●夏志強 李天云

一、引言

創(chuàng)新是當(dāng)今時代的基調(diào)，政府創(chuàng)新是實現(xiàn)人民美好生活的內(nèi)在要求。俞可平認(rèn)為“政府創(chuàng)新是公共部門為提高效率、改善服務(wù)質(zhì)量而進行的創(chuàng)造性改良。它不同于政治體制改革，其工具性意義大于其價值性意義。無論何種政治體制，都希望自己的政府有更高的效率和更好的服務(wù)，因此，政府創(chuàng)新是世界各國的共同課題?！盵1]地方政府的創(chuàng)新是提高我國政府效率和服務(wù)質(zhì)量的一大舉措?！爸袊胤秸畡?chuàng)新獎”的設(shè)立有利于推進我國政府改革進程，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。“中國地方創(chuàng)新獎”隨著改革進程推進應(yīng)運而生，其評選必須符合創(chuàng)新程度、效益程度、參與程度、重要程度、節(jié)約程度、推廣程度6個評選標(biāo)準(zhǔn)，此外還要具有組織性、公益性、創(chuàng)造性、效益性、自愿性和時限性，優(yōu)勝獎是“精益求精”的結(jié)果。在過去的七屆評選中，70個具有代表性的優(yōu)勝獎項目是透視地方政府創(chuàng)新的一個重要窗口。在近年來地方政府創(chuàng)新存在可持續(xù)性隱憂的背景下，對之進行回顧與反思具有重要意義。[2]

國內(nèi)關(guān)于地方政府創(chuàng)新獎的研究文獻主要分為四類：其一，關(guān)于政府創(chuàng)新的個案研究、跨案例研究和多案例研究。如攸笛等以吉林省安圖縣群眾訴求服務(wù)中心為個案來對黨在基層社會治理中的領(lǐng)導(dǎo)方式創(chuàng)新進行探討[3]，韓福國基于中國區(qū)域間地方政府創(chuàng)新差異的跨案例分析來檢驗地方政府創(chuàng)新與區(qū)域經(jīng)濟增長的關(guān)聯(lián)性[4]，吳建南等基于“中國地方政府創(chuàng)新獎”的多案例文本分析來研究中國地方政府創(chuàng)新的動因、特征與績效。[5]其二，關(guān)于政府創(chuàng)新與市場發(fā)育、社會管理等的關(guān)系研究，比如應(yīng)小麗通過對五屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”浙江項目的分析來研究市場發(fā)育、政府主導(dǎo)和社會管理創(chuàng)新的關(guān)系。[6]其三，對政府創(chuàng)新的熱點問題和發(fā)展趨勢的研究，例如學(xué)者何增科基于五屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”獲獎項目的量化研究來分析中國政府創(chuàng)新的熱點問題和趨勢。[7]其四，對政府創(chuàng)新的路徑模式和規(guī)律的研究。如張廷君對我國地方政府管理創(chuàng)新的路徑模式及抉擇規(guī)律的分析。[8]然而，以“中國地方政府創(chuàng)新優(yōu)勝獎”這一典型性和代表性項目為例來研究政府創(chuàng)新的比較分析則相對較少，因此本文依據(jù)70個優(yōu)勝獎項目，從中國地方政府創(chuàng)新的動力源泉、主要途徑、突出特征以及地方政府創(chuàng)新差異分析等多個維度來對中國地方政府創(chuàng)新進行回顧與思考。

二、地方政府創(chuàng)新的動力源泉

全球治理變革和國內(nèi)治理變革是中國地方政府創(chuàng)新的原動力，“中國地方政府創(chuàng)新獎”的設(shè)立是順勢之為。經(jīng)濟全球化、政治民主化和文化多樣化是當(dāng)今時代不可阻擋的趨勢，是推動全球治理變革的動力。政府創(chuàng)新是世界范圍內(nèi)政治發(fā)展的一種普遍趨勢。“近年來，聯(lián)合國一直致力于倡導(dǎo)和推動政府創(chuàng)新或政府再造，從1999年首次與成員國共同舉辦‘全球政府創(chuàng)新論壇’以來，迄今這個論壇共舉辦了五屆。從最近一屆‘全球政府創(chuàng)新論壇’的主題和大會通過的《宣言》中，我們可以清楚地看到這一全球性的趨勢?！盵9]從地方政府創(chuàng)新的角度，賦予地方政府更多的自主權(quán)以激勵地方政府更多地進行地方治理創(chuàng)新的探索，是中國國家治理走向良治的前奏曲，是根植于中國特色社會主義實踐、順應(yīng)全球治理變革趨勢的一種回應(yīng)。

相較于全球治理變革的推動，當(dāng)下影響國內(nèi)治理變革的有其特殊的影響因素：首先，社會生活實踐的變化是治理變革的重要背景。社會生活實踐的變化要求政府不斷進行治理變革，不斷進行政府創(chuàng)新以滿足人民的物質(zhì)文明、政治文明以及精神文明需求；其次，經(jīng)濟體制的變化直接要求政治體制的變革創(chuàng)新，順應(yīng)政治發(fā)展規(guī)律，進行民主化、法治化和分權(quán)化的改革是我國長期以來政治改革的重要內(nèi)容。中國特色社會主義市場經(jīng)濟要求一個有限的有為政府和服務(wù)政府；再次，政治合法性的必然要求?？v觀西方發(fā)達國家的歷程可見，治理危機是普遍存在的，中國作為一個發(fā)展中國家，也存在治理危機的問題，推進治理變革是政治合法性現(xiàn)實回應(yīng)[10]；最后執(zhí)政黨理性的發(fā)育和公共化要求推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，正如史云貴指出“從中國特殊的歷史、國情和現(xiàn)實特征來看，我國的政治現(xiàn)代化首先應(yīng)是執(zhí)政黨執(zhí)政理念、執(zhí)政方式方法的現(xiàn)代化，即執(zhí)政黨理性的現(xiàn)代化?！盵11]我國執(zhí)政黨理性不斷發(fā)育和公共化即公共理性的不斷成熟是引領(lǐng)我國治理變革的主動努力。

三、地方政府創(chuàng)新的路徑選擇

我國地方政府創(chuàng)新主要通過政府職能的市場化、政府行為的法制化、政府決策的民主化、政府權(quán)利的多中心化四個途徑來應(yīng)對和把握國內(nèi)治理變革。

（一）政府職能的市場化

從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟的改革，最明顯的特征就是堅持市場取向。其中公共服務(wù)的市場化最為明顯，我國地方政府創(chuàng)新中充分引入市場力量，通過公私合作、市場化手段改革公共服務(wù)供給方式，實現(xiàn)公共服務(wù)供給方式的多元化。

（二）政府行為的法制化

在“中國地方政府創(chuàng)新優(yōu)勝獎”的獲得項目中，幾乎每屆獲獎項目中都有關(guān)于政府行為法制化的創(chuàng)新。創(chuàng)新的主體呈現(xiàn)出多元化的趨勢，不僅僅局限于法律機構(gòu)，政府行為法制化特征明顯。

（三）政府決策的民主化

“我們必須貼近民生、貼近幸福、貼近人的發(fā)展，腳踏實地地發(fā)展馬克思主義共富、共享、共福的原則和政策思路?！盵12]國家治理的目的在于真正落實“人民當(dāng)家作主”，讓民主決策貫徹在政府政策的方方面面。

（四）政府權(quán)利的多中心化

治理在某種程度上就是多中心治理的同義詞。多中心表現(xiàn)在治理空間、治理主體以及治理權(quán)利三個維度上。政府權(quán)利的多中心化反映的是中國治理變革的成果和趨勢，具體創(chuàng)新途徑以及典型案例如下表：

表1 地方政府創(chuàng)新途徑及典型案例

四、地方政府創(chuàng)新的突出特征

通過對70項“中國地方政府創(chuàng)新優(yōu)勝獎”內(nèi)容的分析，我們發(fā)現(xiàn)，中國地方政府創(chuàng)新除了具有創(chuàng)造性、學(xué)習(xí)性、自覺性、系統(tǒng)性、風(fēng)險性等一般特征外，其中較為突出的就是公共性、全局性、政治性、非制度化。

（一）公共性

公共性表現(xiàn)在創(chuàng)新主體的公共性和創(chuàng)新目的的公共性上。70個優(yōu)勝獎的獲獎主體都是公共部門，尤其是公共權(quán)力部門，主要分為社區(qū)、黨委、人大等為主的公共部門，既有中央政府授權(quán)的創(chuàng)新，又有地方政府自發(fā)的政府創(chuàng)新。創(chuàng)新動因大致分為：基于功利性目標(biāo)、短期利益而進行的創(chuàng)新；為解決地方自身發(fā)展面臨的特殊問題進行的創(chuàng)新；嘗試性先驅(qū)性創(chuàng)新；基于地方發(fā)展的重大領(lǐng)域重大決策進行的創(chuàng)新；中央政府在地方政府進行的試錯性創(chuàng)新?？偟膩砜矗瑒?chuàng)新的目的具有公共性，即始終以人民為中心，以解決人民的需要，以改善公共服務(wù)、增進公共利益為最終目的。

（二）全局性

全局性體現(xiàn)在創(chuàng)新主體的多樣性、創(chuàng)新內(nèi)容的廣泛性、創(chuàng)新受惠群體的大眾性。“中國地方政府創(chuàng)新優(yōu)勝獎”的獲得省份涵蓋了中國的浙江、廣東、四川等25個省市，約73.53%的省市地方政府獲得了“中國地方政府創(chuàng)新優(yōu)勝獎”。地方政府創(chuàng)新內(nèi)容既包括政府管理體制創(chuàng)新，又包括政府管理技術(shù)創(chuàng)新；既包括制度性創(chuàng)新，又包括技術(shù)性創(chuàng)新。依據(jù)具體創(chuàng)新內(nèi)容又可以概括為政治改革創(chuàng)新、行政改革創(chuàng)新、公共服務(wù)創(chuàng)新和社會治理創(chuàng)新四大類和28個子類別。“中國地方政府創(chuàng)新優(yōu)勝獎”項目中既有政治改革創(chuàng)新，又有行政改革創(chuàng)新，相對于政治改革，行政改革、社會治理和公共服務(wù)占比略大，其中政治改革為12項，公共服務(wù)為18項，行政改革與社會治理各為20項（表2）。具體如下：

表2 歷屆地方政府創(chuàng)新情況

（三）政治性

俞可平認(rèn)為，“政府創(chuàng)新是政治體制改革的重要內(nèi)容，它直接涉及權(quán)力關(guān)系和利益關(guān)系，十分敏感，風(fēng)險性也比其他創(chuàng)新行為更大”。我國長期以來強調(diào)“穩(wěn)定壓倒一切”，地方政府的自主性、自覺性缺乏?！爸袊胤秸畡?chuàng)新獎”的設(shè)立即是學(xué)者為了喚起政府創(chuàng)新意識、創(chuàng)新能力的嘗試。因此為了符合上級政府的政治預(yù)期，保持與相關(guān)主體的利益一致性，地方政府創(chuàng)新的內(nèi)容和形式表現(xiàn)為出：（1）多采取公共服務(wù)類創(chuàng)新，政治風(fēng)險小，改革阻力??；（2）與政府自身能力契合并符合民眾利益需求的創(chuàng)新；（3）向上級爭取資源與支持、妥善處理與其他部門關(guān)系等特點，充分體現(xiàn)了地方政府創(chuàng)新的政治性。

（四）非制度化

最新研究指出：“改革開放后，地方政府創(chuàng)新歷程中的一個突出現(xiàn)象是，在各級地方政府積極開展創(chuàng)新的疊加效應(yīng)之下，中國仍處在治理創(chuàng)新的試驗階段，合理有效的地方治理體系始終沒有建立起來，出現(xiàn)了地方政府‘創(chuàng)新悖論’。”[13]地方政府創(chuàng)新的不可持續(xù)性和不穩(wěn)定性表現(xiàn)在：盲目跟風(fēng)的影子工程、勞民傷財?shù)恼児こ?、官離政息的任期工程等方面。這可以歸結(jié)為非制度化。地方政府創(chuàng)新并未制度化，相關(guān)配套制度不完善使得地方政府創(chuàng)新往往“曇花一現(xiàn)”、形成“孤島效應(yīng)”。在非制度化背景下，地方政府創(chuàng)新是一把雙刃劍。因此在推進國家治理能力和治理體系中如何完善激勵機制與官員交流機制，讓政府創(chuàng)新制度化至關(guān)重要。

五、地方政府創(chuàng)新的差異分析

本文按照我國東部、中部和西部地區(qū)的劃分，對一共七屆地方政府創(chuàng)新優(yōu)勝獎的70個項目進行按地區(qū)和省份進行歸類和劃分后得到表3。地方政府創(chuàng)新的差異可以從地區(qū)之間和地區(qū)內(nèi)部各省之間來進行分析。在總體上，東部、西部和中部省份在數(shù)量上差異明顯，東部地區(qū)共獲得42項優(yōu)勝獎，占比為60%；西部地區(qū)共獲得17項優(yōu)勝獎（除了四川省以外，為10項），占比為24%；中部地區(qū)為11項，占比為16%。在西部地區(qū)中除四川省以外，其它省份獲獎數(shù)目為10項，中部與西部幾乎持平。

圖1 中國各省份七屆地方政府創(chuàng)新優(yōu)勝獎獲得情況

從圖1可知：

1.東部地區(qū)中，浙江、廣東、江蘇、山東和河北等省份是地方政府創(chuàng)新的大省，較海南、天津、福建、遼寧、上海、北京等省市地區(qū)具有明顯優(yōu)勢，其中浙江和廣東優(yōu)勢較為突出，其它省份創(chuàng)新的獲獎數(shù)不一，但都有獲獎經(jīng)歷。

2.西部地區(qū)中，四川省獲獎為7項，具有明顯的創(chuàng)新優(yōu)勢，廣西、陜西、重慶、貴州、新疆5個省份有零星的地方政府創(chuàng)新成就，云南、青海、寧夏、西藏、甘肅5省則沒有獲得優(yōu)勝獎的項目出現(xiàn)。省份之間差距多達7項。

3.中部地區(qū)的各省份獲獎數(shù)較少，省份之間獲獎數(shù)目的差距不大，政府創(chuàng)新的能力都有待進一步提高。中部地區(qū)和西部地區(qū)有相似之處，即西部地區(qū)除了四川省以外，其它省份也呈現(xiàn)出獲獎數(shù)目較少，省份之間差距不大的特征。

此外，在東部、西部和中部三個地區(qū)中，浙江、廣東和四川獲獎數(shù)目較為突出，其中浙江為9項，占總數(shù)的12.86%，廣東和四川鈞為7項，各占總數(shù)的10%，三個省份之和加起來占比為32.86%，約為總數(shù)的三分之一。

表3 地區(qū)間及地區(qū)內(nèi)部省份獲獎數(shù)目分布

影響地方政府創(chuàng)新的因素主要有直觀的結(jié)構(gòu)化因素和多種多樣的個性化因素。地方政府創(chuàng)新獎中較為直觀的結(jié)構(gòu)化因素包括三個方面：一是國內(nèi)宏觀創(chuàng)新環(huán)境的影響。政治改革、技術(shù)變革、市場力量、公民參與、創(chuàng)新氛圍、人才保障層面的差距不同程度影響著各地地方政府創(chuàng)新。二是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平。經(jīng)濟發(fā)展水平高低不同創(chuàng)新的類型也有所區(qū)別，在經(jīng)濟發(fā)達省份多為實驗型、戰(zhàn)略型、探索型創(chuàng)新；而經(jīng)濟發(fā)展水平低的部分省份迫于現(xiàn)實壓力和功利因素的影響多表現(xiàn)為問題型創(chuàng)新和功利型創(chuàng)新。三是府際的競爭關(guān)系。行政分權(quán)、財政分權(quán)、政治錦標(biāo)賽的官員考核方式是府際競爭的重要影響因素，主要表現(xiàn)為地方政府通過各種方式擴大社會影響與招商引資。此外，還有多種多樣的個性化的影響因素，包括政治家企業(yè)家的創(chuàng)新精神、創(chuàng)新能力、創(chuàng)新策略以及政治晉升等。

六、結(jié)語

經(jīng)濟全球化、政治民主化和文化多樣化是當(dāng)今時代不可阻擋的趨勢，是推動全球治理變革的動力。相較于全球治理變革的推動，當(dāng)下影響國內(nèi)治理變革的有其特殊的影響因素：首先，社會生活實踐的變化是治理變革的重要背景；其次，經(jīng)濟體制的變化直接要求政治體制的變革創(chuàng)新；再次，政治合法性的必然要求；最后執(zhí)政黨理性的發(fā)育和公共化要求推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

全球治理變革和國內(nèi)治理變革是中國地方政府創(chuàng)新的原動力，“中國地方政府創(chuàng)新獎”的設(shè)立是順勢之為。我國地方政府創(chuàng)新主要通過政府職能的市場化、政府行為的法制化、政府決策的民主化、政府權(quán)利的多中心化四個途徑來應(yīng)對和把握國內(nèi)治理變革。相較于創(chuàng)造性、學(xué)習(xí)性、自覺性、系統(tǒng)性、風(fēng)險性等一般特征外，公共性、全局性、政治性和非制度化是我國地方政府創(chuàng)新過程中表現(xiàn)出來的突出特征。由于國內(nèi)宏觀創(chuàng)新環(huán)境、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平、府際競爭關(guān)系等直觀的結(jié)構(gòu)化因素和政治家企業(yè)家的創(chuàng)新精神、創(chuàng)新能力、創(chuàng)新策略以及政治晉升等多種多樣的個性化因素的影響，我國地方政府創(chuàng)新在地區(qū)之間和地區(qū)內(nèi)部各省之間存在明顯差異，發(fā)展不均衡。