǎng)APP 設(shè)計(jì)的初衷旨在實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)河長(zhǎng)巡河狀況,提高基層河長(zhǎng)巡河與反饋問(wèn)題的效率,強(qiáng)化上級(jí)對(duì)基層河長(zhǎng)的問(wèn)責(zé),為何卻無(wú)法解決基層河長(zhǎng)巡河形式化、上報(bào)問(wèn)題避重就輕、瞞報(bào)以及選擇性上報(bào)的問(wèn)題？ 又如,河長(zhǎng)管理信息系統(tǒng)旨在通過(guò)技術(shù)手段來(lái)打破橫向部門(mén)間的壁壘,推動(dòng)部門(mén)間的信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同,但為何依然擺脫不了“九龍治水”的詬?。?再如,“S 治水投訴”“12345”投訴熱線等平臺(tái)為公眾參與治水提供了多元的渠道,然而水環(huán)境治理中的社會(huì)參與熱情為何并沒(méi)有如制度設(shè)計(jì)者預(yù)想的那樣高漲？ 上述現(xiàn)象集中反映了技術(shù)創(chuàng)新與制度創(chuàng)新的關(guān)系問(wèn)題?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+治水”技術(shù)到底是如何嵌入水環(huán)境的協(xié)同治理中的？ 技術(shù)執(zhí)行的限度在哪里？ 這些限度背后折射了哪些問(wèn)題？ 本文擬以S 市為個(gè)案,利用深度訪談、參與式觀察以及實(shí)地考察等方法搜集到的大量第一手?jǐn)?shù)據(jù)與資料,對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行一一研究。

已有關(guān)于“互聯(lián)網(wǎng)+治水”的文獻(xiàn),更多是基于軟件開(kāi)發(fā)與應(yīng)用的視角,主要集中在河長(zhǎng)制信息管理系統(tǒng)平臺(tái)設(shè)計(jì)的構(gòu)想和思路[1]、技術(shù)架構(gòu)[2]以及功能板塊[3]上①如浙江地區(qū)的“溫州河長(zhǎng)通”,依靠河長(zhǎng)制綜合信息化管理系統(tǒng),將群眾參與治水、河長(zhǎng)制全民責(zé)任化的信息公開(kāi)、河長(zhǎng)工作落實(shí)、移動(dòng)化工作平臺(tái)、河長(zhǎng)辦的監(jiān)督管理、電子化考核以及各個(gè)相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)的配合實(shí)施等內(nèi)容融入其中；甘肅水利部門(mén)采用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、二三維影像、物聯(lián)網(wǎng)等先進(jìn)技術(shù),結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+治水“思維,能在一定程度上超越人的主觀意志；北京地區(qū)基于GIS 技術(shù)構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+”與“人工智能”治水,實(shí)現(xiàn)了河道管理網(wǎng)格化、事件處置流程規(guī)范化、河長(zhǎng)績(jī)效考核差異化、河道信息公開(kāi)化；廣東地區(qū)水利部門(mén)則強(qiáng)調(diào)“互聯(lián)網(wǎng)+”治水平臺(tái)的應(yīng)用,有效提高治水效率,實(shí)現(xiàn)治水監(jiān)督,實(shí)現(xiàn)河道巡查的信息化全覆蓋,解決“河長(zhǎng)辦”的信息交互、業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)和績(jī)效評(píng)價(jià)等功能,促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)事件的預(yù)警和及時(shí)響應(yīng)；江蘇蘇州地區(qū)“互聯(lián)網(wǎng)+治水”則基于Spring 框架,實(shí)現(xiàn)市級(jí)和區(qū)級(jí)“河長(zhǎng)辦”的信息交互、業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)和績(jī)效評(píng)價(jià),對(duì)監(jiān)控運(yùn)營(yíng)狀態(tài)的KPI 指標(biāo)進(jìn)行管理；南京利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)手段,構(gòu)建可視化的河長(zhǎng)制中樞指揮系統(tǒng)；寧夏、無(wú)錫等地也都有關(guān)于治水信息化平臺(tái)的建構(gòu)與探索。,也有少量研究提及到技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新應(yīng)配合[4],但并沒(méi)有就技術(shù)如何推動(dòng)組織的變革和制度的創(chuàng)新、制度又是如何限定技術(shù)創(chuàng)新的邊界與空間、如何促進(jìn)技術(shù)的再發(fā)展等問(wèn)題進(jìn)行深入的探討。換而言之,盡管在實(shí)踐層面“互聯(lián)網(wǎng)+治水”的制度創(chuàng)新在全國(guó)不斷擴(kuò)散,但學(xué)術(shù)界對(duì)于這一政策擴(kuò)散現(xiàn)象背后所涉及的深層次問(wèn)題,尤其是技術(shù)創(chuàng)新與制度創(chuàng)新的關(guān)系問(wèn)題卻沒(méi)有予以應(yīng)有的關(guān)注。本文擬對(duì)簡(jiǎn)·芳汀的“技術(shù)執(zhí)行”框架[5]106進(jìn)行適用性改造,構(gòu)建出一個(gè)技術(shù)與制度互構(gòu)下的技術(shù)執(zhí)行框架,并在此基礎(chǔ)上運(yùn)用S 市個(gè)案的實(shí)證素材來(lái)分析技術(shù)嵌入?yún)f(xié)同治理的邊界問(wèn)題,以期為未來(lái)的治水創(chuàng)新變革提供一些思考。

2 理論分析框架：技術(shù)與制度互構(gòu)下的技術(shù)執(zhí)行

在技術(shù)是獨(dú)立于制度之外的力量還是制度的構(gòu)成要素這一問(wèn)題上,學(xué)界形成了兩派意見(jiàn)。技術(shù)決定論者強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)在推動(dòng)組織模式變革中的作用,認(rèn)為信息技術(shù)是實(shí)現(xiàn)組織行為模式和制度結(jié)構(gòu)變革的革命性力量。社會(huì)建構(gòu)論者則認(rèn)為,組織的制度設(shè)計(jì)、結(jié)構(gòu)安排以及組織成員傾向于維持現(xiàn)狀的主觀態(tài)度限制了信息技術(shù)的運(yùn)用,使信息技術(shù)往往被用來(lái)實(shí)現(xiàn)和鞏固現(xiàn)有的組織結(jié)構(gòu)。吉登斯的結(jié)構(gòu)化理論[6]將技術(shù)與組織關(guān)系的研究從宏大的理論爭(zhēng)辯再次聚焦到技術(shù)應(yīng)用的實(shí)踐,他尤其關(guān)注新技術(shù)的出現(xiàn)將對(duì)原有組織結(jié)構(gòu)帶來(lái)哪些重大變遷。以?shī)W利科夫斯基和巴利[7]為代表的一些研究者在結(jié)構(gòu)化理論的基礎(chǔ)上嘗試對(duì)兩種研究視角進(jìn)行整合,認(rèn)為使用者可以建構(gòu)技術(shù)的使用方式、使用維度以適應(yīng)使用環(huán)境,技術(shù)也可以以不同的方式植入不同的社會(huì)環(huán)境,并因此產(chǎn)生不同的結(jié)果。換而言之,網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用一方面使得網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)化邏輯在組織中得到實(shí)際運(yùn)用,從而使得組織結(jié)構(gòu)變革成為可能；另一方面,網(wǎng)絡(luò)技術(shù)又是由人來(lái)運(yùn)用的,內(nèi)嵌于人的行為模式之中的相關(guān)組織和制度因素,如制度設(shè)計(jì)、價(jià)值與文化、組織成員的主觀態(tài)度與選擇、領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)待技術(shù)的態(tài)度等都是影響網(wǎng)絡(luò)技術(shù)應(yīng)用效果的重要因素[8]。具體到協(xié)同治理領(lǐng)域,簡(jiǎn)·芳汀[5]127-219、黃曉春[9]、譚海波[10]等都以政府部門(mén)應(yīng)用信息技術(shù)推動(dòng)跨部門(mén)協(xié)同治理的案例來(lái)說(shuō)明技術(shù)與制度之間的互構(gòu)關(guān)系,其中簡(jiǎn)·芳汀提出了技術(shù)執(zhí)行的分析框架[5]106,黃曉春構(gòu)建了技術(shù)-結(jié)構(gòu)的時(shí)間序列互動(dòng)分析模型[9],譚海波等則提出了一個(gè)包含不確定性與信息技術(shù)認(rèn)知、權(quán)力-利益與行動(dòng)者策略、信息技術(shù)應(yīng)用類型三個(gè)層次的整合性分析框架[10]。

簡(jiǎn)·芳汀認(rèn)為,信息技術(shù)是內(nèi)生的,其在被感知、設(shè)計(jì)、執(zhí)行、使用過(guò)程中不斷地改變,因此技術(shù)的實(shí)操被稱為“技術(shù)執(zhí)行” 或“被執(zhí)行的技術(shù)”[5]106,這也是技術(shù)與制度互構(gòu)論的延展?？陀^的信息技術(shù)在改變組織結(jié)構(gòu)、組織關(guān)系乃至組織行為選擇的同時(shí),組織本身的價(jià)值觀、層級(jí)結(jié)構(gòu)、成員關(guān)系、制度特性以及內(nèi)在邏輯等也反過(guò)來(lái)影響著信息技術(shù)平臺(tái)的設(shè)計(jì)和應(yīng)用,而這二者又都離不開(kāi)與執(zhí)行者這一“人”的因素。在互構(gòu)論看來(lái),技術(shù)的結(jié)構(gòu)化將形成制度化,而制度化本身影響著組織中的行動(dòng)者。行動(dòng)者的行動(dòng)是技術(shù)與制度相互作用的中介,是技術(shù)作用于制度以及制度限制技術(shù)的重要媒介。因此,技術(shù)-行動(dòng)者-制度之間形成了三角互動(dòng)關(guān)系。基于簡(jiǎn)·芳汀的技術(shù)執(zhí)行分析框架,結(jié)合河長(zhǎng)制協(xié)同治水的特性,本文構(gòu)建了一個(gè)技術(shù)與制度互構(gòu)下的技術(shù)執(zhí)行分析框架(見(jiàn)圖1),用以解析技術(shù)嵌入?yún)f(xié)同治水的執(zhí)行邊界。

圖1 技術(shù)與制度互構(gòu)下的技術(shù)執(zhí)行分析框架

技術(shù)指的就是純理性的技術(shù)手段、載體工具等。互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)(數(shù)字電子技術(shù)、軟件、硬件等)、管理信息系統(tǒng)平臺(tái)(技術(shù)設(shè)計(jì)與呈現(xiàn)的載體)、個(gè)人移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)終端(手機(jī)等鏈接與使用的工具)是信息時(shí)代最耀眼的技術(shù)要素組合。具體到治水領(lǐng)域,技術(shù)的常見(jiàn)載體就是河長(zhǎng)管理信息系統(tǒng)、水環(huán)境治理共享數(shù)據(jù)庫(kù)、治水投訴微信公眾號(hào)、河長(zhǎng)APP 等。制度泛指以規(guī)則或運(yùn)作模式規(guī)范個(gè)體行動(dòng)的一種社會(huì)結(jié)構(gòu)。在治水領(lǐng)域中,制度主要體現(xiàn)為層級(jí)節(jié)制的等級(jí)結(jié)構(gòu)(如四級(jí)河長(zhǎng)辦體系)、涉水部門(mén)間(如水務(wù)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、城管等)的管轄權(quán)限、治水相關(guān)流程設(shè)計(jì)(如問(wèn)題上報(bào)—流轉(zhuǎn)—處理—反饋流程、信息報(bào)送流程、聯(lián)合執(zhí)法流程等)、部門(mén)間信息共享制度以及責(zé)任與激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)等。在簡(jiǎn)·芳汀看來(lái),技術(shù)與制度之間互相安排、相得益彰；它們既是自變量也是因變量,彼此之間互存因果關(guān)系[5]11。“互聯(lián)網(wǎng)+治水”技術(shù)可以通過(guò)改造已有的科層治理結(jié)構(gòu)和相關(guān)制度安排,使之更好地適應(yīng)技術(shù)的迅猛發(fā)展。同樣,已有的制度安排和組織結(jié)構(gòu)也會(huì)反過(guò)來(lái)決定“互聯(lián)網(wǎng)+治水”技術(shù)的選擇以及推動(dòng)技術(shù)的進(jìn)一步發(fā)展。

如果說(shuō)制度要素是保障組織運(yùn)作的必要前提,技術(shù)要素是影響組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)作形成的客觀存在,那么技術(shù)的執(zhí)行必須受到這二者的互動(dòng)影響。技術(shù)在嵌入?yún)f(xié)同治水的時(shí)候,核心行動(dòng)者(包括河長(zhǎng)辦領(lǐng)導(dǎo)、參與協(xié)同的職能部門(mén)管理者、信息中心管理者、一線的工程技術(shù)人員等)對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+治水”技術(shù)的認(rèn)知(包括重要性、有用性、相容性、易用性等)、彼此之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益關(guān)系、對(duì)協(xié)同治水目標(biāo)和技術(shù)執(zhí)行能否形成共享理解(Shared Understanding)[11]以及能否形成互相信任與合作的關(guān)系等,不僅對(duì)技術(shù)的選擇與執(zhí)行有著重要影響,而且也會(huì)受到已有制度空間的約束以及對(duì)制度作出相應(yīng)反饋。

基于技術(shù)、制度、行動(dòng)者三要素的共同作用,“互聯(lián)網(wǎng)+治水”技術(shù)得以執(zhí)行,但這種執(zhí)行的結(jié)果是多樣的、不可預(yù)知的和非決定性的。該結(jié)果源自技術(shù)的、理性的、社會(huì)的和政治的邏輯[5]113。換而言之,技術(shù)嵌入?yún)f(xié)同治水是一種有限度的嵌入,技術(shù)執(zhí)行的邊界注定其仍是一種形式上的變革。不可否認(rèn)的是,當(dāng)前信息技術(shù)的發(fā)展,為協(xié)同治理理念的落地找到了實(shí)踐路徑,但期望以技術(shù)治理來(lái)克服科層治理的傳統(tǒng)弊病是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。只有對(duì)協(xié)同治水的技術(shù)邊界有清晰的認(rèn)識(shí),才能有效推動(dòng)技術(shù)治理與制度創(chuàng)新的互構(gòu)發(fā)展。

3 “互聯(lián)網(wǎng)+治水”：技術(shù)如何嵌入?yún)f(xié)同治水

近些年來(lái),國(guó)家環(huán)保的問(wèn)責(zé)風(fēng)暴給各地的水環(huán)境治理帶來(lái)非常大的壓力,對(duì)于S 市這樣一個(gè)水系發(fā)達(dá)的城市而言尤其如此。據(jù)統(tǒng)計(jì),S 市全域大小河涌1 368 條,小(2)型以上水庫(kù)361 個(gè),湖泊48個(gè),被納入2017—2019年河涌治理任務(wù)的河湖數(shù)量共有187 條,有35 條國(guó)家督辦的黑臭河涌要在2017年底完成整治,剩余的152 條重點(diǎn)河涌要在2019年底完成整治。對(duì)于S 市河長(zhǎng)辦而言,要在短短三年的時(shí)間內(nèi)完成187 條黑臭河涌的整治任務(wù),如果還是沿用傳統(tǒng)的管理方式幾乎是不可能的事情。河道管理涉及到上下游、左右岸、不同行政區(qū)域,縱向上需要協(xié)調(diào)市、區(qū)、鎮(zhèn)街、村居各級(jí)河長(zhǎng)及河長(zhǎng)辦,橫向上需要協(xié)調(diào)環(huán)保、水務(wù)、城管、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、林業(yè)等多個(gè)涉水部門(mén),此外還需要覆蓋到人大、政協(xié)等監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及公眾和民間河長(zhǎng)、企業(yè)河長(zhǎng)等群體,管理的廣度和難度都很大,因此必須借助于信息化的手段來(lái)滿足管理的規(guī)范化、高效化和精細(xì)化要求。

2017年G 省水利廳和環(huán)保廳共同發(fā)文,要求各市縣“開(kāi)發(fā)建設(shè)河長(zhǎng)制信息平臺(tái),系統(tǒng)收集和動(dòng)態(tài)管理河湖數(shù)據(jù),應(yīng)用微信公眾號(hào)、APP 等新媒體和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)提升治河管河能力,提高社會(huì)公眾對(duì)河湖管理保護(hù)工作的責(zé)任意識(shí)和參與度”①見(jiàn)《G 省水利廳G 省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于貫徹落實(shí)G 省全面推行河長(zhǎng)制工作方案實(shí)施意見(jiàn)的通知》(粵水辦函〔2017〕1171號(hào))。。為了響應(yīng)這一要求,S 市在全省率先采取了一系列推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+河長(zhǎng)制”的新舉措。一是開(kāi)發(fā)建設(shè)河長(zhǎng)信息管理系統(tǒng)。通過(guò)這個(gè)統(tǒng)一的平臺(tái)整合與河長(zhǎng)制相關(guān)的各種基礎(chǔ)數(shù)據(jù),利用桌面PC、移動(dòng)APP、微信、電話、WEB 網(wǎng)頁(yè)等五種不同終端形態(tài),面向S 市、區(qū)、鎮(zhèn)街、村居的各級(jí)河長(zhǎng)辦、各級(jí)河長(zhǎng)、各級(jí)職能部門(mén)、公眾等用戶,提供不同層次、不同緯度、不同載體的查詢、上報(bào)和管理服務(wù)。目前該系統(tǒng)覆蓋了S 市1 672 條河流(河涌)、7 500 余河段的信息；串接各級(jí)河長(zhǎng)3 000 余名,覆蓋率穩(wěn)定維持在99%以上；串接各級(jí)河長(zhǎng)辦180 余個(gè)、各級(jí)職能部門(mén)500 余個(gè),覆蓋率穩(wěn)定維持在100%。二是在全省首創(chuàng)“S 河長(zhǎng)APP”?！癝 河長(zhǎng)APP”為各級(jí)河長(zhǎng)、各級(jí)河長(zhǎng)辦、各級(jí)職能部門(mén)提供了一個(gè)全方位移動(dòng)化辦公終端。所有河長(zhǎng)通過(guò)移動(dòng)APP 終端簽到、河道巡查、問(wèn)題上報(bào)、處理、信息查詢、溝通交流等。截至2018年底,全市277 名區(qū)級(jí)河長(zhǎng)、2 640名鎮(zhèn)村河長(zhǎng)全部安裝完河長(zhǎng)APP。三是開(kāi)發(fā)“S 治水投訴”微信平臺(tái),制定有效投訴微信紅包獎(jiǎng)勵(lì)制度,激發(fā)公眾積極參與發(fā)現(xiàn)和舉報(bào)河道問(wèn)題。四是在全國(guó)率先上線運(yùn)行“S 排水設(shè)施巡檢APP”,實(shí)現(xiàn)對(duì)排水設(shè)施數(shù)據(jù)全流程“掌上智慧排水”管理。運(yùn)用信息化技術(shù)普查全市接管戶和非接管戶的數(shù)量和基礎(chǔ)數(shù)據(jù),對(duì)排水戶進(jìn)行科學(xué)分類,厘清排水戶接駁情況,查處排水戶錯(cuò)混接、直排、偷排、超標(biāo)排放等違法排水行為。五是在全省率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生活污水全流程數(shù)據(jù)化管理。該系統(tǒng)覆蓋了全市有農(nóng)污管理需求的7 個(gè)區(qū)和流溪河林場(chǎng),涉及61 個(gè)鎮(zhèn)街1 112 行政村,串聯(lián)各級(jí)管理單位141人、各級(jí)管理人員267 名、一線運(yùn)行養(yǎng)護(hù)人員205 名。

3.1 技術(shù)為縱向?qū)蛹?jí)的信息流轉(zhuǎn)和業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)提供了通道

傳統(tǒng)的管理流程通過(guò)組織的科層化實(shí)現(xiàn)了信息的上傳下達(dá),這種人為的信息傳遞取決于組織成員之間的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)與互動(dòng)關(guān)系,組織結(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)形式、流程設(shè)計(jì)等是信息流轉(zhuǎn)的客觀通道,而參與流程運(yùn)作的人員就是保持通道暢通的節(jié)點(diǎn)。因此,在傳統(tǒng)的管理過(guò)程中,信息流轉(zhuǎn)深受組織中人員素質(zhì)、利益動(dòng)機(jī)等主觀因素的影響,因組織成員政見(jiàn)不一、上下互動(dòng)不足導(dǎo)致信息流轉(zhuǎn)效率低下、政策解讀偏向等“上有政策下有對(duì)策”的狀況時(shí)有發(fā)生。而在水環(huán)境治理領(lǐng)域,也同樣面臨著縱向互動(dòng)不足、信息流轉(zhuǎn)不暢的問(wèn)題。從自上而下的角度,由于受限于傳統(tǒng)的上下級(jí)互動(dòng)機(jī)制,最初的治水行動(dòng)主要透過(guò)行政高壓的方式來(lái)貫徹,政策傳遞過(guò)程中,各級(jí)部門(mén)既礙于上級(jí)行政命令與問(wèn)責(zé)考核,又擔(dān)心下級(jí)執(zhí)行不力或解讀偏差,因而常常利用信息不對(duì)稱的優(yōu)勢(shì)對(duì)政策目標(biāo)進(jìn)行加碼,故形成了治水目標(biāo)層層加碼、治水任務(wù)層層下壓的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。就自下而上的角度,由于傳統(tǒng)科層反饋渠道的單一與受控,底層的治水意見(jiàn)或建議經(jīng)過(guò)層層反饋,需耗費(fèi)大量的流轉(zhuǎn)時(shí)間與管理精力,還要受制于上一級(jí)主管部門(mén)與協(xié)同部門(mén)的偏好選擇與過(guò)濾,因此基層政府部門(mén)“共謀”應(yīng)對(duì)上一級(jí)政府部門(mén)、選擇性執(zhí)行等行為也并不少見(jiàn)。在治水過(guò)程中,雖然有“河長(zhǎng)辦”這樣一個(gè)協(xié)同機(jī)構(gòu)的設(shè)置,但實(shí)際仍呈現(xiàn)“上熱下冷”態(tài)勢(shì),常常是上級(jí)對(duì)基層信息的判斷沒(méi)抓手,基層對(duì)上級(jí)政策的執(zhí)行無(wú)動(dòng)力,上下級(jí)更多是透過(guò)問(wèn)責(zé)高壓進(jìn)行互動(dòng),難以形成層級(jí)協(xié)同治理的合力。

技術(shù)治理理念的應(yīng)用,尤其以互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)平臺(tái)為主的應(yīng)用,為水環(huán)境治理的層級(jí)協(xié)同提供了一套新的執(zhí)行方案。

首先,“S 河長(zhǎng)APP”設(shè)計(jì)的是一個(gè)“活流程”,即事務(wù)轉(zhuǎn)辦上不要求嚴(yán)格按照一套固定的轉(zhuǎn)辦流程來(lái)處理,賦予基層河長(zhǎng)更多的上報(bào)問(wèn)題自由選擇權(quán)。對(duì)于村居河長(zhǎng)而言,他(她)既可以把問(wèn)題上報(bào)給鎮(zhèn)街級(jí)河長(zhǎng)辦,也可以越級(jí)上報(bào)給區(qū)級(jí)河長(zhǎng)辦或區(qū)級(jí)職能部門(mén),甚至還可以直接上報(bào)給市級(jí)河長(zhǎng)辦或市級(jí)部門(mén)(見(jiàn)圖2)。例如,S 市某村居河長(zhǎng)在東沙涌巡河過(guò)程中發(fā)現(xiàn)信息牌損壞嚴(yán)重,遂通過(guò)“S 河長(zhǎng)APP”將問(wèn)題直接上報(bào)給市河長(zhǎng)辦,市河長(zhǎng)辦按照轄區(qū)管理原則將此問(wèn)題流轉(zhuǎn)到東沙涌所在的LW 區(qū)河長(zhǎng)辦,LW 區(qū)河長(zhǎng)辦根據(jù)職能分工原則再將此問(wèn)題流轉(zhuǎn)到區(qū)水務(wù)和農(nóng)林局,并最終落實(shí)到具體負(fù)責(zé)信息牌維護(hù)的水利科(見(jiàn)圖3)。透過(guò)信息平臺(tái)的客觀數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn),一方面可以避免傳統(tǒng)信息逐級(jí)上報(bào)過(guò)程中出現(xiàn)的“塔洛克等級(jí)歪曲模式”[12]117,即避免政策執(zhí)行最末梢所上報(bào)的問(wèn)題被中間層級(jí)政府或部門(mén)截留或過(guò)濾掉,確保信息的真實(shí)性、全面性以及客觀性；另一方面可以大大縮短信息流轉(zhuǎn)的時(shí)間,讓基層河長(zhǎng)直接選擇問(wèn)題的受理部門(mén),避免信息在不同層級(jí)之間進(jìn)行長(zhǎng)鏈條的不必要流轉(zhuǎn)而貽誤了問(wèn)題處理的時(shí)機(jī),提高問(wèn)題的處理效率。

圖2 技術(shù)應(yīng)用打通上下各級(jí)河長(zhǎng)信息流轉(zhuǎn)渠道

圖3 S 市河長(zhǎng)信息上報(bào)和任務(wù)直排信息流轉(zhuǎn)示例

其次,借助于“S 河長(zhǎng)管理信息系統(tǒng)”,S 市河長(zhǎng)辦會(huì)對(duì)不同來(lái)源(包括河長(zhǎng)APP 上報(bào)、非河長(zhǎng)APP 上報(bào)、微信投訴、電話投訴、輿情、媒體曝光、暗訪發(fā)現(xiàn))的問(wèn)題進(jìn)行分流、篩選、過(guò)濾以及分類,然后自上而下派發(fā)給市級(jí)相關(guān)職能部門(mén)或區(qū)河長(zhǎng)辦處理。同樣,區(qū)河長(zhǎng)辦也會(huì)根據(jù)管理權(quán)限將問(wèn)題流轉(zhuǎn)到區(qū)級(jí)相關(guān)職能部門(mén)或鎮(zhèn)街河長(zhǎng)辦處理。通過(guò)“已辦結(jié)”“處理中未辦結(jié)”“處理中超期數(shù)”“掛賬中”等功能板塊的設(shè)置,每一個(gè)層級(jí)的河長(zhǎng)辦都可以根據(jù)管理權(quán)限對(duì)問(wèn)題的流轉(zhuǎn)進(jìn)行全流程跟蹤,以確保每一個(gè)問(wèn)題都有人跟進(jìn),都能得到最終處理。這不僅可以避免科層指令在自上而下層層下達(dá)過(guò)程中經(jīng)常出現(xiàn)的“權(quán)威流失的累積性效應(yīng)”[6]135,而且可以通過(guò)客觀數(shù)據(jù)流的流轉(zhuǎn)來(lái)促進(jìn)層級(jí)政府間的溝通與互動(dòng),讓組織結(jié)構(gòu)變得更加扁平化以及更有彈性。

最后,“S 河長(zhǎng)APP”中設(shè)置了“河長(zhǎng)周報(bào)”功能板塊,各級(jí)河長(zhǎng)辦定期從河長(zhǎng)管理信息系統(tǒng)中提取、統(tǒng)計(jì)、公布河長(zhǎng)履職情況的數(shù)據(jù),以APP 推送周報(bào)、信息平臺(tái)懸掛紅黑榜的形式提醒河長(zhǎng)履職的薄弱點(diǎn),這不僅可以促使各級(jí)河長(zhǎng)從“形式履職”向“成效履職”轉(zhuǎn)變,進(jìn)一步落實(shí)基層河長(zhǎng)履責(zé),還可以減少上下級(jí)之間的信息不對(duì)稱問(wèn)題,借助于技術(shù)手段精準(zhǔn)地定位到具體哪一條河涌以及河涌的哪一段有污染源,哪一個(gè)河長(zhǎng)的巡河達(dá)標(biāo)率、問(wèn)題上報(bào)率以及“四個(gè)查清”①一是要查清河道兩岸通道貫通情況；二是要查清河道藍(lán)線范圍內(nèi)的疑似違法建筑；三是查清河道流域范圍內(nèi)的散亂污場(chǎng)所；四是查清河道沿岸所有排水口排水情況。的完成率偏低。

3.2 技術(shù)為打破“九龍治水”碎片化治理格局提供了可能性

關(guān)于水環(huán)境治理領(lǐng)域的部門(mén)推諉與扯皮現(xiàn)象早已存在,在傳統(tǒng)職能的條塊分割下,各部門(mén)長(zhǎng)期在各自的“領(lǐng)地”分而治之,所形成的管理理念、方式方法、價(jià)值意義等已根深蒂固,在行為上也幾近僵化。河長(zhǎng)制的出現(xiàn)為打破“九龍治水”困局、解決水環(huán)境的碎片化治理提供了有效途徑,通過(guò)加強(qiáng)各部門(mén)之間的信息溝通與協(xié)作,最大限度整合各級(jí)各部門(mén)的力量進(jìn)行決策,以實(shí)現(xiàn)橫向跨部門(mén)協(xié)同治理。河長(zhǎng)制要求基于不同專業(yè)背景的部門(mén)參與協(xié)同治理,以跨部門(mén)的協(xié)同責(zé)任打破常規(guī)的問(wèn)責(zé)機(jī)制。憑借“一票否決”的問(wèn)責(zé)倒逼雖然提高了治水的行政效率,但對(duì)部門(mén)的連帶問(wèn)責(zé)也使得部門(mén)機(jī)會(huì)主義越發(fā)容易抬頭。各部門(mén)在問(wèn)責(zé)壓力下時(shí)常擺出被動(dòng)配合姿態(tài),實(shí)質(zhì)上因怕受牽連依舊各行其是,都希望選擇性地挑選對(duì)自己有利的問(wèn)題作為抓手,從而規(guī)避問(wèn)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),真正涉及跨部門(mén)協(xié)同作戰(zhàn)的大事和難題依舊飽受推諉與拖延。

河長(zhǎng)辦作為水環(huán)境治理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門(mén),“臨時(shí)性”機(jī)構(gòu)的色彩濃厚,既沒(méi)有專門(mén)編制人員,也沒(méi)有專門(mén)的工作經(jīng)費(fèi),其人員都是從各治水部門(mén)臨時(shí)抽調(diào)過(guò)來(lái)的。雖然依靠黨政“一把手”的威信可以在一定程度上約束相關(guān)治水部門(mén),但黨政“一把手”的注意力分配資源總是有限的,河長(zhǎng)辦日常的運(yùn)作不可能總是依賴黨政“一把手”的權(quán)威資源。如何解決治水中一直存在的權(quán)威碎片化問(wèn)題,探尋跨部門(mén)協(xié)同治水的有力抓手,對(duì)河長(zhǎng)辦而言是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。技術(shù)平臺(tái)的出現(xiàn),為跨部門(mén)協(xié)同提供了新的合作場(chǎng)域。

以“S 市河長(zhǎng)管理信息系統(tǒng)”為例,應(yīng)用端口面向各級(jí)河長(zhǎng)辦、河長(zhǎng)辦成員單位以及各級(jí)河長(zhǎng)開(kāi)放,基層河長(zhǎng)通過(guò)平臺(tái)采集上報(bào)的水環(huán)境問(wèn)題由河長(zhǎng)辦專人負(fù)責(zé)將問(wèn)題流轉(zhuǎn)到對(duì)應(yīng)層級(jí)的職能部門(mén)加以解決。各部門(mén)可通過(guò)端口接收所有流轉(zhuǎn)到管轄領(lǐng)域的處理意見(jiàn),并被要求在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)作出答復(fù)或行動(dòng)。如H 村村居河長(zhǎng)發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)涌邊有餐飲業(yè)違規(guī)排放污水情況,上報(bào)DS 鎮(zhèn)河長(zhǎng)辦,但鎮(zhèn)河長(zhǎng)辦鑒于此事涉及了環(huán)保、工商、城管等多個(gè)部門(mén),就選擇繼續(xù)上報(bào)區(qū)級(jí)河長(zhǎng)辦以尋求職能部門(mén)的協(xié)同幫助,經(jīng)區(qū)級(jí)河長(zhǎng)辦流轉(zhuǎn)后,通過(guò)平臺(tái)交辦相關(guān)部門(mén),后各部門(mén)聯(lián)合上門(mén)執(zhí)法,餐飲業(yè)的排污整改與建筑遷移等問(wèn)題得到快速解決,整改協(xié)調(diào)事件基于互聯(lián)網(wǎng)信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了多方協(xié)同與快速流轉(zhuǎn)(見(jiàn)圖4)?！癝 河長(zhǎng)APP”問(wèn)題流轉(zhuǎn)的原則是同級(jí)職能部門(mén)由同級(jí)河長(zhǎng)辦協(xié)調(diào),市、區(qū)、鎮(zhèn)街三級(jí)河長(zhǎng)辦可以通過(guò)這一平臺(tái)發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用,打破傳統(tǒng)組織間的壁壘,進(jìn)而推動(dòng)跨部門(mén)的業(yè)務(wù)協(xié)同。

這一案例表明,基于信息平臺(tái)一方面在縱向與橫向流程上都提高了信息流轉(zhuǎn)的效率,減少了線下流轉(zhuǎn)的環(huán)節(jié)與阻隔；另一方面,一定程度上避免了層級(jí)之間踢皮球、部門(mén)之間相推諉的無(wú)效流轉(zhuǎn)。此外,通過(guò)信息系統(tǒng),所有部門(mén)、河長(zhǎng)辦以及河長(zhǎng)之間的互動(dòng)信息都被客觀記錄,并將被作為考核的一部分列入治水績(jī)效評(píng)價(jià)。信息系統(tǒng)本身即是技術(shù)與制度結(jié)合的體現(xiàn),基于數(shù)據(jù)的應(yīng)用,也為跨部門(mén)協(xié)同治水與問(wèn)責(zé)追責(zé)提供了一套客觀的執(zhí)行參考。

圖4 基于技術(shù)平臺(tái)的信息流轉(zhuǎn)與多部門(mén)協(xié)同方式示例

3.3 技術(shù)為公眾參與提供了便捷的進(jìn)入渠道

從一元管理到多元治理,是目前政府治理轉(zhuǎn)型的重要方向。從河長(zhǎng)制的設(shè)置及運(yùn)作來(lái)看,其設(shè)計(jì)的初衷是實(shí)現(xiàn)層級(jí)、部門(mén)以及社會(huì)力量之間的協(xié)同,實(shí)現(xiàn)共同治理水環(huán)境的目標(biāo)。這不僅是一項(xiàng)以治理為導(dǎo)向的機(jī)制設(shè)計(jì),也是將協(xié)同概念納入政策制定議程的探索性實(shí)踐,是政府從管制獨(dú)角戲唱到多元協(xié)同共治的起承轉(zhuǎn)合。傳統(tǒng)的治理結(jié)構(gòu)中并沒(méi)有為政府與社會(huì)的合作分配多少注意力,無(wú)論是水質(zhì)信息公開(kāi)、治水參與渠道、宣傳與合作的經(jīng)費(fèi)支持等都缺乏設(shè)計(jì)與抓手。以河長(zhǎng)制為契機(jī),基于“互聯(lián)網(wǎng)+”的治水信息系統(tǒng)的開(kāi)發(fā),不僅在實(shí)現(xiàn)內(nèi)部協(xié)同治水的操作化方面取得了新進(jìn)展,也為全民參與治水、政府治理與社會(huì)參與的互動(dòng)等開(kāi)啟了機(jī)會(huì)之窗。

以“S 市河長(zhǎng)信息系統(tǒng)”為例,其技術(shù)平臺(tái)的架構(gòu)在設(shè)計(jì)之初就已考慮多元共治的格局,在治水信息報(bào)送分類中為“輿情”“媒體曝光”“非河長(zhǎng)舉報(bào)”“民間河長(zhǎng)”等專門(mén)設(shè)置了端口,創(chuàng)新性地將輿情分析、媒體監(jiān)督、官方舉報(bào)以及民間參與等納入到綜合信息平臺(tái)中。在創(chuàng)建初期,被納入管理的某位民間河長(zhǎng)通過(guò)信息平臺(tái)的賬號(hào),將水體污染信息直接上傳到管理系統(tǒng),由于不清楚問(wèn)題對(duì)應(yīng)的職能部門(mén),選擇了市級(jí)河長(zhǎng)辦提交相關(guān)問(wèn)題。河長(zhǎng)辦通過(guò)后臺(tái)分揀,將問(wèn)題流轉(zhuǎn)到環(huán)保局負(fù)責(zé)解決,環(huán)保局同樣通過(guò)平臺(tái)自上而下指派工作?；谛畔⑾到y(tǒng)平臺(tái),每一步流轉(zhuǎn)都落實(shí)到人并附上聯(lián)系方式,確保責(zé)任壓實(shí)；實(shí)現(xiàn)無(wú)紙化流轉(zhuǎn),避免了線下溝通的流程遞送、繁文縟節(jié)等干擾。

S 市通過(guò)技術(shù)平臺(tái)將政社互動(dòng)與共治共享的理念嵌入到科層組織結(jié)構(gòu)中,是技術(shù)治水思路的延展性應(yīng)用,極具政府治理轉(zhuǎn)型的決心。而在最近的平臺(tái)技術(shù)升級(jí)中,有獎(jiǎng)投訴機(jī)制被納入平臺(tái)功能設(shè)計(jì)中,通過(guò)“S 市治水投訴”微信公眾號(hào)進(jìn)行投放。獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)則為工作日投訴重要新問(wèn)題,一經(jīng)核實(shí)通過(guò)微信發(fā)放最高每次10 元的紅包激勵(lì)；節(jié)假日則最高為每次15 元；而日常的水體輕微污染的舉報(bào),核實(shí)后獎(jiǎng)金最高每次5 元。此外,每月投訴量排名前十的市民可獲得30 ～100 元不等的額外獎(jiǎng)金。便捷的微信公眾號(hào)投訴渠道加上有獎(jiǎng)投訴激勵(lì),極大地激發(fā)了市民參與的積極性。而此舉對(duì)于政府而言,一方面收集到許多重要的水體污染線索,另一方面也開(kāi)啟了社會(huì)參與治水、全民參與舉報(bào)的機(jī)會(huì)之窗,也在這種政社互動(dòng)與合作中,倒逼監(jiān)督治水部門(mén)工作。

4 執(zhí)行邊界：技術(shù)嵌入?yún)f(xié)同治水的限度

技術(shù)是組織變革的催化劑,也是組織和制度變革的賦能者。技術(shù)創(chuàng)新的引入能直接對(duì)組織結(jié)構(gòu)中的制度結(jié)構(gòu)與成員行動(dòng)造成影響。在水環(huán)境治理過(guò)程中,通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)的應(yīng)用能有效推動(dòng)河長(zhǎng)辦部門(mén)的協(xié)同治理。與此同時(shí),技術(shù)卻無(wú)法自主決定創(chuàng)新與變化,還要受到環(huán)境認(rèn)知、組織文化、組織結(jié)構(gòu)與制度環(huán)境等多重要素的影響。同樣對(duì)于“互聯(lián)網(wǎng)+治水”技術(shù)的引入,不得不受到原有利益架構(gòu)的沖擊與掣肘,而參與技術(shù)治水的行動(dòng)者(使用者)、技術(shù)的創(chuàng)新者又受到組織制度的制約。就S 市而言,“互聯(lián)網(wǎng)+治水”確實(shí)能為協(xié)同治理提供場(chǎng)域、數(shù)據(jù)、監(jiān)督等許多便利條件,然而希望以技術(shù)嵌入來(lái)解決協(xié)同治水的設(shè)計(jì)是存在局限性的。

4.1 河長(zhǎng)信息管理系統(tǒng)：一種折中的技術(shù)安排

如果從提升協(xié)同治水績(jī)效的角度來(lái)看,構(gòu)建一個(gè)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動(dòng)支持下的協(xié)同整合模式,通過(guò)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)動(dòng)在各涉水部門(mén)的專網(wǎng)間建立協(xié)同架構(gòu)和數(shù)據(jù)整合機(jī)制是一個(gè)最優(yōu)的技術(shù)方案。然而,這種方案在很大程度上會(huì)“危及”每個(gè)部門(mén)自成一體的格局,對(duì)已有的行政體制構(gòu)成非常大的沖擊。保存自身信息的壟斷性一直是橫向各部門(mén)制度安排的潛在取向,而這一方案要求各部門(mén)調(diào)整自己的專網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),勢(shì)必遭到各部門(mén)的抵制或反對(duì)[9]。對(duì)于S 市河長(zhǎng)辦而言,要在既定的制度安排下提升協(xié)同治水的權(quán)威,必須要尋找一種技術(shù)方案,既要有利于解決部門(mén)協(xié)同的困境,又不能過(guò)度挑戰(zhàn)部門(mén)的“自主權(quán)”或“勢(shì)力范圍”。而依托S 市河涌管理中心①S 市河涌管理中心是水務(wù)局的直屬事業(yè)單位,承擔(dān)S 市河長(zhǎng)信息管理系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)、建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)工作。S 市河長(zhǎng)辦設(shè)在水務(wù)局,水務(wù)局作為S 市水環(huán)境治理的牽頭單位,把河長(zhǎng)辦的一些具體職能落實(shí)到河涌管理中心。的組織和技術(shù)力量,建立一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的“專網(wǎng)”(即河長(zhǎng)管理信息系統(tǒng)),應(yīng)該是一種比較折中的技術(shù)安排。一方面,它通過(guò)開(kāi)放應(yīng)用端口給各涉水部門(mén),促使各相關(guān)部門(mén)圍繞基層河長(zhǎng)采集的水環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行業(yè)務(wù)協(xié)同和聯(lián)動(dòng),可以發(fā)揮一定程度的橫向整合功能；另一方面,它在促進(jìn)協(xié)同的同時(shí),并未危及“條”上部門(mén)的相對(duì)封閉性。雖然借助于河長(zhǎng)管理信息系統(tǒng),不同部門(mén)可以進(jìn)行必要的數(shù)據(jù)協(xié)同和業(yè)務(wù)協(xié)同,但這個(gè)協(xié)同所基于的虛擬結(jié)構(gòu)仍然是具有科層制特征的。河長(zhǎng)管理信息系統(tǒng)為不同業(yè)務(wù)單位提供及時(shí)的協(xié)同信息,但并不對(duì)其行使權(quán)力；它重塑行政流程,但并不改造流程所涉及的行政單元[9]。換而言之,由專網(wǎng)所構(gòu)建的虛擬機(jī)構(gòu)在建立部門(mén)間的橫向聯(lián)結(jié)的同時(shí),并沒(méi)有削弱部門(mén)的自主性——它以尊重每個(gè)單元的獨(dú)立為基本前提。它在發(fā)揮市河長(zhǎng)辦整合能力的同時(shí),并沒(méi)有干涉“條”上行政部門(mén)潛存的封閉與內(nèi)斂制度取向。由于河長(zhǎng)管理信息系統(tǒng)的技術(shù)框架和現(xiàn)有體制架構(gòu)有很大的相近性,這一虛擬機(jī)構(gòu)更容易被實(shí)際組織環(huán)境所接受。

4.2 任務(wù)協(xié)同,而非數(shù)據(jù)協(xié)同

如前所述,由于河長(zhǎng)管理信息系統(tǒng)只是由S 市河長(zhǎng)辦統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)的一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的專網(wǎng),各治水部門(mén)也僅僅是圍繞著進(jìn)入系統(tǒng)的問(wèn)題(包括官方河長(zhǎng)通過(guò)手機(jī)APP 上報(bào)的問(wèn)題以及其他來(lái)源的問(wèn)題)進(jìn)行有限的數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)。這一信息系統(tǒng)雖然實(shí)現(xiàn)了一定的協(xié)同治水功能,但實(shí)質(zhì)僅是任務(wù)協(xié)同,沒(méi)有數(shù)據(jù)協(xié)同,因此距離真正的大數(shù)據(jù)治理(技術(shù)治理)還有很大的差距。

第一,水環(huán)境治理的數(shù)據(jù)資源還是分散在各治水部門(mén)中。例如,工商(市場(chǎng)監(jiān)管)部門(mén)掌握的散亂污數(shù)據(jù),農(nóng)林漁部門(mén)掌握的水塘、養(yǎng)殖場(chǎng)以及禁養(yǎng)區(qū)數(shù)據(jù),環(huán)保掌握的水質(zhì)數(shù)據(jù),水務(wù)部門(mén)掌握的排水口數(shù)據(jù),公安部門(mén)掌握的排水庫(kù)數(shù)據(jù)等。

第二,部門(mén)間的數(shù)據(jù)交換還是沿用傳統(tǒng)的科層體制的方式。例如,當(dāng)S 市河長(zhǎng)辦需要環(huán)保部門(mén)提供相關(guān)水質(zhì)的數(shù)據(jù)的時(shí)候,需要向環(huán)保部門(mén)提出數(shù)據(jù)共享需求,然后走行政流程,流程走完之后環(huán)保部門(mén)會(huì)開(kāi)放部分?jǐn)?shù)據(jù)的端口給河長(zhǎng)辦。

第三,共享數(shù)據(jù)的供給方會(huì)對(duì)共享出去的數(shù)據(jù)“有所保留”。例如,環(huán)保部門(mén)共享給河長(zhǎng)辦的只是基本水類數(shù)據(jù)(如干流水質(zhì)等級(jí)評(píng)估的數(shù)據(jù)),更詳盡的水質(zhì)數(shù)據(jù)河長(zhǎng)辦是要不到的。有時(shí)部門(mén)間由于數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)不一而對(duì)同一條河涌的水質(zhì)是否達(dá)標(biāo)有不同的判斷。例如,有時(shí)環(huán)評(píng)監(jiān)測(cè)出來(lái)的水質(zhì)是好的,但按照水務(wù)局的標(biāo)準(zhǔn)卻是不達(dá)標(biāo)；有時(shí)按照水務(wù)局標(biāo)準(zhǔn)上報(bào)水質(zhì)有改善、認(rèn)為河長(zhǎng)制取得成效時(shí),按照環(huán)保指標(biāo)監(jiān)測(cè)的結(jié)果卻是污染物超標(biāo)的。

第四,即使是在水務(wù)局內(nèi)部不同部門(mén)之間的數(shù)據(jù)也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)共享。例如,水務(wù)局排水監(jiān)測(cè)站掌握著大量的水質(zhì)數(shù)據(jù),但它們只是把部分?jǐn)?shù)據(jù)共享給河涌管理中心(如某條河涌這個(gè)季度的水質(zhì)相對(duì)于上一季度的變化值)。由于河長(zhǎng)信息管理系統(tǒng)沒(méi)有掌握到一條河涌完整的水質(zhì)數(shù)據(jù),無(wú)從判斷該河涌這一季度水質(zhì)變惡劣是由于季節(jié)的原因,還是跟河長(zhǎng)治理不力有關(guān)系。

由此可見(jiàn),在技術(shù)嵌入?yún)f(xié)同治水的框架下,協(xié)同部門(mén)并不希望通過(guò)技術(shù)改造現(xiàn)有的組織結(jié)構(gòu)來(lái)適應(yīng)協(xié)同的發(fā)展,相反地,部門(mén)本位主義更傾向于利用技術(shù)來(lái)維持現(xiàn)有的組織架構(gòu)和科層關(guān)系,并保留自身對(duì)程序、架構(gòu)、組織、標(biāo)準(zhǔn)以及專業(yè)技術(shù)的掌控權(quán)。以S 市河長(zhǎng)綜合信息系統(tǒng)的應(yīng)用為例,目前技術(shù)協(xié)同的思路也只是主要通過(guò)管理信息系統(tǒng)平臺(tái)來(lái)實(shí)現(xiàn)任務(wù)治理的協(xié)同,而不是我們所認(rèn)為的部門(mén)數(shù)據(jù)端口對(duì)接、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)共享、專業(yè)技術(shù)互動(dòng)等全面協(xié)同。目前信息系統(tǒng)平臺(tái)所包含的數(shù)據(jù)非常的單一與稀少,基于技術(shù)平臺(tái)統(tǒng)籌的協(xié)同治理并沒(méi)有打破現(xiàn)有的組織壁壘。

4.3 技術(shù)是被執(zhí)行的,而非決定性的

雖然技術(shù)為縱向?qū)蛹?jí)的信息流轉(zhuǎn)和業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)提供了通道,為打破“九龍治水”的碎片化治理格局提供了可能性,但技術(shù)不能自動(dòng)地作用于個(gè)人、制度以及社會(huì)安排。技術(shù)是被執(zhí)行的,技術(shù)執(zhí)行是認(rèn)知、文化、結(jié)構(gòu)和政治嵌入的結(jié)果。技術(shù)執(zhí)行框架把內(nèi)嵌的邏輯延伸到水環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)和組織中,治水部門(mén)對(duì)于協(xié)同價(jià)值和共享理解的認(rèn)知、官僚組織文化、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)以及正式的規(guī)則領(lǐng)域等都塑造了治水相關(guān)行動(dòng)者的感性認(rèn)識(shí)、興趣和行為,繼而影響到技術(shù)被執(zhí)行的方式、技術(shù)治理發(fā)揮作用的空間以及協(xié)同治理的績(jī)效。

第一,技術(shù)平臺(tái)無(wú)法解決協(xié)同關(guān)系中的信任危機(jī)。信任是協(xié)同治理研究中的重要影響因素,在河長(zhǎng)制的運(yùn)作中,信任基礎(chǔ)體現(xiàn)為制度的合法性與權(quán)威性。然而,“河長(zhǎng)制”的設(shè)計(jì)本身帶有“臨時(shí)性”的色彩。一方面,技術(shù)的介入無(wú)法解決河長(zhǎng)辦的機(jī)構(gòu)設(shè)置與職權(quán)配置的合法性問(wèn)題。這是一項(xiàng)法理性的賦權(quán)而非技術(shù)手段可以解決的困境。另一方面,河長(zhǎng)制下的協(xié)同治水,目前只能依靠黨政“一把手”的“長(zhǎng)官意志”和“個(gè)人威信”帶來(lái)的政治高壓以維系,而技術(shù)平臺(tái)雖為協(xié)同治水提供了更為客觀和透明的協(xié)同場(chǎng)域,但卻無(wú)法突破官僚決策過(guò)程中注意力分配的瓶頸,加之不穩(wěn)定的資源渠道也無(wú)法通過(guò)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化與長(zhǎng)效化,技術(shù)協(xié)同治水能力有限。此外,技術(shù)平臺(tái)雖然緩解了跨部門(mén)協(xié)同治水的能力困境,透過(guò)網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)的協(xié)作使分工更加專業(yè)化、權(quán)責(zé)更加匹配化等,但實(shí)際技術(shù)只是解決了任務(wù)協(xié)作和拆解,而依然不能改善各部門(mén)之間的認(rèn)同與信任。

第二,技術(shù)執(zhí)行難以促進(jìn)協(xié)同治水的共享理解。雖然技術(shù)可以部分解決協(xié)同治水規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)的漏洞,河涌定位、水質(zhì)情況、整治目標(biāo)、負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)等數(shù)據(jù)可以在平臺(tái)公開(kāi)。然而,對(duì)于規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)的使用和判斷都需要人為操作。技術(shù)的執(zhí)行可以部分解決部門(mén)分工的推諉與不公,但技術(shù)的觸腳卻無(wú)法深入到部門(mén)權(quán)威結(jié)構(gòu)與官僚體制中,也無(wú)法從根本上改變已有的部門(mén)利益格局。盡管河長(zhǎng)制試圖解決“環(huán)保不下水,水利不上岸”的問(wèn)題,透過(guò)技術(shù)應(yīng)用與制度的互構(gòu)影響部門(mén)作出協(xié)同治水的行為選擇,但這種技術(shù)協(xié)同還是停留在框架結(jié)構(gòu)表面,并不是職能部門(mén)固有的專業(yè)治水技術(shù),因而無(wú)法干涉部門(mén)的專長(zhǎng)和價(jià)值判斷。例如,圍繞著“誰(shuí)是水污染的罪魁禍?zhǔn)住边@一問(wèn)題,治水部門(mén)各執(zhí)一詞,環(huán)保部門(mén)認(rèn)為水污染的主要源頭是生活污水,水務(wù)部門(mén)認(rèn)為“應(yīng)該花大力氣來(lái)整治散亂污企業(yè)”,城管部門(mén)認(rèn)為河涌治理的重點(diǎn)不應(yīng)該是河面固體垃圾的清理,“關(guān)鍵是岸上的污水沒(méi)有管好”,農(nóng)業(yè)部門(mén)則堅(jiān)稱有確切數(shù)據(jù)證明農(nóng)業(yè)污水的比重非常低,且在江河湖自凈能力范圍內(nèi)。每個(gè)部門(mén)都基于專業(yè)主義和部門(mén)立場(chǎng)對(duì)治水規(guī)則進(jìn)行操縱以及有意義的建構(gòu),技術(shù)無(wú)法形成一致的價(jià)值理解,這使得即使問(wèn)題通過(guò)信息平臺(tái)流轉(zhuǎn)到某個(gè)職能部門(mén),還是有足夠的理由把問(wèn)題踢回給河長(zhǎng)辦,河長(zhǎng)辦在日常運(yùn)作中經(jīng)常不得不扮演辦事機(jī)構(gòu)而非協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的角色。

第三,技術(shù)無(wú)法解決已有體制機(jī)制中的深層次矛盾。雖然通過(guò)“S 河長(zhǎng)APP”可以實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)河長(zhǎng)巡河狀況,做到履職監(jiān)督、履職留痕；通過(guò)“河長(zhǎng)周報(bào)”可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)基層河長(zhǎng)巡河不達(dá)標(biāo)、履職不力、上報(bào)問(wèn)題不積極、“四個(gè)查清”未完成等情況,并通過(guò)系統(tǒng)進(jìn)行報(bào)燈預(yù)警,可以壓實(shí)河長(zhǎng)履責(zé)；通過(guò)“S河長(zhǎng)管理信息系統(tǒng)”可以快速統(tǒng)計(jì)、實(shí)時(shí)公示各級(jí)河長(zhǎng)、各治水部門(mén)的履職情況,減少“懶政”“怠政”現(xiàn)象,然而水環(huán)境治理已有體制機(jī)制中存在的深層次矛盾也在同時(shí)消解技術(shù)的作用。一是延續(xù)了“放管服”模式,將河涌治理任務(wù)與責(zé)任層層下壓,造成基層權(quán)力小、任務(wù)重、責(zé)任大,權(quán)責(zé)極其不匹配。以PY 區(qū)某街道為例,面積24.8 平方公里,下轄18 個(gè)村(社區(qū)),其中10 個(gè)是城中村,街屬河涌9 條,但街道城管中隊(duì)實(shí)際在崗編內(nèi)人員僅4 人,執(zhí)法資源不足嚴(yán)重制約了基層排查和清理整頓“散亂污”企業(yè)、違建、污水偷排等工作的效果。二是基層河長(zhǎng)治理能力的有限性與責(zé)任邊界的無(wú)限性之間的矛盾突出,在強(qiáng)問(wèn)責(zé)壓力下基層河長(zhǎng)不得不采取策略性行為以應(yīng)對(duì)上級(jí)層層下壓的治水任務(wù)。2018年S 河長(zhǎng)辦所公布的問(wèn)責(zé)干部數(shù)據(jù)中,將近80%是鎮(zhèn)街和村居的基層河長(zhǎng)。在河涌治理的工作開(kāi)展中,基層不僅要查找上報(bào)問(wèn)題,問(wèn)題最終實(shí)際上也是交給基層去解決,并且基層發(fā)現(xiàn)上報(bào)的問(wèn)題越復(fù)雜,被問(wèn)責(zé)的概率就越大。為了避免被問(wèn)責(zé),基層河長(zhǎng)在上報(bào)問(wèn)題時(shí)往往避重就輕,并且只在基層的工作微信群進(jìn)行內(nèi)部交流,不愿通過(guò)有交辦督辦流程的河長(zhǎng)APP 或網(wǎng)格化信息平臺(tái)上報(bào)問(wèn)題,導(dǎo)致大量的問(wèn)題和矛盾沒(méi)有進(jìn)入相應(yīng)的制度化回應(yīng)流程而被掩蓋。比如,盡管S 市河道兩岸違建問(wèn)題依然突出,但河長(zhǎng)APP 上報(bào)違建問(wèn)題卻寥寥可數(shù)。

4.4 技術(shù)只是選擇性開(kāi)啟政社互動(dòng)和公眾參與的機(jī)會(huì)之窗

與目標(biāo)和決心相悖的是,在“S 河長(zhǎng)信息綜合管理系統(tǒng)”上,涉及政社共治共享的端口中,只有非河長(zhǎng)舉報(bào)(體制內(nèi)非河長(zhǎng)人員通道,如督察組、河長(zhǎng)辦巡查小隊(duì)等)是全面投入運(yùn)作,輿情與媒體板塊目前只是系統(tǒng)內(nèi)部人員采集媒體報(bào)道的一些案例投放公開(kāi),而民間河長(zhǎng)的數(shù)據(jù)端口目前仍未開(kāi)放使用。

“關(guān)于民間河長(zhǎng)。我們現(xiàn)在這機(jī)制是官方認(rèn)可過(guò)一批民間河長(zhǎng),最初通過(guò)志愿報(bào)名和單位篩選后,讓有時(shí)間和有能力的市民作為民間河長(zhǎng)參與到治水隊(duì)伍當(dāng)中。實(shí)際上最初是有正式聘書(shū)的?！?S市河長(zhǎng)辦人員A)“后期各區(qū)的操作不同,有些把治安聯(lián)防隊(duì)、志愿服務(wù)隊(duì)、包括后來(lái)的環(huán)保志愿者和組織等也納進(jìn)巡河工作中,被坊間稱為民間河長(zhǎng),后來(lái)混在一起了,并不是全部都有聘書(shū)的。也就因?yàn)檫@些情況,民間河長(zhǎng)的端口被暫時(shí)關(guān)閉了?！?(S 市河長(zhǎng)辦人員B)在訪談中不難發(fā)現(xiàn),原本的制度流程設(shè)計(jì)與技術(shù)平臺(tái)功能都有主動(dòng)將政社互動(dòng)的理念、設(shè)想和渠道等納入到協(xié)同框架中一并考慮,但由于政府部門(mén)仍缺乏政社互動(dòng)的管理經(jīng)驗(yàn),加上傳統(tǒng)部門(mén)成見(jiàn)的束縛、業(yè)已繁重的常規(guī)事務(wù)、沉重如山的問(wèn)責(zé)壓力等因素的“聯(lián)合剿殺”,部門(mén)已無(wú)暇顧及新理念新思路的創(chuàng)建,已無(wú)多余的注意力分配到社會(huì)多元參與與否、渠道是否暢順、政社互動(dòng)是否有效等方面,進(jìn)而也就停滯于設(shè)想階段,難以再進(jìn)一步推動(dòng)發(fā)展。

在TH 區(qū)一個(gè)治水成效顯著、民間自發(fā)參與治水力量成熟的CB 村的走訪中發(fā)現(xiàn),即便是這樣具備規(guī)范化與制度化的成熟社會(huì)力量的區(qū)域,政社互動(dòng)也仍停留在外圍?！拔覀冸m然有好多隊(duì)伍,也有組織體系,但是我們一般發(fā)現(xiàn)污染問(wèn)題只能通過(guò)撥打官方河長(zhǎng)電話、投訴熱線或者網(wǎng)絡(luò)公眾號(hào)等普通渠道反映,并沒(méi)說(shuō)真正有可以直接影響到官方的策劃與行動(dòng)的直接交互。”(CB 村某巡河志愿隊(duì)隊(duì)長(zhǎng))因此,即便是信息化系統(tǒng)應(yīng)用走在前列、看似技術(shù)治理取得不少進(jìn)展的一些治水案例,實(shí)質(zhì)上仍只停留在形式符號(hào)上,并不能體現(xiàn)技術(shù)嵌入?yún)f(xié)同治水的實(shí)際有效性,這種機(jī)會(huì)之窗仍是一種選擇性的敞開(kāi),還有待更深層次的互構(gòu)設(shè)計(jì)與技術(shù)執(zhí)行。

5 結(jié)論與討論

縱觀整個(gè)S 市河長(zhǎng)信息管理系統(tǒng)在治水工作中的應(yīng)用,是技術(shù)應(yīng)用嵌入組織(制度)的有效實(shí)踐,更是政府治水行為的一種漸進(jìn)式修正。技術(shù)和制度相互嵌入的漸進(jìn)協(xié)同盡管為協(xié)同治水的決策提供了某種程度的便利與契機(jī),但它不能阻止協(xié)同參與者(部門(mén))的自利傾向與抵觸邏輯。無(wú)論制度設(shè)計(jì)、組織結(jié)構(gòu)還是決策執(zhí)行等都存在路徑依賴,一旦選定便難以改變。因此,技術(shù)嵌入?yún)f(xié)同治理受到諸多因素的局限,以至于對(duì)于復(fù)雜的信息系統(tǒng)而言,技術(shù)執(zhí)行與傳統(tǒng)科層組織的制度邏輯之間的沖突,使得技術(shù)執(zhí)行的沉沒(méi)成本巨大,因此目前技術(shù)嵌入?yún)f(xié)同治理的執(zhí)行邊界,決定其離真正實(shí)現(xiàn)技術(shù)(數(shù)據(jù))治理還有一段距離。

首先,“技術(shù)進(jìn)步邏輯與官僚政治邏輯有著內(nèi)在的沖突”[5]中文版序二12。技術(shù)是理性與客觀的,但與組織制度或結(jié)構(gòu)互構(gòu)后的“執(zhí)行技術(shù)”往往會(huì)喪失純粹的理性,組織會(huì)透過(guò)制度或結(jié)構(gòu)反向嵌入技術(shù)中,使“執(zhí)行技術(shù)”帶有組織愿景或目標(biāo)。制度是滯后的,其固有的惰性使之傾向不愿改變的路徑依賴。而技術(shù)是進(jìn)步的,是變革的業(yè)務(wù)流程再造,也是改變組織結(jié)構(gòu)乃至生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的重要力量。因此,技術(shù)的進(jìn)步邏輯與科層制度邏輯有著天然的內(nèi)在沖突。尤其面對(duì)的是龐大的政府科層組織,其治理流程的再造成本巨大,組織結(jié)構(gòu)變革異常艱難,因此在技術(shù)與制度的博弈中往往最后是技術(shù)失敗。而技術(shù)與制度的互構(gòu),為技術(shù)嵌入組織、影響組織行為選擇提供了可能。然而,互構(gòu)下的技術(shù)往往是由組織主導(dǎo)執(zhí)行方向。同以S 市河長(zhǎng)信息管理系統(tǒng)為例,一是通過(guò)技術(shù)的嵌入,為基層河長(zhǎng)履職時(shí)間、履職路線、履職效果等用數(shù)據(jù)可視化留痕,各級(jí)河長(zhǎng)辦都能基于技術(shù)平臺(tái)的執(zhí)行數(shù)據(jù)掌握每一位河長(zhǎng)的履職情況,從而也可能傾向于采信巡河數(shù)據(jù)作為績(jī)效問(wèn)責(zé)的重要參考,而忽視了技術(shù)本身可能存在的“非人性”和技術(shù)背后的制度流程的不合理,信息技術(shù)的激勵(lì)被非理性地濫用。二是正向激勵(lì)與獎(jiǎng)懲制度仍以部門(mén)為中心,而不支持跨部門(mén)協(xié)作的獎(jiǎng)懲,故而技術(shù)協(xié)同有限,是技術(shù)流程對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)作改革的失敗。三是技術(shù)協(xié)同對(duì)“部門(mén)主權(quán)”提出了挑戰(zhàn),雖然技術(shù)與制度互構(gòu)下的執(zhí)行技術(shù)體現(xiàn)了技術(shù)理性的妥協(xié),但技術(shù)嵌入始終在一定程度上對(duì)科層級(jí)跨部門(mén)協(xié)同提出了要求,而制度面對(duì)信息技術(shù)平臺(tái)的讓步即是讓部門(mén)本位主義受到威脅,技術(shù)沒(méi)有改變跨部門(mén)和跨科層的被動(dòng)協(xié)同合作,反而加強(qiáng)了部門(mén)和層級(jí)之間的“主權(quán)意識(shí)”和“控制權(quán)意識(shí)”。

其次,信息技術(shù)如何在河長(zhǎng)制中得到有效應(yīng)用,進(jìn)而提升協(xié)同治水的能力和績(jī)效是一個(gè)具有時(shí)代意義的重要課題。技術(shù)是組織和制度變革的賦能者,大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等新一代信息通訊技術(shù)的發(fā)展將大大促進(jìn)傳統(tǒng)政府管理模式的變革與轉(zhuǎn)型,然而這種變革和轉(zhuǎn)型并非是單向度的、線性的、自發(fā)的。同樣,“互聯(lián)網(wǎng)+治水”技術(shù)嵌入水環(huán)境的協(xié)同治理是有限度的、有邊界的,技術(shù)治理績(jī)效的發(fā)揮是有條件的。要充分認(rèn)識(shí)到：第一,盡管基于“互聯(lián)網(wǎng)+”的理念在各個(gè)領(lǐng)域都掀起了技術(shù)熱流,但效率和有效性的增長(zhǎng)主要依賴組織的結(jié)構(gòu)和設(shè)計(jì),而非技術(shù)。如果只是把現(xiàn)代信息技術(shù)與傳統(tǒng)的治水管理方式簡(jiǎn)單嫁接,“結(jié)果之一可能是固化了現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)和工作流程,進(jìn)而構(gòu)成管理創(chuàng)新的障礙”[5]中文版序二13。第二,信息技術(shù)的應(yīng)用的確變革了治水組織結(jié)構(gòu),但不能把這種變化直接歸因于技術(shù)。事實(shí)上,組織的、網(wǎng)絡(luò)的、制度的安排以及行為內(nèi)嵌于這些安排的特征,在技術(shù)執(zhí)行中扮演了關(guān)鍵的角色。如前所述,“制度以認(rèn)知上、文化上、規(guī)范上以及社會(huì)結(jié)構(gòu)上的內(nèi)嵌等形式進(jìn)入技術(shù)執(zhí)行框架”[5]113,技術(shù)又以客觀理性嵌入組織制度和行動(dòng)邏輯中,使治理結(jié)果最終走向技術(shù)的、理性的、社會(huì)的、政治的邏輯。第三,再先進(jìn)的技術(shù)也不能決定自身的發(fā)展路徑,也不能保證被理性地使用,因此不能忽略治水行動(dòng)者在新技術(shù)背景下的行為選擇及行動(dòng)邏輯。同時(shí),技能的賦能與執(zhí)行者的能力之間需要匹配,才能將技術(shù)的邊界通過(guò)賦能而拓寬,否則,“S 河長(zhǎng)APP”在基層河長(zhǎng)手中可能只是一個(gè)機(jī)械式打卡的工具。第四,協(xié)同治水格局的形成不僅僅依靠“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)的充分應(yīng)用,還要加強(qiáng)和優(yōu)化技術(shù)應(yīng)用的頂層設(shè)計(jì)與制度環(huán)境,完善跨部門(mén)協(xié)同的激勵(lì)約束機(jī)制,營(yíng)造技術(shù)協(xié)同的組織文化氛圍等。