梅富春

財(cái)政項(xiàng)目支出是政府行政單位為完成特定的工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)，在基本的預(yù)算支出以外，財(cái)政預(yù)算專項(xiàng)安排的支出。其執(zhí)行實(shí)施的結(jié)果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、實(shí)現(xiàn)其意志過程中體現(xiàn)出的管理能力。同時(shí)，政府項(xiàng)目的產(chǎn)出多為公共產(chǎn)品或服務(wù)，較少能參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，所以其產(chǎn)出成本不能通過市場(chǎng)價(jià)格的信號(hào)自行調(diào)校。那么該產(chǎn)出的界定，使用怎樣的評(píng)價(jià)準(zhǔn)則和操作規(guī)則能夠促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，降低成本？即如何在有限的資源分配下，既達(dá)成項(xiàng)目的實(shí)施效果，又保證項(xiàng)目實(shí)施的經(jīng)濟(jì)性和效率性是政府項(xiàng)目支出工作的核心所在。這也是財(cái)政項(xiàng)目支出目標(biāo)管理與支出績(jī)效評(píng)價(jià)的出發(fā)點(diǎn)和著力點(diǎn)。

政府項(xiàng)目的產(chǎn)出多為公共產(chǎn)品與服務(wù)。它的特征是具有非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性，該產(chǎn)出因所有權(quán)與使用權(quán)非私有而不能通過市場(chǎng)價(jià)格作為信號(hào)指引和判斷標(biāo)準(zhǔn)來檢驗(yàn)投入與產(chǎn)出、產(chǎn)出與需求的信息是否對(duì)稱。亦不能通過市場(chǎng)價(jià)格作為競(jìng)爭(zhēng)準(zhǔn)則來調(diào)整生產(chǎn)要素的投入與退出，改善流程，提升服務(wù)和技能，實(shí)現(xiàn)成本的優(yōu)化。

既然競(jìng)爭(zhēng)在公共產(chǎn)品與服務(wù)的產(chǎn)出終端因缺少市價(jià)的引導(dǎo)難以形成，那么是否能在該產(chǎn)出的供應(yīng)前端和中端自我構(gòu)建？讓財(cái)政項(xiàng)目支出供應(yīng)環(huán)節(jié)在新的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則下促進(jìn)分工、專業(yè)生產(chǎn)和協(xié)同，縮減信息費(fèi)用，優(yōu)化成本。

公共產(chǎn)品與服務(wù)供應(yīng)環(huán)節(jié)不構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)的操作規(guī)則有計(jì)劃任務(wù)和目標(biāo)考核。計(jì)劃任務(wù)的優(yōu)勢(shì)是對(duì)生產(chǎn)的投入、產(chǎn)出的分配有事先的統(tǒng)籌與規(guī)劃，目標(biāo)明確;缺點(diǎn)是實(shí)施過程中所有權(quán)、執(zhí)行權(quán)、收益權(quán)分離或不一致，無(wú)法充分調(diào)動(dòng)人的積極性，且信息反饋的通道過長(zhǎng)，信息費(fèi)用過大而無(wú)法有效及時(shí)的調(diào)整生產(chǎn)要素結(jié)構(gòu)。計(jì)劃任務(wù)準(zhǔn)則的使用更多是在前期規(guī)劃和統(tǒng)籌指導(dǎo)上面，如世界各國(guó)制定的城市發(fā)展規(guī)劃、聯(lián)合國(guó)的碳排放計(jì)劃、美國(guó)針對(duì)次貸危機(jī)推出的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃等。目標(biāo)考核是通過項(xiàng)目達(dá)成度檢驗(yàn)?zāi)繕?biāo)成果。它的優(yōu)勢(shì)是使執(zhí)行部門所扮演的角色明確，并與崗位責(zé)任制相結(jié)合，有效的將個(gè)人績(jī)效和整體績(jī)效相結(jié)合，較好的調(diào)動(dòng)工作人員的積極性，促進(jìn)了管理能力的提升。缺點(diǎn)是重結(jié)果，輕過程。以結(jié)果為導(dǎo)向的，缺少在執(zhí)行過程中對(duì)事實(shí)局限和目標(biāo)可行性的反饋和方案調(diào)整，目標(biāo)分解方式單一，責(zé)任與激勵(lì)落實(shí)難到位，事后監(jiān)督成本高。2017年度是中央轉(zhuǎn)移支付中醫(yī)藥資金全面開展績(jī)效評(píng)價(jià)的第一年，考評(píng)地方單位項(xiàng)目91項(xiàng)，考評(píng)結(jié)果其較全面的反映了以往財(cái)政項(xiàng)目支出在目標(biāo)考核管理下存在的問題：執(zhí)行項(xiàng)目目標(biāo)考核不達(dá)標(biāo)的有31項(xiàng);預(yù)算未全部執(zhí)行的有18項(xiàng);無(wú)實(shí)施方案或方案不完善的有9項(xiàng);資金使用不合規(guī)有7項(xiàng);未單獨(dú)建賬4項(xiàng);原始單據(jù)不完整、預(yù)算未執(zhí)行各有3項(xiàng);項(xiàng)目執(zhí)行過程不合規(guī)1項(xiàng)。事實(shí)證明：上述兩項(xiàng)操作規(guī)則因目標(biāo)結(jié)果固定，而實(shí)施過程和實(shí)施結(jié)果缺乏有效的評(píng)估和調(diào)整手段，對(duì)實(shí)施效果與成本控制的各項(xiàng)環(huán)節(jié)缺乏激勵(lì)，構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)是較困難和不充分的。

公共產(chǎn)品與服務(wù)供應(yīng)環(huán)節(jié)構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)，需要從兩個(gè)維度入手。第一個(gè)維度是在方向明確下的目標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)，即對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的績(jī)效目標(biāo)實(shí)行動(dòng)態(tài)的管理。項(xiàng)目的實(shí)施部門在方向明確，項(xiàng)目預(yù)算內(nèi)，以項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效的質(zhì)與量論英雄，而不僅限于完成下達(dá)的基本目標(biāo)。項(xiàng)目考核和評(píng)價(jià)部門可以用對(duì)比考核加激勵(lì)的方式鼓勵(lì)項(xiàng)目實(shí)施單位提高目標(biāo)達(dá)成的質(zhì)量與效用。省市縣各同級(jí)部門的GDP考核與評(píng)比即是績(jī)效目標(biāo)動(dòng)態(tài)管理構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)的最好體現(xiàn)。第二個(gè)維度是在基本目標(biāo)達(dá)成下的成本效益評(píng)價(jià)。同一個(gè)項(xiàng)目任務(wù)，不同的單位部門實(shí)施起來有不同的分工形式和結(jié)構(gòu)成本，同一個(gè)單位部門在不同的期間實(shí)施起來也有不同的成本和效率。成本效益評(píng)價(jià)可以引導(dǎo)各單位對(duì)項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)中的分工與協(xié)同的效率、經(jīng)費(fèi)使用的效益進(jìn)行對(duì)比反思、借鑒和自我改善。

兩個(gè)維度也可看作是從業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)兩條主線來實(shí)施政府項(xiàng)目支出的績(jī)效考核和評(píng)價(jià)。分割實(shí)施環(huán)節(jié)對(duì)項(xiàng)目目標(biāo)、方案設(shè)定、實(shí)施進(jìn)度、進(jìn)度實(shí)效、項(xiàng)目完成的整體績(jī)效做出實(shí)時(shí)管理和有效評(píng)價(jià)。分割期間對(duì)資金的下達(dá)、資金使用情況、資金使用成本效益做出準(zhǔn)確的審評(píng)。在全面考評(píng)與激勵(lì)的競(jìng)爭(zhēng)之下，財(cái)政項(xiàng)目支出的實(shí)施主體可根據(jù)實(shí)際情況和局限變化，設(shè)定和調(diào)整方案，提高項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果的質(zhì)量;財(cái)政項(xiàng)目支出的管理主體和評(píng)價(jià)主體可根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度分析和資金使用分析，在項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)增加分工、專業(yè)生產(chǎn)和協(xié)同，優(yōu)化流程和工序，不斷提高項(xiàng)目的成本效益。

財(cái)政項(xiàng)目支出即公共產(chǎn)品與服務(wù)供應(yīng)的實(shí)施環(huán)節(jié)，是人、財(cái)、物等多項(xiàng)生產(chǎn)要素的組合共建。是分工、專業(yè)生產(chǎn)、協(xié)同與分配等多種組織形式下的合約結(jié)構(gòu)。倘若無(wú)法構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)，則自發(fā)的要素結(jié)構(gòu)改善和成本優(yōu)化難以形成，取而代之的是被動(dòng)的接受與完成任務(wù)。兩者相比較，競(jìng)爭(zhēng)下的自發(fā)調(diào)節(jié)不僅能節(jié)省大量的訊息費(fèi)用，減少信息對(duì)稱的滯后性，還節(jié)約實(shí)施過程的質(zhì)量監(jiān)督耗費(fèi)。因此通過項(xiàng)目支出目標(biāo)管理與支出績(jī)效評(píng)價(jià)構(gòu)建供應(yīng)環(huán)節(jié)的競(jìng)爭(zhēng)體系，是提高財(cái)政項(xiàng)目支出工作效率效能的科學(xué)方法和重要手段。（作者單位：?？谑腥嗣襻t(yī)院）