靳超

[摘 要]在我國大力推行PPP模式下，PPP在我國的推廣必須符合國家經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略需要，利于國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，能夠推動地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和總供求政策的安排與調(diào)整，因此我國的監(jiān)管機制在地方政府的投融資公私合作中占據(jù)重要地位，既要發(fā)揮PPP在融資與管理上的優(yōu)勢，也要遏制死抓不放的現(xiàn)象。將PPP置于有效的新型健康的監(jiān)管體制之下，才能確保政府和私營企業(yè)之間風險共擔、利益共享的雙贏投資模式。

[關(guān)鍵詞]PPP模式運營;財政監(jiān)管;投融資

[中圖分類號]F283

近年來，我國各地方政府為提升地區(qū)經(jīng)濟競爭力，越來越多地采用PPP投資模式開展經(jīng)濟建設(shè)，但在各地方政府實施的過程中，傳統(tǒng)的基礎(chǔ)建設(shè)財務(wù)監(jiān)管機制中的行政監(jiān)管、財務(wù)審計難免會出現(xiàn)蓄意偽造、政企共謀、隱匿公共關(guān)鍵信息、違法兜底等問題，甚至出現(xiàn)設(shè)計偏失、運營資本失控、建設(shè)失信、移交失敗等不利后果。圍繞上述情形，探索在地方政府投、融資公私合作構(gòu)建中加強全面的財政監(jiān)管。

1 PPP投資模式中的財務(wù)監(jiān)管重要性

盡管PPP 投資模式不論對于政府的公共設(shè)施建設(shè)和投入還是對于融資企業(yè)的參與和利益共享，都是一種目的雙贏的投資模式，會給政府和市場企業(yè)帶來極大的效益，但是由于涉及企業(yè)資產(chǎn)和政府公共投入的運行監(jiān)管，PPP投資模式從立項、融資到投入建設(shè)和運行都需要對整個項目的過程進行財務(wù)監(jiān)管，更是因為PPP項目涉及多方的資金，各方對于資金的使用情況更是需要突出財務(wù)監(jiān)管的重要性。

1.1 加強項目籌劃和資金使用的規(guī)范化

雖然與傳統(tǒng)中政府出資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的方式相比，PPP項目可以大量減輕政府在建設(shè)項目中的資金壓力，這種資金注入的投資行為可以既符合我國政府在各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大量開展的情況所需要的社會效果，還可以減少政府在各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的資金需求，PPP模式使得地方政府使用最小的投入而帶來最大的社會效益和經(jīng)濟效益，這是符合我國政府對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資所追求的戰(zhàn)略目標。由于諸多私營企業(yè)的廣泛參與，這就會和地方政府之間形成多邊的利益關(guān)聯(lián)，那么財務(wù)監(jiān)管就會成為合作雙方的核心問題，也只有加強財務(wù)監(jiān)管，才能讓投資者注意項目籌劃和提升項目質(zhì)量，促進引進新興技術(shù)來降低項目成本，同時也會對項目資金的引入、分配、使用進行嚴格地把控，從而以較低的成本獲取較高的經(jīng)濟收益。

1.2 增強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的質(zhì)量保障，維護公共利益

在我國的PPP項目合作中，需要政府作為主導監(jiān)管方來加以規(guī)制，因為企業(yè)都是希望追求產(chǎn)品利益最大化的，但是公共基礎(chǔ)設(shè)施的投入，不論將來項目中私營企業(yè)介入到何種程度，均需要有一套健全的監(jiān)管體系作為后盾，才能確保公共項目的產(chǎn)出數(shù)量和質(zhì)量得到雙重保證，否則產(chǎn)量不足、價格上漲過快、質(zhì)量有瑕疵、項目利潤壟斷等問題就會隨著私營企業(yè)的介入忽略社會公共服務(wù)的功能，因此政府在增強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中的財政監(jiān)管，可以有效地評估項目運營投入、成本、收益等狀況，起到了維護公共利益的作用。

1.3 確保政府和私營企業(yè)的共贏

在PPP項目中，項目公司各方利益既有一致性，又有沖突，政府和企業(yè)之間需要強調(diào)兩者之間的信任關(guān)系，還需要責任共擔、利益共享，從而達到互惠互利的雙贏局面，從政府的角度來看，主要是為社會發(fā)展的需要提供公共項目的建設(shè)，滿足社會公眾的需要，增進社會福利;從企業(yè)的角度來看，主要目的是通過項目獲得投資回報或者擴大自身影響，以利潤最大化和市場占有率最大化為目標。這就導致了PPP項目合約執(zhí)行中參與方的利益有受損害的預期，不利于項目整合、推進、運營。所以加強PPP項目建設(shè)運營中的財政監(jiān)管，有利于PPP風險管理，維護公私雙方的利益。

2 地方PPP項目的財政監(jiān)管體制現(xiàn)狀

我國PPP項目的管理大多從本部門管理的角度出發(fā)，這就導致了在我國的地方政府投融資PPP的監(jiān)管實踐中，缺乏明確的監(jiān)管機構(gòu)與監(jiān)管體系。在整個PPP項目的運行周期中，發(fā)改委承擔項目的審批職能，各個項目的主管部門承擔項目的規(guī)劃、論證、申報、招標、運營等職能，財政部門負責資金的劃撥，由于不同的政府職能部門所追求的公共利益不盡相同，因此對于監(jiān)管的預期和社會效益評估也是存在差異的，這就造成了對于合作伙伴的選擇、合約的審核與簽訂、資金的監(jiān)管和使用出現(xiàn)所屬職權(quán)部門自由裁量的狀態(tài)，這不利于監(jiān)管的有效開展，會使得監(jiān)管成為傳統(tǒng)效力不強的日常行政程序。

2.1 資金來源復雜，配置缺乏合理化，監(jiān)管難度較大

私企通過PPP投資、融資的模式參與到政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來，其資金來源多數(shù)都是依靠自有或者自籌資金，而財務(wù)監(jiān)管就需要對該項目的資金支付、使用等進行有效地監(jiān)管，才能保障該項目的正常推進，但是由于資金來源的復雜多樣，就會給PPP的項目財務(wù)監(jiān)管帶來一定的難度，政府部門就需要在財務(wù)監(jiān)管方面花費大量的精力對資金進行控制、使用以及配置。就目前我國的部門PPP項目財務(wù)監(jiān)管模式來看，并沒有將其管控資金風險的實效性充分發(fā)揮出來，相反在這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程中經(jīng)常會出現(xiàn)拖欠款項、材料損失等不良現(xiàn)象，這就造成了私企追求利益和政府追求社會效益產(chǎn)生一定的矛盾，使得資金的合理化使用不能達到政府或者企業(yè)的標準。

2.2 部門間缺乏互動機制，監(jiān)管多而繁亂，監(jiān)管效果低效

我國的PPP項目一般是以基礎(chǔ)設(shè)施為導向的，這就導致我國地方政府的PPP項目監(jiān)管實踐中，缺乏明確的監(jiān)管體系和監(jiān)管機構(gòu)主體。PPP項目的發(fā)起者在于各個項目主管部門，由它們負責項目論證、規(guī)劃、申報、招標、運營等職能，然后發(fā)改委負責項目的審批職能，財政部門主管資金的劃撥和使用的監(jiān)督職能，項目一旦獲批，項目合作方的選擇、合約的簽訂、資金的使用執(zhí)行都進入了各自管轄范圍的自由裁量狀態(tài)，由于各個環(huán)節(jié)對應(yīng)的政府職能部門所追求公共管理目標不同，對于監(jiān)管的預期和社會效益的評估也是存在差異的。這就導致PPP項目的監(jiān)管出于各自為政的效果，一旦該項目公司提供的公共項目產(chǎn)出和質(zhì)量低于預期或者無法滿足社會需求，造成的財政資金浪費和社會資源損失就會由公共財政來承擔。

3 地方政府PPP投資模式下強化財務(wù)監(jiān)管的優(yōu)化策略

3.1 財政與發(fā)展改革部門相協(xié)調(diào)，建立宏觀的財務(wù)監(jiān)管

從戰(zhàn)略層面上講，財政部門應(yīng)當在資金安排上服從于項目決定的規(guī)劃部門，但是這并不意味著不需要在總體機構(gòu)和規(guī)劃總量上進行項目的財政審查和預算監(jiān)管，甚至筆者認為財政部門應(yīng)當協(xié)助PPP項目審批部門建立PPP項目財政預算評估體系，頒布統(tǒng)一的項目財政評估細則，對PPP項目實行項目財政分類監(jiān)管。

3.1.1 投資規(guī)模概算監(jiān)管

在項目概算、預算編制等環(huán)節(jié)加強國家財政編制的指導，保證財政編制依據(jù)的合法性，審計部門運用審閱、符合掌握項目的投資規(guī)模等基本信息和項目的概算情況，通過審核項目建設(shè)單位的立項文件、批復文件等內(nèi)容，計算出符合項目的規(guī)模和概算情況是否做到前后一致，避免估值過高、缺項少算的不合理情形，最終根據(jù)項目實際因素和國家政策從財政角度評估、審查建設(shè)項目的規(guī)模、標準是否合理，是否符合當前我國的經(jīng)濟發(fā)展建設(shè)規(guī)劃。

3.1.2 政府兌現(xiàn)及配套投入監(jiān)管

在不同PPP項目合同中，政府承諾大多分散在不同的事項條款中，實踐中政府承諾的對象和配套投入的審核，需要審計部門逐條進行審查，避免政府因為兜底條款的不合規(guī)手段，導致全部兌現(xiàn)不能或者過度配套，例如對于付費和補助、協(xié)助土地權(quán)利、提供審批或者相關(guān)配套投入、允諾排除競爭、其他承諾等形式，都會在后期的項目運營中產(chǎn)生不必要的爭議和糾紛，需要在財政審計中一并計入監(jiān)管和審查。

3.1.3 項目運作方式監(jiān)管

PPP項目運作方式也有很多類型，因此在宏觀的財政監(jiān)管中也要對于公私和合作的模式進行審核，應(yīng)從中厘清各方面的責權(quán)利關(guān)系并與項目實際情況相匹配，不論是BOT、TOT、DBFO等模式，其適用范圍應(yīng)在對應(yīng)的財政運營中進行風險評估，財政監(jiān)管部門使用分析、復合、對價評估的方法核對項目的運作模式是否滿足項目本身的財政運營要求和社會公共利益需要，判定是否選擇了恰當適中的運作方式，避免企業(yè)或者政府投資人追求自身利益盲目確定項目運作方式。

3.2 財政與職能部門明確分工，從微觀上監(jiān)管項目的運營

在操作協(xié)同的層面上，按照現(xiàn)有的政府架構(gòu)，財政部門應(yīng)當作為主導部門，與各職能部門共同協(xié)作完成項目運營中的微觀財政監(jiān)管。

3.2.1 項目核算監(jiān)管

PPP項目在運營過程中，需要審查建設(shè)項目的規(guī)模和使用費用是否匹配，包括項目貸款利息、流動資金等，還需要針對設(shè)備費、工程費等費用進行監(jiān)管核算。其中在此過程中最重要的還要包括對于資產(chǎn)負債表和損益表的財政監(jiān)管和審計：第一，對于資產(chǎn)負債表的審計需要根據(jù)會計制度和相關(guān)規(guī)范來審核，將項目中運營資產(chǎn)的金額與上一期進行全面審核，必要時對與之相應(yīng)的其他報表明細進行總結(jié)對照，將不符的部分結(jié)合來往賬目的函證、存貨單據(jù)等進行盤點，核對報表數(shù)字的真實有效，保證賬本之間銜接完整合理。第二，審核損益表，要重點關(guān)注是否存在漏項、缺項的情況，審核損益表的完整、規(guī)范和統(tǒng)一，對于損益表中缺少關(guān)聯(lián)性、數(shù)字差異較大的要進行詳細深入地核查，同時結(jié)合成本費用、銷售收入、利潤分配等有關(guān)明細賬和納稅調(diào)整明細對各項費用進行核實，必要時要查驗有關(guān)原始憑證。

3.2.2 風險監(jiān)管

在風險方面，財政監(jiān)管部門需要審核具體PPP項目的風險識別是否全面、風險分擔是否合規(guī)合理，采用風險清單法與德爾菲法相結(jié)合的形式，根據(jù)項目實際情況進行風險列舉，通過專家評議環(huán)節(jié)進行最終風險的確定，確定之后通過財政分析對風險進行量化，根據(jù)量化明細和類似項目經(jīng)驗對項目當時的情況進行風險量化數(shù)據(jù)評估，最終轉(zhuǎn)化為風險評估數(shù)據(jù)，并根據(jù)風險分配給最有利于處置風險的相對控制方，實現(xiàn)風險項目成本和財政監(jiān)管的最小化。

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