摘 要 本文基于《立法法》對地方立法權(quán)限的規(guī)定，進一步分析和明確設區(qū)的市立法的權(quán)限。重點論述設區(qū)市的立法主體，對設區(qū)市與省級立法權(quán)限范圍重疊、設區(qū)的市人大與政府立法權(quán)限的關系問題提出解決方法，以減少地方立法權(quán)限之間的沖突，更好地發(fā)揮設區(qū)的市的立法作用。

關鍵詞 “設區(qū)的市” 立法權(quán)限 權(quán)限沖突

基金項目：此論文為2018年江蘇省大學生創(chuàng)新項目階段性成果。

作者簡介：苗越，鹽城師范學院法政學院。

中圖分類號：D63 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.179

“地方立法是指特定的國家政權(quán)機關，依法制定和變動效力不超過本行政區(qū)域范圍的規(guī)范性法律文件活動的總稱?！?從中可以看出，地方立法就是地方立法主體在不違反上位法的條件下對地方事務進行規(guī)范的活動。根據(jù)地方立法的含義，地方立法權(quán)限范圍就是地方立法機關根據(jù)一定立法原則下行使立法權(quán)的范圍。對于我國地方立法權(quán)限范圍的劃分，在考慮我國立法體制的前提下，不僅要區(qū)分中央與地方之間的立法權(quán)限范圍的界限，也應該明確地方各立法層級之間的立法權(quán)限范圍，使地方立法機關在各自權(quán)限范圍內(nèi)履行其職責。

我國地方立法當前由一般地方立法、民族自治立法和特區(qū)地方立法構(gòu)成?！读⒎ǚā沸薷暮?，將立法主體擴大到設區(qū)的市，賦予了設區(qū)的市的立法權(quán)，但對其立法權(quán)限做出了限制。設區(qū)的市的立法主體可以依據(jù)法律規(guī)定，不與上位法沖突的條件下，對本市的城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護和歷史文化保護等事項立法。

一、設區(qū)的市立法權(quán)限的問題分析

（一）設區(qū)的市與省級立法權(quán)限范圍重疊

目前，地方立法權(quán)擴大到設區(qū)的市，引起了人們的廣泛關注和研究，但只是將設區(qū)的市立法權(quán)限范圍單獨討論，而忽視與上層級的比較。如果持續(xù)下去，不將省級與設區(qū)的市立法權(quán)限進行區(qū)分，數(shù)量龐大的設區(qū)的市行使立法權(quán)帶來的就不單是地方進行治理和發(fā)展的便利，而是立法重復、立法越權(quán)、立法抵觸與沖突等問題，由此可見，對地方不同立法主體的立法權(quán)限進行區(qū)分是必要且緊迫的。

設區(qū)的市與省級的立法主體都是地方立法主體，其都要對地方事務進行管理，對上位法的規(guī)定進行細化。兩者的區(qū)別在于設區(qū)的市的立法權(quán)限范圍被限制在城鄉(xiāng)建管、環(huán)保、歷史文化三個方面，而《立法法》沒有明確界定省級立法權(quán)限范圍，但毫無疑問省級立法主體也可以對設區(qū)的市立法權(quán)限的三個事項進行立法，就可能會導致兩者在這三個方面的重復立法，造成地方立法資源浪費，引起地方立法沖突，影響我國立法制度的統(tǒng)一。

（二）設區(qū)的市人大與政府的立法權(quán)限范圍界限不明

《立法法》修改后，雖然增加了對規(guī)章立法權(quán)限進行了限制的規(guī)定，將設區(qū)的市政府制定規(guī)章的權(quán)限限定在三個方面，使我們對設區(qū)的市政府立法的權(quán)限范圍有了比較明確的理解和把握，但是其中還存在一些問題需要解決，主要是設區(qū)的市人大制定地方性法規(guī)與同級、上級政府制定的政府規(guī)章之間的問題。

第一，設區(qū)的市立法主體對于制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章的標準存在錯誤的理解，出現(xiàn)了許多將本應該制定政府規(guī)章而制定地方性法規(guī)，應該制定地方性法規(guī)而制定政府規(guī)章的情況。因此，對于兩者的立法權(quán)限范圍以及制定的標準需要進一步了解和掌握。并且立法主體對地方性法規(guī)與上級政府規(guī)章的效力高低也存在一定問題，解決這個問題這就要明確設區(qū)的市政府規(guī)章和地方性法規(guī)的權(quán)限范圍。

第二，對于設區(qū)的市人大制定的地方性法規(guī)與省級政府制定的政府規(guī)章，兩者的權(quán)限劃分與效力高低也存在一定的問題，需要進一步界定和解釋。

（三）設區(qū)的市人大與其常委會立法權(quán)限范圍不明確

雖然設區(qū)的市人大及其常委會都有制定地方性法規(guī)的權(quán)限，但事實上很少有人大制定地方性法規(guī)。出現(xiàn)這種情況的原因有兩點：

第一，《立法法》確定了設區(qū)的市人大及其常委會的立法權(quán)限之后，卻出現(xiàn)了一個明顯的錯誤就是對于設區(qū)的市人大及其常委會的立法權(quán)限范圍劃分過于模糊、籠統(tǒng)，導致的結(jié)果是把設區(qū)的市人大與常委會看成幾乎相同的立法主體，沒有把立法權(quán)限劃分清楚，哪些該由人大行使立法權(quán)，哪些是常委會行使立法權(quán)，從而使人大常委會取代了人大的立法地位，取得了立法的主導權(quán)。因此，就會很容易出現(xiàn)這種情況，人大常委會可以與同級人大一樣，行使相同的立法權(quán)限，并且不會受到太多的限制。長期如此下去，后果會使人大常委會掌控住立法權(quán)。

第二，設區(qū)的市人大及其常委會兩者立法權(quán)限范圍的界限是重大事項，但《立法法》對于“重大事項”的標準沒有明確規(guī)定，使人大及其常委會對其理解發(fā)生錯誤，只能根據(jù)上位法自行猜測。這也使設區(qū)的市人大有漏洞可鉆，試圖減輕自己的工作負擔，把自己的立法權(quán)限讓給人大常委會來行使。

二、明確設區(qū)的市立法權(quán)限范圍的對策

（一）處理好設區(qū)的市與省級立法權(quán)限范圍重疊問題

對于立法重復這個問題，應該從兩個方面解決：

第一，從設區(qū)的市來說，應該允許設區(qū)的市對相關事項先行立法，畢竟設區(qū)的市最了解本市立法需求。如果先由省級立法，可能會對設區(qū)的市的立法權(quán)限范圍進行進一步的限制，導致設區(qū)的市立法權(quán)限無處使用，從而成為擺設。而且如果設區(qū)的市與省級立法機關相互爭奪這方面的立法權(quán)，設區(qū)的市不可能爭過省級，這只可能發(fā)生設區(qū)的市一味抄襲省級立法，與地方實際立法需求相背離。從另一個方面看，讓設區(qū)的市先行立法可以減輕省級立法主體的工作負擔?！读⒎ǚā沸薷暮?，擴大了立法主體的資格，在這種情況下，省級人大常委會要對設區(qū)的市的制定的法律文件進行批準，帶給了省級人大及其常委會的極大工作負擔，如果省級立法機關還要爭奪這三個方面的立法權(quán)，將會影響省級人大及其常委會的工作開展，從而潦草的審批法律文件，降低立法質(zhì)量。因此，應該允許先讓設區(qū)的市在自己擁有的立法權(quán)限范圍內(nèi)行使用立法權(quán)，保障其充分行使立法權(quán)。

對此，兩者應該做好雙方的協(xié)調(diào)工作。首先，省級與設區(qū)的市應該相關立法權(quán)限內(nèi)容方面進行協(xié)商，省級應當明確立法的原則和方向，并且尊重設區(qū)的市的立法權(quán)，設區(qū)的市也應該聽取省級的立法意見，相互討論出一個適合本市和本省的立法文件。其次，設區(qū)的市應當在《立法法》賦予的立法權(quán)限范圍內(nèi)進行先行立法，充分發(fā)揮本市的立法特色，在立法活動中需要注意以下幾點：（1）立足于本市的立法需求，解決急需解決的問題;（2）立法應該突出地方特色，體現(xiàn)地方立法的針對性，避免重復立法;（3）避免地方保護主義，防止越權(quán)立法，侵犯其他主體的權(quán)利。最后，對于三個方面事項的立法范圍，省級立法主體在設區(qū)的市立法完畢之后，也不能一味借鑒，要對調(diào)整的事項關系進行全方面的規(guī)范，讓其立法適用于全省。

第二，從省級方面來看，應該細化省級立法權(quán)限。省級立法是對地方事務的全方面調(diào)整和規(guī)范的活動，適用于全省，因此不可能用列舉式方法明確省級立法權(quán)限的范圍，但可以對省級立法權(quán)限范圍，即“地方性事務、先行性事務”這兩類進行適當細化。 雖然《立法法》修改后規(guī)定了地方性事務的籠統(tǒng)范圍，但長期以來并沒有什么實質(zhì)的發(fā)展，地方立法機關只能依照上位法自行猜測。根據(jù)我國的情況，筆者認為以下幾點應當歸于地方性事務：（1）政權(quán)建設。如地方政府的建設、運行機制;地方人大及其常委會的運行機制。（2）公共事務的管理，如公共設施的管理、弱勢群體的維權(quán)工作;社會福利保險。（3）地方經(jīng)濟、文化事業(yè)的建設。比如地方稅收、地方資源利用、文化用品管理等。

在地方在進行先行立法的時候，必須對中央的立法工作深入了解，做好以下幾個方面：一是國家暫時難以制定法律、行政法規(guī)而地方急于通過立法規(guī)定規(guī)范的事項，應當考慮制定好立法的方案和對策;二是國家即將制定法律、行政法規(guī)的事項，應當?shù)却醒胂刃辛⒎?三是地方立法對中央立法進行補充，根據(jù)地方實際需求，突出當?shù)亓⒎ㄌ厣?，避免抄襲重復;四是地方先行立法的，在國家制定好相關法律后，應當及時做出修改和廢止工作。

（二）正確理解設區(qū)的市人大與政府立法權(quán)限的關系

第一，設區(qū)的市政府制定的政府規(guī)章與人大制定的地方性法規(guī)的關系。從效力方面看，法律明確規(guī)定，設區(qū)的市人大及其常委會制定的地方性法規(guī)的效力高于同級政府規(guī)章。從權(quán)限范圍方面看，根據(jù)《立法法》第80條規(guī)定，制定設區(qū)的市政府規(guī)章要依據(jù)法律、行政法規(guī)以及當?shù)氐牡胤叫苑ㄒ?guī)，這就意味著，制定規(guī)章要有上位法的依據(jù)。從這條規(guī)定可以看出制定設區(qū)的市政府規(guī)章與制定設區(qū)的市地方性法規(guī)的區(qū)別，制定地方性法規(guī)只需要不與上位法沖突，而不需要有上位法的依據(jù)。并且設區(qū)的市政府規(guī)章沒有上位法的依據(jù)，不能規(guī)定與權(quán)利義務相關的內(nèi)容，而地方性法規(guī)可以對增加或減少公民、法人以及其他組織權(quán)利義務的內(nèi)容進行規(guī)定。這條規(guī)定使地方性法規(guī)和政府規(guī)章的權(quán)限范圍進行了劃分，就是在地方立法活動過程中，如果立法內(nèi)容需要涉及到增減公民、法人或組織的權(quán)利義務且制定政府規(guī)章沒有上位法的依據(jù)，應該由設區(qū)的市人大及其常委會來制定地方性法規(guī)。

第二，設區(qū)的市地方性法規(guī)與省級政府規(guī)章的關系?！读⒎ǚā窙]有明確規(guī)定設區(qū)的市地方性法規(guī)與省級政府規(guī)章的效力高低?！读⒎ǚā分灰?guī)定省級人大常委會發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)與省級政府規(guī)章相抵觸時，如果省級人大常委會認為地方性法規(guī)正確，省級政府規(guī)章不符合要求，則會通過地方性法規(guī)，要求撤銷或者修改省級地方政府規(guī)章。其次，省級人大認為地方性法規(guī)不符規(guī)定，則不予通過，要求修改。從規(guī)定中可以看出，雖然《立法法》沒有明確規(guī)定，但通過事后審查制度可以對兩者的立法權(quán)限范圍進行規(guī)范。

（三）界定好設區(qū)的市人大及其常委會立法權(quán)限范圍

在立法地位方面，要堅持人大主導地位，使人大常委會行使人大立法權(quán)的現(xiàn)象轉(zhuǎn)變過來。在立法權(quán)限的方面，應當通過立法規(guī)定明確地方人大及其常委會的立法權(quán)限，堅持由設區(qū)的市人大對重大立法事項立法而不是將權(quán)限給人大常委會行使。對于重大立法事項也應該有正確的理解，一般來說，重大事項有三點：一是涉及地方發(fā)展的事項，二是關于人民群眾利益的事項，三是引起社會關注的事項。當然，人大立法權(quán)限也不僅限于重大事項，其他立法事項人大也可以制定地方性法規(guī)。

注釋：

宋爍.論設區(qū)的市立法權(quán)限范圍[J].青海社會科學，2017（2）：154.

孫波.我國中央與地方立法分權(quán)研究[D].吉林大學博士學位論文，2008（4）：169-172.

蔣孟昕.我國省級地方政府立法權(quán)限探析[J].學理論，2011（11）：85.

紀太恒.論我國地方人大及其常委會立法權(quán)限的劃分[D].華中科技大學碩士學位論文，2016：26.