彭玲霞 /文
2019 年8 月21 日,美國國務(wù)院宣布正式批準(zhǔn)對臺出售價(jià)值80 億美元的66 架F-16V 戰(zhàn)斗機(jī)及相關(guān)設(shè)備。雖然特朗普政府之前已批準(zhǔn)過四次對臺軍售案,但此次是特朗普上臺以來規(guī)模最大、敏感度最高的一次對臺軍售案,將大幅提升臺灣地區(qū)防空能力。特朗普政府此舉引發(fā)各國各界對美臺軍售的關(guān)注。
多年來,美國幾乎是臺灣地區(qū)武器的獨(dú)家供應(yīng)渠道。從近十年實(shí)際進(jìn)口數(shù)據(jù)來看,除個(gè)別年份德國、意大利向臺灣地區(qū)出口過少量武器裝備外,臺灣地區(qū)進(jìn)口的絕大部分武器裝備和產(chǎn)品均來自美國。
2009—2018 年,美對臺實(shí)際武器出口額在臺灣地區(qū)武器進(jìn)口總額中所占比例超過95%。其中,軍用飛機(jī)、導(dǎo)彈、艦船和防空系統(tǒng)是臺灣地區(qū)從美國進(jìn)口的主要裝備,占比總和超過九成,各自占比分別為47.58%、22.16%、13.11%和10.98%。
多年以來,臺灣地區(qū)軍方一直宣稱奉行“防衛(wèi)固守、有效嚇阻”的戰(zhàn)略;美對臺軍售也宣稱以二手裝備、防御性裝備為主。但是,近幾年美國陸續(xù)向臺灣地區(qū)出口了數(shù)量可觀的AIM-120CAMRAAM 超視距空空導(dǎo)彈、AGM-154JSOW 聯(lián)合視距外空空導(dǎo)彈、HARM 超音速反輻射導(dǎo)彈、AIM-9XBLOCK2“響尾蛇”導(dǎo)彈、Mk48 重型魚雷、“標(biāo)槍”(FGM-148)反坦克導(dǎo)彈等攻擊性武器。
尤其值得關(guān)注的是,配備F-16 戰(zhàn)機(jī)使用的HARM 超音速反輻射導(dǎo)彈是美軍標(biāo)準(zhǔn)“野鼬作戰(zhàn)”準(zhǔn)則中的重要武器,能讓臺軍戰(zhàn)機(jī)先制攻擊敵方的防空導(dǎo)彈雷達(dá)。JSOW 聯(lián)合視距外空空導(dǎo)彈則是搭配HARM 使用的“水平線外”攻擊用武器,是一種新概念導(dǎo)彈,可以作為精確制導(dǎo)炸彈也可以作為巡飛彈使用,啟動發(fā)動機(jī)時(shí)射程可高達(dá)200 公里以上;該導(dǎo)彈2006 年才在美軍正式服役,已經(jīng)立下不少戰(zhàn)功。
AIM-9XBLOCK2“響尾蛇”導(dǎo)彈是美國海軍和空軍聯(lián)合研制的新型導(dǎo)彈,具備極強(qiáng)的機(jī)動能力和抗干擾能力,2009 年首次試射,主要特點(diǎn)是增加了數(shù)據(jù)鏈和“發(fā)射后鎖定”能力,與基本型AIM-9X 相比可攻擊更遠(yuǎn)目標(biāo),還可攻擊發(fā)射時(shí)尚未進(jìn)入導(dǎo)彈引導(dǎo)頭視角的目標(biāo)。
雖然美國對臺軍售從未間斷過,但以往通常是幾年簽訂一次軍貿(mào)合同,而非年年簽訂軍貿(mào)合同。但2015 年至今,美國與臺灣地區(qū)之間每年至少有兩項(xiàng)軍貿(mào)合同,且合同金額均不??;2017 年和2018 年每年甚至多達(dá)5 項(xiàng)軍貿(mào)合同。
其中,特朗普上臺后美國對臺第一個(gè)軍售案,也就是2017 年6 月特朗普批準(zhǔn)的14.2 億美元對臺軍售案,更是創(chuàng)下了美國總統(tǒng)啟動對臺軍售的最快紀(jì)錄。
蔡英文上臺以來,意欲在軍事安全方面強(qiáng)化臺美之間的實(shí)質(zhì)性合作,包括加大對防務(wù)的投資,啟動“自制潛艇”計(jì)劃,尋求美國軍工企業(yè)對臺轉(zhuǎn)移關(guān)鍵軍工技術(shù)等。從近兩年美對臺軍事技術(shù)轉(zhuǎn)讓情況來看,蔡英文的訴求逐步被美國政策采納。
潛艇對臺出口是中美關(guān)系中的敏感問題。對于潛艇設(shè)計(jì)與建造經(jīng)驗(yàn)為零、急需系統(tǒng)整合技術(shù)的臺灣地區(qū)而言,“技術(shù)輸出”比單一類型的裝備輸出更重要。目前,臺軍只有1990 年從荷蘭購入的兩艘“劍龍級”潛艇和美軍援臺的兩艘二戰(zhàn)退役潛艇,均已老舊不堪。臺灣地區(qū)2014 年啟動“自制潛艇”計(jì)劃并向美國求助。該計(jì)劃分為兩個(gè)階段:首先,通過現(xiàn)役“劍龍級”的延壽案與戰(zhàn)斗系統(tǒng)提升案積累“自造”的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)。其次,爭取“自制潛艇”所需載臺技術(shù)協(xié)助與“紅區(qū)”(完全依賴外援)裝備輸入,包括戰(zhàn)斗系統(tǒng)、聲納帆罩、潛望鏡等。
美國《2018 年國防授權(quán)法案》顯示出協(xié)助臺灣地區(qū)“自制潛艇”的意圖,包括發(fā)展載臺、水雷等。在荷蘭廠商提供相關(guān)技術(shù)文件的情況下,臺海軍先后三次提出包括電戰(zhàn)系統(tǒng)、系統(tǒng)裝備接口整合和長程潛射重型魚雷等的“劍龍級”升級案。2018 年4 月,美國國務(wù)院批準(zhǔn)向臺灣地區(qū)轉(zhuǎn)讓潛艇技術(shù)所需的銷售許可證,批準(zhǔn)了包括MK48 型重型魚雷、聲納和潛望鏡等相關(guān)技術(shù)的對臺輸出。目前,臺灣地區(qū)事實(shí)上已累積了約半數(shù)“紅區(qū)”裝備。其中,關(guān)鍵的戰(zhàn)斗系統(tǒng)部分由美方主導(dǎo)系統(tǒng)整合,且該許可并未排除相關(guān)技術(shù)在其他潛艇的應(yīng)用。
2018 年5 月7 日,美國眾議院通過“2019 年臺灣保證法”決議案,要求美國對臺軍售常態(tài)化、重啟“美臺貿(mào)易協(xié)議”會談等內(nèi)容;2019 年5 月,美國參議院審議通過該法案。美國“2019 財(cái)年國防授權(quán)法案”也重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)美對臺軍售、軍事援助和交流。這意味著美對臺軍售機(jī)制發(fā)生重大轉(zhuǎn)變,預(yù)示著今后美對臺軍售的頻度將進(jìn)一步增加,隨時(shí)想賣就賣。
2019 年3 月,臺灣地區(qū)“空軍司令部”向美方提出申請書,新購66 架F-16V 戰(zhàn)斗機(jī),總價(jià)將近130億美元;5 月,臺灣地區(qū)以“戰(zhàn)備急需”為由,向美國申請采購價(jià)值約1.09 億美元的40 多萬發(fā)30 厘米穿甲彈,以裝備其新型“云豹”步兵戰(zhàn)車。若結(jié)合之前臺軍方提交且已在美國審核中的M1A2 戰(zhàn)車、地面導(dǎo)引精準(zhǔn)炮彈和反裝甲武器等軍備采購案,預(yù)計(jì)美國2019 年對臺軍售規(guī)模將是史上最龐大的。
美國“2019 財(cái)年國防授權(quán)法案”第1257 條指出“要強(qiáng)化臺灣軍力戰(zhàn)備”,第1258 條指出“美國應(yīng)強(qiáng)化與臺灣的防衛(wèi)及安全合作,支持臺灣發(fā)展亟需的防衛(wèi)軍力,以維持充足的自我防衛(wèi)能力。美國應(yīng)經(jīng)由對外軍售、直接商售及產(chǎn)業(yè)合作,強(qiáng)力支持臺灣獲得防御性武器,并著重不對稱戰(zhàn)力及水面下作戰(zhàn)能力”。
這意味著美國未來將重點(diǎn)支持臺灣地區(qū)加強(qiáng)反艦導(dǎo)彈、陸基巡航導(dǎo)彈、無人水下潛航器、魚雷、水雷和柴電潛艇等“不對稱戰(zhàn)力”建設(shè)。
眾所周知,美國的軍貿(mào)管理和渠道是“雙規(guī)制”:一個(gè)是“質(zhì)優(yōu)價(jià)高”、出口審批更嚴(yán)、由國防部統(tǒng)一對外簽約的對外軍事銷售(FMS)模式;另一個(gè)是價(jià)格和渠道都更有彈性、出口審批壓力較小、由軍工企業(yè)直接對外簽約的直接商業(yè)貿(mào)易(DCS)模式。
以往美對臺軍售主要是傳統(tǒng)的外軍事銷售模式,但是從特朗普上臺以來的一系列美臺軍售案來看(特別是“潛艇技術(shù)轉(zhuǎn)讓案”),美對臺軍售將從傳統(tǒng)的外軍事銷售模式轉(zhuǎn)向直接商業(yè)貿(mào)易模式,目的是“化整為零、分散壓力、規(guī)避制約、降低臺灣獲得輸出許可的難度”。同時(shí),這也意味著美臺軍事合作路徑和內(nèi)容將發(fā)生以下重大轉(zhuǎn)變。
一是美臺軍技合作走向深入融合。傳統(tǒng)軍售多是具體裝備和技術(shù)轉(zhuǎn)讓的個(gè)案。而商售更強(qiáng)調(diào)漸進(jìn)而廣泛的軍技合作與產(chǎn)業(yè)整合?!懊琅_商會”長期鼓吹將臺灣地區(qū)防務(wù)產(chǎn)業(yè)深度融入美國軍工產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈,臺軍工廠商也應(yīng)要求組建了“防務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)會”,雙方還升級了“防務(wù)工業(yè)會談”等政商交流平臺。未來,在美臺中高層軍事互動全面松綁的推動下,臺灣地區(qū)不僅將成為美國軍工企業(yè)的供應(yīng)商、制造商和客戶,而且還將借外部力量開拓海外市場,例如合作制造“低配版”的“小F-35”“小神盾”等以供外銷。
二是在全球范圍內(nèi)逐步形成以美國為中心的對臺軍售“生態(tài)鏈”。之前,歐洲多國因考慮到與中國政府的雙邊關(guān)系而未向臺灣地區(qū)出口武器,但各國軍火商始終覬覦臺灣地區(qū)市場。此次美國對臺軍售模式的轉(zhuǎn)變,預(yù)示著一種新的對臺軍售生態(tài)鏈正在成形,即在美國(早已關(guān)閉傳統(tǒng)動力潛艇生產(chǎn)線)居中整合、牽頭掩護(hù)下,各國間接向臺灣地區(qū)提供相應(yīng)技術(shù)支持,同時(shí)利用臺灣地區(qū)資本和需求啟動相關(guān)生產(chǎn)線,幫助美國進(jìn)一步控制產(chǎn)業(yè)鏈和市場上下游。美方希望通過加強(qiáng)對臺軍工產(chǎn)業(yè)的控制,把握臺灣地區(qū)防務(wù)自主的發(fā)展方向和節(jié)奏,加深臺灣地區(qū)對美的防務(wù)依賴;同時(shí)美國也得以整合全球防務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈,以實(shí)現(xiàn)美商利益最大化。值得一提的是,未來,在潛艇外殼和推進(jìn)系統(tǒng)(AIP)技術(shù)上有優(yōu)勢、急于突破政治限制以實(shí)現(xiàn)對臺出口的日本也是危險(xiǎn)的潛在參與者。
從近些年美國向臺灣地區(qū)出口的武器裝備來看,臺灣地區(qū)軍方以下幾方面的作戰(zhàn)能力將有不同程度提升。
一是反潛能力。美國向臺灣地區(qū)出口的“佩里”級導(dǎo)彈護(hù)衛(wèi)艦以及隨艦出售的SQQ-89 反潛作戰(zhàn)系統(tǒng)和SQR-19 拖曳式聲吶系統(tǒng)是美國目前現(xiàn)役主力反潛系統(tǒng)的組成部分;出口的Mk48ADCAP 重型遠(yuǎn)程魚雷使得性能提升后的臺海軍“劍龍級”潛艦首度擁有先進(jìn)的重型魚雷火力,這也是臺灣地區(qū)歷史上首次正式進(jìn)口重型長程魚雷,對臺軍水下戰(zhàn)斗力的提升影響非常大。
二是反坦克能力。美國向臺出口的“標(biāo)槍”反坦克導(dǎo)彈和“陶”式反坦克導(dǎo)彈均可采用“攻頂”模式打擊坦克,射程遠(yuǎn),且均經(jīng)歷了近年來幾場局部沖突的實(shí)戰(zhàn)檢驗(yàn)。
三是空中打擊能力。美國向臺灣地區(qū)出口的配備F-16 戰(zhàn)斗機(jī)使用的AIM-9XBLOCK2“響尾蛇”導(dǎo)彈、AGM-154JSOW 聯(lián)合視距外空空導(dǎo)彈、HARM 超音速反輻射導(dǎo)彈等都是美軍現(xiàn)役的骨干裝備,攻擊性較強(qiáng)。這些先進(jìn)的武器裝備和產(chǎn)品將大幅提升臺灣地區(qū)空軍壓制敵方防空火力的能力。
此外,美國向臺灣地區(qū)出口的用于“基德”級驅(qū)逐艦的電子戰(zhàn)系統(tǒng)及早期雷達(dá)預(yù)警系統(tǒng)加強(qiáng)美臺兩軍在互操作性、情報(bào)共享、信息通聯(lián)以及聯(lián)合作戰(zhàn)等方面的能力?!盎隆奔夠?qū)逐艦是臺灣地區(qū)海軍噸位最大、性能最先進(jìn)的軍艦。
從美臺軍售的發(fā)展態(tài)勢來看,未來幾年,臺軍的防空能力和空戰(zhàn)能力將進(jìn)一步增強(qiáng)。一是美國可能松綁行之多年的對臺導(dǎo)彈研制關(guān)鍵組件和材料的禁令,一旦落實(shí),將加速臺“天弓”“雄風(fēng)”等導(dǎo)彈和海軍新一代戰(zhàn)斗系統(tǒng)“迅聯(lián)”的研發(fā)整合與效能提升。二是美國就先進(jìn)戰(zhàn)機(jī)出口臺灣地區(qū)提出多種選項(xiàng)。近兩年,美國軍工企業(yè)多次慫恿臺灣地區(qū)對美求購F-35B 戰(zhàn)機(jī)。從技術(shù)上來看,F(xiàn)-35B 具有強(qiáng)大的隱身能力與戰(zhàn)場信息管理能力,其超音航速、尖端雷達(dá)、傳感技術(shù)和電子作戰(zhàn)系統(tǒng)使之成為集第五代戰(zhàn)斗機(jī)、現(xiàn)代化轟炸機(jī)和全天候作戰(zhàn)系統(tǒng)為一體的戰(zhàn)斗平臺。因此,臺灣地區(qū)將F-35B 視為強(qiáng)化空防戰(zhàn)力的首選,并已向美方提出購買三個(gè)中隊(duì)(72架)和四架KC-135 空中加油機(jī)的求購意向書。雖然美國政府鑒于政治風(fēng)險(xiǎn)、采購和運(yùn)維成本、F-35B產(chǎn)能有限、盟友優(yōu)先、保密擔(dān)憂、技術(shù)缺陷和實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)缺乏等顧慮,估計(jì)短時(shí)間內(nèi)不會與臺灣地區(qū)達(dá)成F-35 采購協(xié)議,但長遠(yuǎn)來看并不是沒有可能。另外,美臺雙方還提出了“租借”或出售二手F-15C/D 或F/A-18EF 戰(zhàn)機(jī),以及增售升級版的F-16V等多個(gè)備選過渡方案。
美國對臺灣地區(qū)軍事技術(shù)轉(zhuǎn)讓力度的加大將在很大程度上提升臺灣地區(qū)武器裝備的研制和生產(chǎn)能力;與臺灣地區(qū)軍工產(chǎn)業(yè)鏈的深度融合將進(jìn)一步提升臺軍工生產(chǎn)能力。例如,美國在臺灣地區(qū)“自制潛艇”項(xiàng)目中給予的幫助已經(jīng)使臺灣地區(qū)相關(guān)技術(shù)的自主化水平有較大提升。
從美國近兩年的國防授權(quán)法案來看,美國將向臺灣地區(qū)提供軍事工業(yè)支持,幫助其在未來十年及以后建立一系列主要武器平臺。臺灣航空航天工業(yè)發(fā)展公司(AIDC)、臺灣國際造船廠(CSBC)和中山科技研究院(NCSIST)等軍工部,將與美國霍尼韋爾公司、L3 技術(shù)公司、洛克希德·馬丁公司和雷聲等軍工企業(yè)開展廣泛合作。
首先,美對臺軍售是美中關(guān)系的“晴雨表”。隨著美中貿(mào)易摩擦的不斷升級和加劇,美國對臺軍售的“質(zhì)”和“量”都有可能出現(xiàn)出人意料的井噴。我方對此需有所防范和預(yù)案。
其次,美國頻繁打“臺灣牌”,有明顯而精確配合中美貿(mào)易博弈的意圖。其“臺灣牌”也不再是單一要價(jià),而是從手段升級為目的本身。特朗普政府大洗牌后,搭建了包括國務(wù)卿候選人蓬佩奧、國家安全顧問博爾頓、白宮貿(mào)易委員會主任納瓦羅和貿(mào)易代表萊特希澤等人在內(nèi)的“中國通”和“鷹派”國安核心決策圈?!懊绹谂_協(xié)會(AIT)”的新館采取“堡壘設(shè)計(jì)”,其構(gòu)想是成為美國在亞洲的情報(bào)中心和三軍指揮中心。可見,無論是就當(dāng)前中美博弈的戰(zhàn)術(shù)需要,還是基于中美中長期關(guān)系重構(gòu)的戰(zhàn)略考慮,美國愈發(fā)系統(tǒng)的打“臺灣牌”不再是將臺灣作為籌碼,而是謀求全面升級與臺關(guān)系,強(qiáng)化對臺戰(zhàn)略支配,并將臺海作為中美長期政治戰(zhàn)的重要場域。對臺軍售既是美國向全球盟友展現(xiàn)“戰(zhàn)略信譽(yù)”和維持兩岸軍事平衡的重要手段,也是鞏固臺美關(guān)系和應(yīng)對印太地區(qū)政治格局轉(zhuǎn)換的重要手段。在特朗普“印太安全戰(zhàn)略”背景下,軍事安全在美臺關(guān)系中的重要性持續(xù)上升。
再次,美國意欲強(qiáng)化臺灣地區(qū)在“印太戰(zhàn)略”中的節(jié)點(diǎn)作用和“同盟”身份。美國務(wù)院負(fù)責(zé)“印太戰(zhàn)略”事務(wù)的副助卿在訪臺時(shí),明確提出要將臺灣地區(qū)納入美“印太戰(zhàn)略”,強(qiáng)化“對臺承諾”。這一政策變化已體現(xiàn)在前述的特朗普政府對臺防務(wù)政策實(shí)踐上,且美方正在推動這種變化的制度化和結(jié)構(gòu)化,并從根本上改變美國對臺政策定位,包括售臺進(jìn)攻性、戰(zhàn)略性武器的常態(tài)化和高端化,甚至幫助臺灣地區(qū)發(fā)射“微衛(wèi)星”、訓(xùn)練宇航員和發(fā)展諸如電磁炮等能量武器。更重要的是,上述熱炒的這些武器能勾連起一張針對大陸的戰(zhàn)略威懾和情報(bào)偵查網(wǎng)絡(luò)。如此一來,臺灣地區(qū)將不再是美國第一島鏈上的“情報(bào)低地”,而將會被強(qiáng)化成為其圍堵中國大陸“印太戰(zhàn)略”鏈條和“東亞小北約”的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。以在臺部署F-35 或“薩德”的可能性為例,美國已經(jīng)在日本、韓國、新加坡等地,以及其在亞太活動的航母、兩棲艦上大量部署了上述武器,其他一些中國大陸的鄰國也在美國的候選名單當(dāng)中。若在臺完成部署,則數(shù)以千計(jì)的五代機(jī)或?qū)⑿纬蓪χ袊箨懙膽?zhàn)略合圍和空中壓制。