童偉偉

摘 要：采用世界銀行區(qū)域貿(mào)易協(xié)定數(shù)據(jù)庫等數(shù)據(jù)來源，對我國自貿(mào)協(xié)定（FTA）中的非關(guān)稅措施條款從多個方面進(jìn)行條款特征分析。結(jié)果表明，我國各FTA在非關(guān)稅措施條款方面總體上保持了較高的覆蓋率與可執(zhí)行性，尤其是在海關(guān)程序、TBT、SPS以及與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)條款方面更是如此，不過針對政府采購、與貿(mào)易有關(guān)的投資條款的覆蓋率相對較低。此外，還進(jìn)一步詳細(xì)分析了我國FTA中的TBT/SPS條款和反傾銷、反補(bǔ)貼以及貿(mào)易保障措施條款。以上研究為我國FTA非關(guān)稅措施條款的完善提供了經(jīng)驗(yàn)依據(jù)和政策參考。

關(guān)鍵詞：自貿(mào)協(xié)定;非關(guān)稅措施;條款特征

非關(guān)稅措施（Non-Tariff Measures，NTMs）由于形式合理、操作靈活等特點(diǎn)，成為近年來各國實(shí)施貿(mào)易保護(hù)主義的重要手段，得到了越來越頻繁地使用。然而，作為全球多邊貿(mào)易治理最為重要的平臺，WTO自成立以來在NTM的削減與協(xié)調(diào)方面總體進(jìn)展緩慢;各國于是在參與WTO非關(guān)稅措施談判的同時，也在積極通過各種形式的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，針對相互間的NTM削減與協(xié)調(diào)簽訂了大量相關(guān)條款。我國近年來在外貿(mào)總量快速擴(kuò)張的過程中，除了近期遭遇到美國蠻橫提高關(guān)稅壁壘以外，更多情況下所面臨的是各類反傾銷、反補(bǔ)貼以及技術(shù)性貿(mào)易壁壘等非關(guān)稅措施。為此，我國也在通過推動FTA并將各類NTM條款納入進(jìn)來，以此降低不合理的NTM對我國貿(mào)易成本的負(fù)面影響。

雖然說NTM所針對的是傳統(tǒng)貿(mào)易政策領(lǐng)域，屬于所謂的“WTO+”條款，而當(dāng)前高標(biāo)準(zhǔn)FTA則主要著眼于第二代貿(mào)易政策，即“WTO-X”條款方面;但是，考慮到我國立足周邊、輻射“一帶一路”的自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，我國已有的和潛在的FTA伙伴大多依然為發(fā)展中國家，這些國家和我國的經(jīng)濟(jì)合作更多還是表現(xiàn)在傳統(tǒng)貿(mào)易領(lǐng)域?；谝陨吓袛?，我國今后無論是拓展新的FTA伙伴還是進(jìn)行FTA升級談判，合理設(shè)計非關(guān)稅措施條款依然具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。為此，本文擬基于世界銀行和DESTA分別提供的貿(mào)易協(xié)定條款數(shù)據(jù)庫，對我國FTA中的非關(guān)稅措施條款進(jìn)行特征分析，旨在揭示我國現(xiàn)有FTA在NTM條款方面的特征，并為NTM條款設(shè)計提供決策參考。

一、中國自貿(mào)協(xié)定NTM條款特征的總體分析

（一）條款特征衡量方法與數(shù)據(jù)來源

本文首先根據(jù)世界銀行貿(mào)易協(xié)定條款數(shù)據(jù)庫，對我國截至2015年的9份FTA在NTM條款方面的涵蓋情況及其可執(zhí)行性與深度等進(jìn)行分析（考慮到我國香港、澳門地區(qū)的特殊性，沒有將與這兩個地區(qū)的FTA納入進(jìn)來）。本文所采用數(shù)據(jù)庫依據(jù)Horn等（2011）所提出的分析框架，針對1958至2015年的279份RTA進(jìn)行了文本分析，共涉及52個政策領(lǐng)域。其中，工業(yè)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)品關(guān)稅減讓、海關(guān)程序以及技術(shù)性貿(mào)易壁壘等14類條款為“WTO+”條款，競爭政策、投資政策、勞動力市場管制等38類條款為“WTO-X”條款。

根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)組織所提出的NTM分類方法，并結(jié)合上述RTA條款分析框架，本文選擇了8類條款作為NTM條款來進(jìn)行分析，詳見表1第一行。表1中的各方塊由兩部分構(gòu)成：前半部分表示各FTA的文本中是否包含有相關(guān)條款，若包含則為黑色，否則為空白。后半部分表示相關(guān)條款的可執(zhí)行性。如果FTA文本在某一條款方面做出了明確承諾，并規(guī)定了相應(yīng)的爭端解決機(jī)制，則其可執(zhí)行性為2，并以黑色方塊表示;如果僅僅只是在文本表述上做出承諾而沒有規(guī)定爭端解決機(jī)制，則可執(zhí)行性為1，以陰影方塊來表示;如果相關(guān)條款在文本表示方面也是模棱兩可，則可執(zhí)行性為0，以空白表示。對不同F(xiàn)TA在各NTM條款上的涵蓋情況進(jìn)行匯總，即可得到表1最后一列的NTM深度指標(biāo)，其中前一數(shù)字是在未考慮條款可執(zhí)行性時的NTM深度，后一數(shù)字表示將可執(zhí)行性考慮進(jìn)來的NTM深度。

（二）不同F(xiàn)TA之間NTM深度的總體比較

總體來看，我國除了與東盟之間的FTA以外，大多數(shù)FTA均在NTM方面保持了較為全面的覆蓋率與較高的可執(zhí)行性。從覆蓋情況來看，絕大多數(shù)FTA均涉及到了6至7條非關(guān)稅措施條款，且多數(shù)為7，幾乎涵蓋了所有的NTM條款。進(jìn)一步考慮各條款的可執(zhí)行性，可發(fā)現(xiàn)我國針對大多數(shù)NTM條款均制定了較強(qiáng)的可執(zhí)行性。對于多數(shù)FTA而言，考慮可執(zhí)行性情況下的NTM深度接近不考慮可執(zhí)行性時的2倍，也就是說我國只要在FTA文本中納入了相關(guān)條款，便會針對其中大部分條款做出明確承諾，并規(guī)定了爭端解決機(jī)制;尤其是與新西蘭、秘魯?shù)葒腇TA，不僅覆蓋率高，而且所有條款的可執(zhí)行性均為2。

我國與各美洲國家的FTA在NTM方面大多深度較高，尤其是與智利的FTA，雖然簽訂時間較早，但依然覆蓋了大多數(shù)NTM條款。這可能與這些國家的FTA戰(zhàn)略有關(guān)，大多傾向于簽訂深度一體化的NTM條款。以智利為例來說，該國所簽訂的RTA在NTM方面的覆蓋情況大多為6至8之間，與韓、日、美、澳等國簽訂的RTA甚至涵蓋了所有8類NTM條款，其早在1999年與墨西哥所簽訂的FTA也包含有6類NTM條款。秘魯、哥斯達(dá)黎加兩國所簽訂的RTA數(shù)量雖然相對于智利偏少，但也大多納入了6至8條NTM條款。

（三）不同NTM條款之間的比較分析

從不同條款的涵蓋率及其可執(zhí)行性來看，8個NTM條款大致可分為以下三類。一是海關(guān)程序、SPS、TBT以及與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)議（TRIPs）四個條款，這些條款為大多數(shù)FTA采納，并具備很強(qiáng)的可執(zhí)行性;二是反傾銷與反補(bǔ)貼條款，兩者的被覆蓋率最高，我國所有FTA均包含有這兩個條款，但在部分FTA中其可執(zhí)行性相對較弱;最后是政府采購和與貿(mào)易有關(guān)的投資協(xié)議（TRIMs），這兩個條款較少被FTA納入，尤其是政府采購條款，僅在與瑞士、冰島的FTA中才涉及。下面分別對以上三類條款做進(jìn)一步描述與解釋。

海關(guān)程序是關(guān)系到貿(mào)易便利化程度的重要方面，近年來受到了大量關(guān)注，尤其是圍繞WTO《貿(mào)易便利化協(xié)定》的談判與簽訂，在這一領(lǐng)域產(chǎn)生了眾多的文獻(xiàn)。我國除了對外積極推動《貿(mào)易便利化協(xié)定》，在國內(nèi)也在海關(guān)與進(jìn)出口檢驗(yàn)檢疫等部門大力實(shí)施貿(mào)易便利化改革，這為我國的FTA廣泛納入海關(guān)程序條款提供了制度基礎(chǔ)。我國雖然在與東盟的FTA中沒有納入這一條款，但是在2015年年底與東盟達(dá)成的升級議定書中，海關(guān)程序條款是重要的新補(bǔ)充條款。在TBT/SPS條款方面，我國除了少數(shù)早期協(xié)定沒有涉及該條款，其它各FTA均在這一條款方面規(guī)定了很強(qiáng)的可執(zhí)行性。這一方面是由于我國出口頻繁遭遇TBT/SPS壁壘，因此希望通過簽訂相關(guān)條款，與FTA伙伴國之間促進(jìn)技術(shù)法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)、互認(rèn)或透明化等，從而降低部分不合理、非必要的貿(mào)易成本;另一方面也是因?yàn)殡S著我國國內(nèi)技術(shù)水平進(jìn)步和人民生活水平提升，我國有能力也有動力與FTA伙伴國簽訂TBT/SPS條款。在我國出口產(chǎn)品技術(shù)含量提升的同時，我國部分企業(yè)在核心技術(shù)能力方面依然薄弱，這導(dǎo)致我國出口企業(yè)容易遭遇到各種類型的知識產(chǎn)權(quán)壁壘，因此我國也傾向于在FTA中廣泛納入具有較強(qiáng)可執(zhí)行性的TRIPs條款，以保障出口企業(yè)合法利益。

我國長期以來是世界范圍內(nèi)遭遇反傾銷、反補(bǔ)貼指控最多的國家，因此在相關(guān)條款簽訂及其可執(zhí)行性方面具有很強(qiáng)的動機(jī)，期望以此為我國外貿(mào)平穩(wěn)發(fā)展創(chuàng)造良好外部環(huán)境。

政府采購作為一國政府利用公共資金對各類貨物與服務(wù)的購買活動，是眾多國家政府用于扶持國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的重要手段。我國由于政府采購規(guī)模龐大以及國內(nèi)國有經(jīng)濟(jì)比重相對較高等原因，在這一條款方面進(jìn)展較為緩慢。與此類似，我國雖然經(jīng)過長期努力，也暫時未能正式加入WTO《政府采購協(xié)定》（GPA）。不過，隨著我國進(jìn)一步加大開放以及持續(xù)謀求加入GPA的進(jìn)程，我國今后達(dá)成的FTA中應(yīng)當(dāng)會越來越多地包含政府采購條款。

二、重點(diǎn)NTM條款的進(jìn)一步分析

DESTA數(shù)據(jù)庫是當(dāng)前進(jìn)行RTA條款分析的另一重要公開數(shù)據(jù)庫，正受到越來越廣泛的關(guān)注（Dür等，2014）。該數(shù)據(jù)庫針對世界范圍內(nèi)1948-2016年簽訂的600多份區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，從市場準(zhǔn)入、投資、競爭政策與貿(mào)易救濟(jì)等十個方面進(jìn)行了文本分析。根據(jù)DESTA文本分析結(jié)論，本文對我國各FTA在TBT/SPS條款和反傾銷、反補(bǔ)貼等貿(mào)易救濟(jì)措施方面的條款做了進(jìn)一步分析。

（一）TBT/SPS條款

區(qū)域貿(mào)易協(xié)定是國家間開展技術(shù)性貿(mào)易措施合作、降低不合理貿(mào)易壁壘的重要平臺，DESTA數(shù)據(jù)庫主要從以下幾個方面分別對其中的TBT和SPS條款進(jìn)行了文本分析：是否包含了TBT/SPS條款、是否參考了WTO/TBT-SPS協(xié)定、是否涉及到TBT/SPS方面的信息交換與技術(shù)合作條款、TBT/SPS協(xié)調(diào)條款以及TBT爭端解決機(jī)制條款、是否要求實(shí)現(xiàn)最小貿(mào)易扭曲或鼓勵采用國際TBT標(biāo)準(zhǔn)等。從DESTA文本分析結(jié)果來看，可發(fā)現(xiàn)我國各FTA在TBT/SPS條款方面具有如下幾點(diǎn)特征：

1、各FTA普遍包含TBT/SPS條款和對WTO/TBT-SPS協(xié)定的參考，這說明TBT/SPS作為最為重要的非關(guān)稅措施之一受到各國高度關(guān)注，而WTO/TBT-SPS協(xié)定則由于其框架的完善性與相對較低的門檻得以被廣泛接受。我國絕大多數(shù)FTA還普遍包含TBT/SPS信息交換與技術(shù)合作條款，該條款的主要目的在于增強(qiáng)雙方在TBT/SPS方面的透明度，為企業(yè)和政府適應(yīng)對方技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及法規(guī)提供信息與技術(shù)方面的支持。

2、在標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)方面，我國各FTA在TBT方面均沒有提及，而在SPS方面則有部分FTA包含有此類條款，不過主要集中在與發(fā)展中國家的FTA中。上述特征可能是由于TBT主要面向工業(yè)制成品，而SPS則主要針對農(nóng)產(chǎn)品。前者相對而言在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面更為多元化、更加復(fù)雜，因此難以在其所適用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與法規(guī)及評定程序等方面達(dá)成一致。我國的SPS協(xié)調(diào)之所以主要集中在發(fā)展中國家，應(yīng)當(dāng)是由于這些國家在檢驗(yàn)檢疫標(biāo)準(zhǔn)方面相對寬松，與我國較為接近，因此更容易達(dá)成雙方均可接受的一致標(biāo)準(zhǔn)。

3、我國各FTA在TBT條款方面，通常會推薦采用國際標(biāo)準(zhǔn)。這一方面是由于國際標(biāo)準(zhǔn)綜合考慮了不同發(fā)展水平國家的技術(shù)狀況與消費(fèi)能力，更容易為各國所接受;另一方面也是因?yàn)閲H標(biāo)準(zhǔn)在國際上的通用性，采用該標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行產(chǎn)品生產(chǎn)有助于本國企業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營并同時向多個目標(biāo)市場出口產(chǎn)品。最后，在TBT爭端解決機(jī)制方面，雖然有部分FTA涉及，但主要集中在與瑞士、新加坡、韓國等發(fā)達(dá)國家的FTA之中。

（二）反傾銷措施條款

1、雖然各FTA普遍包含有反傾銷條款，并參考了WTO相關(guān)條款，但是除了與我國香港、澳門地區(qū)的FTA之外，其它各FTA均未排除反傾銷措施，在FTA框架下依然允許使用反傾銷措施。實(shí)際上，從世界范圍內(nèi)看情況也是大致如此，大多數(shù)RTA雖然納入了反傾銷條款，但僅有極少數(shù)RTA會明確禁止相互間采用反傾銷措施，目前主要是歐洲自由貿(mào)易聯(lián)盟（EFTA）所簽訂的部分RTA會采取這一嚴(yán)格規(guī)定。

2、在具體條款方面，我國各FTA均未涉及到在反傾銷調(diào)查前致力于尋求共同解決方案的條款，在反傾銷措施的最長持續(xù)期方面也沒有顯著區(qū)別于WTO的“日落條款”。在是否包含不同于WTO的微量不計原則和更寬泛的公共利益條款方面，僅有中韓FTA涉及到這兩個方面的規(guī)定，其它FTA均沒有涉及。其中，前一條款主要是針對傾銷行為認(rèn)定時對傾銷幅度與數(shù)量所采取的寬松處理，后一條款則是指在實(shí)施反傾銷時應(yīng)綜合評價受保護(hù)產(chǎn)業(yè)及其上下游產(chǎn)業(yè)與消費(fèi)者等的利益。上述特征說明我國各FTA在反傾銷條款方面的深度相對較低，大多數(shù)情況下依然沿用的是WTO的相關(guān)規(guī)定。

（三）補(bǔ)貼與保障措施條款

1、類似于前面兩類條款的情況，我國各FTA普遍包含了補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼條款以及保障措施條款，并規(guī)定了對WTO相關(guān)條款的引用，但是均未明確提及允許實(shí)施補(bǔ)貼，僅是在與秘魯、智利的FTA中明確規(guī)定了不允許出口至對方的產(chǎn)品中包含有補(bǔ)貼。保障措施條款方面，各FTA均沒有在FTA文本中明確禁止采用保障措施，也沒有設(shè)置在特定條件下可以將FTA伙伴從保障措施對象國中作為例外進(jìn)行對待的條款。

2、我國從2010年起與哥斯達(dá)黎加、瑞士、韓國等國所簽訂的FTA，都規(guī)定了為避免進(jìn)口激增對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害而采取的保障措施，只能在特定的過渡期內(nèi)，例如相關(guān)產(chǎn)品配額取消后的一段時期內(nèi)實(shí)施，并且要求保障性關(guān)稅稅率不得超過WTO框架下的最惠國稅率。在保障措施的持續(xù)期方面，我國除了與智利、澳大利亞的FTA以外，其它大多數(shù)FTA都規(guī)定了區(qū)別于WTO保障措施最長持續(xù)期的條款。這表明我國為避免保障措施的濫用，與相關(guān)伙伴國簽訂了各類限制性條款，這有助于充分利用FTA所帶來的機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)出口平穩(wěn)增長。

三、對策建議

1、在我國逐步構(gòu)筑高水平自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)的背景下，應(yīng)當(dāng)注重穩(wěn)步提升非關(guān)稅措施條款的深度;尤其是考慮到當(dāng)前各FTA在NTM條款上的覆蓋率總體較高的情況下，應(yīng)將政策重心放在提升相關(guān)條款的可執(zhí)行性方面。為此，我國在與相關(guān)FTA伙伴進(jìn)行升級談判時，可以結(jié)合我國正在著力加入WTO《政府采購協(xié)定》以及主動放寬市場準(zhǔn)入的背景，適時將政府采購條款和與貿(mào)易相關(guān)的投資條款兩類覆蓋率較低的條款普遍納入到我國FTA文本之中。對于覆蓋程度較高的其它各類條款，可有針對性地選擇部分條款在國內(nèi)自貿(mào)區(qū)“先行先試”，充分發(fā)揮國內(nèi)自貿(mào)區(qū)的試驗(yàn)功能，對于試驗(yàn)效果好的相關(guān)條款則應(yīng)該盡量完善其配套爭端解決機(jī)制，進(jìn)一步增強(qiáng)可執(zhí)行性。

2、注重TBT/SPS、反傾銷、反補(bǔ)貼等重點(diǎn)NTM條款的設(shè)計與實(shí)施，通過適時展開升級談判等途徑提升此類條款的一體化深度與可執(zhí)行性。這些條款的完善對于我國出口貿(mào)易成本降低和出口穩(wěn)定性提升具有顯著直接效應(yīng)，甚至對于我國技術(shù)創(chuàng)新水平提升和國內(nèi)企業(yè)緊密融入全球價值鏈分工體系也具有積極作用。為此，我國可采取推動技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)合格評定程序互認(rèn)、依據(jù)國際標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施TBT相互協(xié)調(diào)等途徑，進(jìn)一步在FTA框架下開展TBT/SPS合作;貿(mào)易救濟(jì)措施條款方面，應(yīng)擴(kuò)大微量不計原則的涵蓋率，并強(qiáng)調(diào)反傾銷的實(shí)施應(yīng)綜合考慮社會整體利益，避免相關(guān)國家的貿(mào)易政策被特定利益集團(tuán)所綁架;進(jìn)一步明確補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼方面的條款細(xì)則，完善爭端解決機(jī)制，從而增強(qiáng)貿(mào)易政策的確定性。

3、考慮到我國與不同國家的FTA在非關(guān)稅措施條款方面存在較大差異，這反映了我國在FTA談判過程中可能較多考慮了伙伴國的訴求。這樣雖然有助于FTA的達(dá)成以及雙邊經(jīng)濟(jì)利益的共同實(shí)現(xiàn)，但是不利于我國海關(guān)對不同F(xiàn)TA下的進(jìn)口貨物實(shí)施有效監(jiān)管，也給國內(nèi)企業(yè)熟練掌握FTA規(guī)則帶來了不便。為此，我國在建立面向全球的FTA網(wǎng)絡(luò)的過程中，應(yīng)適當(dāng)增強(qiáng)主動性，積極構(gòu)建適合我國FTA發(fā)展戰(zhàn)略以及國內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境、有著穩(wěn)定NTM條款框架的FTA模板，并在今后的FTA談判過程中，首先以該模板為基準(zhǔn)，再結(jié)合FTA伙伴國的訴求來對其中的NTM條款進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

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