藍啟先

摘要：對國內跨域治理研究進行簡要回顧，著重從跨域治理概念的再認識、跨域治理研究路徑、跨域治理結構、跨域治理模式、跨域治理在區(qū)域治理中的適用性以及跨域治理評價六個方面進行總結述評，并在此基礎上提出我國跨域治理今后的探索方向。

關鍵詞：跨域治理;治理模式;區(qū)域治理;述評

隨著治理理論在我國應用發(fā)展，跨域治理作為公共管理理論的重要分支和組成部分，越來越受到學界的關注，并成為政府解決區(qū)域突出問題的一種新型治理模式。通過梳理自2008年以來跨域治理的相關研究，剖析目前跨域治理所涉及的研究路徑、模式選擇、治理結構，以期對今后的跨域治理研究提供一些參考借鑒，推動跨域治理在治理主體、治理機制和治理模式上的轉型。

一、 關于跨域治理概念的再認識

1. 政治地理學視角。政治地理學視角主要從區(qū)域的政治結構、功能以及政治區(qū)域之間的相互關系進行分析。此類觀點的代表者陶希東認為，“跨界治理實質上就是在現代行政邊界依然發(fā)揮約束力的作用下，行政區(qū)政府順應區(qū)域經濟和社會公共事務跨界發(fā)展的趨勢和特征，積極推動區(qū)域政治改革，尋求與時代發(fā)展相適應的新型政府間關系，以促進集體行動的能力、擴大區(qū)域集體利益”。臺灣學者李長宴認為，“跨域治理是一個平等協商、協同合作的過程，以異中求同、因地制宜的原則形成同心協力的伙伴關系，以解決因為跨領域、跨行政區(qū)所引起的棘手難解的公共問題”。而詹立煒從地理界限角度概括跨域治理是指“兩個或兩個以上的行政區(qū)因彼此間的業(yè)務、功能或疆界相接及重疊而逐漸模糊，導致權責不明、無人管理與跨部門的問題發(fā)生時，由公部門、私部門以及非營利組織的組合，透過協力治理、社區(qū)參與、公私合伙或契約協定等聯絡方式，解決難以解決的問題的一種治理模式”。曾瑞佳則認為，跨域治理的內涵是“跨越土地管轄權及行政區(qū)劃的合作治理”。最常見的個案為地方政府之間的跨區(qū)域合作事宜，它不涉及機關內部跨部門的合作，也不包含公私協力的伙伴關系，是地方自治團體為解決跨域性問題或促進地方發(fā)展所采取的治理模式。

2. 組織管理學視角。組織管理學視角下的跨域治理概念，理解為不同類型的組織、團體、行動者，如政府組織、非政府組織、志愿者團體等因特定問題產生的合作與治理，強調跨組織的跨域治理圍繞合作者之間的互動關系進行探討，包括伙伴關系、網絡治理、整體性治理等相關概念。此類觀點的代表學者張成福提出跨域治理是指“兩個或兩個以上的治理主體，包括政府（中央政府和地方政府）、企業(yè)、非政府組織和市民社會，基于對公共利益和公共價值的追求，共同參與和聯合治理公共事務的過程”。該過程實現前提是基于法律授權、地理毗鄰、業(yè)務相似或者治理客體的特殊性。通過政府、市場、社會等多元主體之間的互動談判、協商與合作，實現公共事務治理的良好績效。丁煌則認為跨域治理是指為了“應對跨區(qū)域、跨部門、跨領域的社會公共事務和公共問題，政府、私人部門、非營利組織、社會公眾等治理主體攜手合作建立伙伴關系，綜合運用法律規(guī)章、公共政策、行業(yè)規(guī)范、對話協商等治理工具，共同發(fā)揮治理作用的持續(xù)過程”。馬奔提出跨域治理是一種“不同組織之間長期相互合作的跨組織、跨區(qū)域和跨部門的治理模式”。

當前學界對跨域治理概念存在兩種不同的解讀，對跨域治理概念的再認識有助于我國在區(qū)域治理中確立研究的形式和方向。整合上述兩種視角觀點，發(fā)現國內學者對跨域治理概念主要從跨區(qū)域、跨層級、跨組織、跨領域四個維度進行解讀，強調多元主體聯合治理，突破行政區(qū)劃和層級界限，綜合運用多元治理方式實現跨域的公共問題的有效解決。

二、 關于跨域治理研究路徑的探討

1. 實證性研究路徑?？缬蛑卫肀灰暈榻鉀Q跨域公共事務治理之道，面對錯綜復雜的跨域公共事務，需要跳出政府中心論，強調治理過程中多元主體間的合作，以最低的成本實現各方利益協調，實現政府跨域公共事務的有效治理。實證性研究主要依托某一跨域公共問題，如跨域環(huán)境治理、公共服務協同供給、跨域危機管理等個案性的跨域公共事務進行探討。目前我國已有大批學者將跨域治理應用于區(qū)域經濟發(fā)展、跨域環(huán)境治理、城市群建設等方面，積累了大量的文獻。范永茂通過研究合作治理過程中科層、契約和網絡三大元機制的作用過程，按照不同比例組合形成的科層主導型、契約主導型和網絡主導型合作治理模式應用于跨域環(huán)境問題的治理的整個過程，通過中國跨界環(huán)境治理不同的聯防聯控模式來驗證，提出理想的科層主導型、契約主導型和網絡主導型合作治理模式。李廣斌分析我國長江三角洲地區(qū)跨域治理的模式，勾勒出政府內部管理創(chuàng)新、深化各利益相關者主體之間的博弈機制，推動多邊治理的發(fā)展。葉漢雄則湖北梁子湖水污染防治為研究對象，基于實證調查得出結論認為梁子湖水污染的有效防治源自于政府、市場和社會的多邊互動與合作。還有學者根據山東半島跨域群在發(fā)展過程中存在的跨域公共問題，探討其管理模式和治理結構，得出跨域治理多主體合作和多元化治理方式在一定程度上得到了踐行，但在區(qū)域管理的發(fā)展動力和目標、運行模式、合作手段上仍然存在著局限性的結論。不同時期的跨域治理實證性研究為各地區(qū)跨域問題治理提供了豐富的案例經驗。

2. 理論性研究路徑。理論性的跨域研究主要從實質性的跨域研究中提煉總結跨域治理的一般理論和方法。當前理論性的研究較具代表性的有整體性治理途徑、網絡治理途徑。

“整體性治理”（Holistic Governance）是在新公共管理的批評下應運而生的，被視為“后新公共管理”。整體性治理基于信息技術的支撐下將新公共管理產生的碎片化問題重新整合，按照?？怂沟挠^點，整體性治理將不同層級不同部門的治理進行整合治理，在多元主體中進行協調。為跨層級、跨部門、跨組織協作治理的跨域治理提供了理論支撐。我國最開始研究整體性治理理論是臺灣學者彭錦鵬，于2005年發(fā)表的文章《全觀型治理：理論與制度化策略》。隨后2008年，竺乾威、韓兆柱、胡佳、胡象明等人開啟了大陸對整體性治理的研究浪潮，并積極探討繼新公共管理之后整體性治理在我國公共管理的適用性，整體性治理研究大都基于政府治理碎片化、城市發(fā)展同質化以及跨域治理的復雜化背景。

網絡治理是基于信任機制和協調機制的基礎上有著共同訴求的自組織系統的一種理論模型。只有在利益協同、權力配置均衡、機制同構的基礎上才能達到網絡治理的最佳狀態(tài)。網絡治理研究的代表學者主要有孫柏瑛、李維安、彭正銀等。“網絡治理強調通過交換、對話和協商等機制進行持續(xù)的組織互動，是與市場模式、科層模式相異的新型治理模式，具有主體多元性組織互賴性、彈性協作、彼此建立信任等特征”。隨著組織結構的變遷和政府、公民角色的轉變以及資源的稀缺性，網絡治理作為一種新的治理形式，將多元治理主體融合為一張網絡。網絡化治理理論的研究主要是由于當前我國行政網絡結構尚未完善，在協同多元主體參與治理的過程中未能有成效發(fā)揮作用。

上述兩種研究路徑代表了當前我國學界關于跨域治理理論研究的方向，這些理論在跨域治理的過程中如何具體應用、存在哪些不足仍有待考究，未來應進行更多的定量研究。

三、 關于跨域治理模式探索研究

跨域治理模式是跨域治理過程中所運行的一種機制模式，具有穩(wěn)定性和可操作性，對跨域治理的作用起關鍵作用。張成福借鑒國際經驗和中國的實際情況提出漸進式跨域治理模式，他將漸進式模式分為三個階段?！霸摑u進模式描述了多元治理主體在不同時期、不同治理類型及范圍下的跨域治理，從制度、治理主體和協作類型三個方面解析了當下跨域治理的困境”。漸進模式的出現一定時期內滿足了區(qū)域錯綜復雜的公共問題治理需求。丁煌基于政府、公民角色的轉變提出構建一種多邊互動、資源互補長期穩(wěn)定的合作伙伴關系。范永茂從合作治理本身的基本機制入手，對機制之間的相互滲入過程進行研究，探索出一種新的合作治理分類模式，提出了以科層、契約和網絡機制按照不同比例融合而形成科層主導型、契約主導型和網絡主導型三種不同的合作治理的理論模式，通過構造新的合作治理選擇模型，系統化地演繹機制與分類模式以及治理績效之間的關系。王勇根據河北燕郊、上海洋山港兩地實證研究，總結出“資源一體化”的“權力分置”型跨界治理模式，通過平等的方式，將一部分權力讓渡給另一區(qū)域，有效實現跨域治理。

由于跨域的特殊性，跨域治理受到了學界和政府的廣泛重視，眾多學者都對跨域治理的現狀以及在治理體系現代化背景下進行了理性思考，為跨域治理模式開發(fā)進行了大量的探索，提供了諸多新思路，跨域治理涉及政府部門、非政府部門、社會組織和公民等眾多群體，高效的跨域治理模式需要各治理主體協同構建。

四、 關于跨域治理結構的研究

跨域治理結構是跨域治理的制度基礎和組織架構，跨域治理理論強調跨域中各種利益主體共同參與跨域的公共事務管理，建立“多中心”和多元關系的治理結構?？缬蛑卫淼谋举|是各治理主體之間博弈和利益協調的過程。治理結構的變遷將會導致不同的治理模式。

1. 政府本位到社會本位。傳統的公共管理即政府管理將政府作為唯一的管理主體，在政府本位的理念思想下，認為只有政府才能管理社會各類公共事務，從而排斥非政府機構參與公共事務的治理，隨著公民和社會組織的不斷發(fā)展與成長，市場經濟體制的不斷成熟，政府在社會事務的管理已無法滿足社會的發(fā)展需求。從公共管理的本質特征公共性和社會性出發(fā)，政府、市場和社會、民眾各主體聯合才能更好管理社會公共事務。只有治理理念從政府本位向社會本位過渡，“才能真正體現人本、責任、服務與參與、合作、互動的精神”。社會本位推動了公共管理結構的變遷，為跨域治理在治理主體上提供了堅實基礎。

2. 公民社會參與跨域治理。傳統的韋伯制具有明顯的等級制度是以層級制度為基礎，強調政府弱化社會。從計劃經濟體制向市場經濟體制發(fā)展后，公民社會不斷發(fā)展，其參與治理的權力是自由、平等、開放式的。治理結構的變化盤活了公民、社會組織參與社會治理的活力。但在實踐過程中，跨域治理的多元主體參與機制仍存在局限性，在利益協調、權力配置和信息共享幾個方面導致公民社會參與治理仍然停留在告知性參與和被動性參與狀態(tài)。公民社會的覺醒政府不再是唯一的管理主體，而是倡導政府與公民社會共同參與治理。國家治理體系的不斷完善，公民社會參與跨域治理是必然的趨勢，政府部門需要完善相應的準入機制，確保公眾參與治理的權利。

五、 跨域治理在我區(qū)域治理中的適用性

跨域治理作為政府在區(qū)域治理中的一種新型模式，在西方發(fā)達國家被廣泛應用并得到良好的治理效果，但由于不同的行政體制，跨域治理在我國的實際應用中并不是一種完美的治理模式。隨著研究的不斷深入推進，國內學者逐漸反思跨域治理在我國區(qū)域治理中的適用性和局限性。王佃利指出跨域治理的內涵假設是民主、協作和相對妥協的合作精神以及成熟且多元的公共問題治理主體，但縱觀我國當下的區(qū)域治理發(fā)展中依舊是行政主導型模式，跨域治理的內涵假設在實際的區(qū)域治理過程并沒有得到體現。他和史越從跨域治理在山東半島跨域群的應用中指出，在跨域治理理念下我國區(qū)域治理存在的問題：“從發(fā)展動力和目標來看，跨域群推動下的跨域問題突出;從運行模式看，山東半島呈現的是行政主導型模式;從合作的手段看也卻乏切實有效的政策工具”。張成福認為，跨域治理作為一種新型的治理模式，在多元主體參與中各主體利益如何均衡？責任如何明晰？權力如何配置以及治理效果如何評估是當前跨域治理的盲區(qū)。

有效的跨域治理是基于各參與主體之間成熟的關系網絡，成功的網絡化管理需要協調好能力問題、技術問題、溝通問題和文化問題，但是網絡化的發(fā)展需要一個漸進的過程，在此之前跨域治理模式必然是政府主導型，因而在尚未形成成熟的關系網絡之前，需要充分協調各利益相關者的利益關系。

六、 反思與展望：跨域治理如何更好應用于我國區(qū)域治理

1. 跨域治理研究的評價。

首先，國內現有研究初步構建了跨域治理的研究領域，呈現出不同時期跨域治理的特點。經過學界的積極探索研究，當前對跨域治理的認識越來越全面，已經將跨域治理應用于實證研究中，考察跨域治理理論在我國區(qū)域治理中適用性，在與相關理論對比研究中，一定程度上為各地區(qū)跨域治理提供了豐富的實證經驗，并清晰認識到跨域治理在利益分配、評價和監(jiān)督以及如何突破屬地化管理上存在著盲區(qū)。

其次，跨域治理作為一種多元化主體參與合作治理的治理模式，構建了跨域治理模式的基本框架，提出了新的治理模式和方案，有效緩解當前政府在區(qū)域治理的失靈，在構建多元主體參與的機制上積極探索，取得了一定成果，并成功解決區(qū)域發(fā)展中的一些棘手問題，在研究方法上也逐漸創(chuàng)新，內容不斷得到豐富，在研究視角上也注重綜合性，動靜結合、多維分析。

2. 關于跨域治理的討論。隨著一帶一路和粵港澳大灣區(qū)的建設與發(fā)展推動了跨域治理的進一步發(fā)展，如何繼續(xù)深化研究跨域治理使之更好地服務于區(qū)域發(fā)展，推進國家治理體系和治理能力現代化，筆者認為未來跨域治理可著重從跨域治理利益協調、評估監(jiān)督機制以及公民社會培育和發(fā)展等方面進行探討。

首先，跨域治理作為多元主體參與為破解跨域公共事務問題而進行協同合作的一種新型治理模式，利益作為各主體參與治理活動最重要的動力，利益的協調分配往往會影響跨域治理的穩(wěn)定性。如何解決不同主體間不同訴求的關鍵利益點問題是當下跨域治理的一個難題。

其次，跨域治理的本質是多元治理主體之間的博弈和利益協調的過程，需要完善監(jiān)督評估機制才能保證跨域治理可控性。最后，跨域治理是基于國家治理體系不斷推進和高度發(fā)展的公民社會組織的協同合作，當前我國公民社會仍處于發(fā)展階段，在相關法律制度、運行模式，管理機制方面仍有諸多局限性。未來應在公民社會的培育和發(fā)展層面應加大研究力度。

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