毛彥鈞

改革開放四十年以來，我國的農(nóng)村經(jīng)濟得到迅速發(fā)展，農(nóng)村居民的收入水平和生活條件也在不斷提高，伴隨而來的則是農(nóng)村生活垃圾的激增以及農(nóng)村生活垃圾污染問題的涌現(xiàn)。廣大農(nóng)村區(qū)域占我國國土面積90%左右，農(nóng)村生活垃圾處理不當造成的環(huán)境污染日益嚴重。2018年國務院公布的中央一號文件《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確指出，要持續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境，實施農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動計劃，將農(nóng)村垃圾治理作為主攻方向，塑造美麗鄉(xiāng)村新風貌。在此背景下，針對當前我國部分農(nóng)村地區(qū)“垃圾隨風刮、污水靠蒸發(fā)、環(huán)境臟亂差”的現(xiàn)象，本文試從法律規(guī)制的角度出發(fā)，探索農(nóng)村生活垃圾處理的解決路徑，以期推動農(nóng)村生態(tài)環(huán)境得到根本好轉(zhuǎn)。

一、農(nóng)村生活垃圾的治理現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村生活垃圾的概念及其分類

農(nóng)村生活垃圾指的是生活在農(nóng)村地區(qū)的居民在日常生活和生產(chǎn)勞作過程中產(chǎn)生的一些固體廢物。經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“農(nóng)村生活垃圾的四分類法”[1]相對容易被農(nóng)村居民所理解和接受，即將農(nóng)村生活垃圾分為可回收垃圾（塑料瓶、玻璃制品、廢金屬等）、不可回收垃圾（塑料薄膜、化妝品等）、有機垃圾（廚余垃圾、蔬菜果皮等）、有毒有害垃圾（廢電池、農(nóng)藥瓶等）四類，并在此分類基礎上，形成相對應的處理機制，逐類進行垃圾減量和資源再利用。當前，我國浙江地區(qū)在進行農(nóng)村垃圾的“二次四分法”[2]試點，即讓農(nóng)村居民對垃圾進行首次分類，簡單來說，就是先由村民將垃圾分為可腐爛和不可腐爛兩類，再由保潔員對不可腐爛類的垃圾進行二次劃分：可賣錢和不可賣錢兩類，這種分法能很大程度實現(xiàn)農(nóng)村垃圾的減量和資源再利用。

（二）農(nóng)村生活垃圾治理的立法現(xiàn)狀

當前，我國形成了以憲法為基礎，環(huán)境保護法為指導，行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件和其他法律中關于環(huán)境保護的有關規(guī)定為主要框架的相對完善的環(huán)境法體系。憲法第二十六條規(guī)定了國家有義務保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境并防止污染和其他公害，是關于環(huán)境保護立法的法律基礎。而環(huán)境保護法中有關條文則規(guī)定了各級政府應采取措施對生活廢棄物進行分類處置并回收利用，公民應履行對生活廢棄物進行分類放置的義務，縣級政府指導和組織農(nóng)村生活廢棄物處置的有關工作以及各級政府應有專門的財政資金支持農(nóng)村環(huán)境保護工作等。除此之外，有關農(nóng)村生活垃圾處理的內(nèi)容，在環(huán)境單行保護法律中也有體現(xiàn)，如《固體廢物污染環(huán)境防治法》第四十九條規(guī)定了防治農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境的具體實施方案。

上述法律法規(guī)雖然都涉及農(nóng)村環(huán)境保護問題，也能對農(nóng)村環(huán)境污染的整治起到指導性作用，但是都規(guī)定的比較零散，不便查閱。而受長期以來“重城市輕農(nóng)村”發(fā)展理念的影響和立法技術上的欠缺，我國大部分地區(qū)還沒有制定出臺專門針對農(nóng)村生活垃圾處理的地方性法規(guī)，這一空白是農(nóng)村生活垃圾治理所遇到的一大阻礙，因此，我國的環(huán)境立法還需得到相應完善。

（三）農(nóng)村生活垃圾的治理實踐

我國過去的農(nóng)村生活垃圾處理大部分是以簡易的填埋和焚燒為主，治理技術不成熟且無法達到無害化處理[3]，沒有形成一套完善的垃圾處理體系，導致地下水、土壤等污染嚴重，對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境造成了極大損害。隨著我國對環(huán)境問題的重視，近幾年，部分地區(qū)開始推廣實行“戶存放、村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運、縣處理”的治理模式，該模式的普及使農(nóng)村生活垃圾的處理形成了科學合理的“收集—轉(zhuǎn)運—處置”模式，提高了農(nóng)村生活垃圾的處理率，在垃圾減量和資源再利用上取得了較大成效。但這類模式的運行也引發(fā)了一些問題，如將農(nóng)村生活垃圾轉(zhuǎn)移到城市處理，無疑會給城市生活垃圾處理設施造成巨大壓力，生活垃圾體量大及垃圾處理設施少之間的供需矛盾難以平衡。當這種平衡被打破后，垃圾進城會給城市造成二次污染，而且該類農(nóng)村生活垃圾治理模式成本高、資金需求大，后期難以持續(xù)有效運轉(zhuǎn)。因此，探索有效處理農(nóng)村生活垃圾的方法還需要在實踐中不斷完善發(fā)展。

二、農(nóng)村生活垃圾處理中的法律問題

（一）現(xiàn)有環(huán)境立法不完善

我國計劃經(jīng)濟時代的城鄉(xiāng)二元結(jié)構和“重城市輕農(nóng)村”的發(fā)展理念使我國長期將經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境污染防治的重心置于城市。關于城市生活垃圾的治理，2007年建設部就已制定出臺了《城市生活垃圾管理辦法》，而反觀當前我國對農(nóng)村生活垃圾的治理，除了《環(huán)境保護法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等法律法規(guī)中有部分對農(nóng)村生活垃圾處理的原則性規(guī)定之外，并無專門針對農(nóng)村生活垃圾的治理規(guī)劃、清掃收集、處置、監(jiān)督管理、法律責任等問題的具體性規(guī)定，而且這些原則性、抽象性規(guī)定還比較混亂和分散，缺乏體系性。對于農(nóng)村生活垃圾的處理，法律條文規(guī)定的過于簡單，導致公眾法律意識淡薄，“垃圾圍村”現(xiàn)象日益突出。再加上我國農(nóng)村區(qū)域面積廣闊，各地農(nóng)村發(fā)展情況不平衡，制定出臺針對農(nóng)村生活垃圾處理的全國性法律難度較大。

（二）環(huán)境執(zhí)法體系不完備

農(nóng)村生活垃圾處理是一項綜合性治理工程，不能只依靠環(huán)保部門加以治理防范，還需要政府其他部門協(xié)商合作，共同完善關于農(nóng)村生活垃圾處理的執(zhí)法體系。根據(jù)當前環(huán)保執(zhí)法的實踐情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級常設環(huán)保機構比較缺乏，通過比較2011年到2015年《全國環(huán)境統(tǒng)計公報》中的有關數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級環(huán)保機構數(shù)這五年來雖然增加了938個，總共達到2896個，但這樣的數(shù)量僅占全國環(huán)保系統(tǒng)機構總數(shù)的19.55%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級環(huán)保執(zhí)法力度的不足，使農(nóng)村生活垃圾的治理難以得到科學合理的引導。農(nóng)村生活垃圾處理工作量大，且需要相對充足的人力和資金，因此環(huán)境執(zhí)法工作很難取得實際成效。另外，立法上的不完善，也在一定程度上導致了環(huán)保執(zhí)法機關沒有具體的執(zhí)行依據(jù)和標準，影響了執(zhí)法效果。

（三）公眾缺乏環(huán)保意識

我國村民文化水平普遍不高，有關生態(tài)環(huán)境的法律法規(guī)知識較少，且普遍缺乏環(huán)保意識。大多數(shù)村民對待生活垃圾的態(tài)度僅局限于“自掃門前雪”，而對于如何科學有效的處理生活垃圾和進行生態(tài)保護缺乏認知，一味依賴政府進行垃圾處置，導致了農(nóng)村地區(qū)生活垃圾日益增多且得不到有效處理的棘手局面。此外，為節(jié)約成本和提高產(chǎn)能，在農(nóng)村地區(qū)附近設廠的企業(yè)隨意將工業(yè)垃圾轉(zhuǎn)移到農(nóng)村進行排放、堆積，而村民為追求短期利益對此睜一只眼閉一只眼。村民環(huán)保意識的淡薄和環(huán)境保護法律知識的匱乏是造成當前我國農(nóng)村人居環(huán)境不理想的重要因素。

（四）法律監(jiān)督存在缺陷

環(huán)境立法上的不完善，使農(nóng)村生活垃圾的治理長期處于“無人管、無法管”的狀態(tài)，這也導致法律監(jiān)督在農(nóng)村生活垃圾治理中缺位。當前，我國的環(huán)保監(jiān)督機構的設置呈現(xiàn)出一種“倒金字塔”模式，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級環(huán)保監(jiān)督機構還比較缺乏，阻礙了農(nóng)村生活垃圾治理的步伐。此外，僅由環(huán)保機構進行法律監(jiān)督，其法律監(jiān)督主體的單一性也導致了環(huán)境監(jiān)督“心有余而力不足”，對農(nóng)村生活垃圾治理的監(jiān)督難以持續(xù)有效的進行。

三、消解農(nóng)村生活垃圾法律困境的對策

改善農(nóng)村人居環(huán)境，推進農(nóng)村生活垃圾治理，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項重要任務。針對上述我國在農(nóng)村生活垃圾治理中存在的法律問題，應結(jié)合各地實際情況，因地制宜，提出切實可行的解決對策，消解我國在農(nóng)村生活垃圾治理方面的法律困境。

（一）完善環(huán)境立法，制定相應法律法規(guī)

第一，轉(zhuǎn)變環(huán)境立法理念。受我國過去長期以來“重城市輕農(nóng)村”發(fā)展理念和城鄉(xiāng)二元結(jié)構模式的影響，環(huán)境立法主要圍繞著城市環(huán)境而展開，而鮮有關于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的立法，導致農(nóng)村生態(tài)環(huán)境得不到重視，污染問題越來越嚴重。因此要從環(huán)境立法理念入手，讓農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、農(nóng)村人居環(huán)境像城市環(huán)境一樣得到同等重視，保障環(huán)境治理投資得到公平分配，保護農(nóng)村居民和城市居民享有平等的環(huán)境權益，以此推動我國農(nóng)村環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

第二，構建相應法律法規(guī)。就我國目前的治理實踐而言，由于各地經(jīng)濟水平、民族風俗、地理環(huán)境等存在差異，制定一部專門的農(nóng)村環(huán)境保護法還有較大困難，但針對農(nóng)村生活垃圾的處理，相關法律法規(guī)的制定工作可以有序展開。一是制定出臺《垃圾分類法》等全國性法律。我國農(nóng)村生活垃圾治理難度大主要歸因于垃圾分類沒有做好，可借鑒日本等國家治理垃圾的方法，先出臺《垃圾分類法》，在其中明文規(guī)定垃圾分類的方法、處置、監(jiān)督管理、法律責任等。通過強制性的法律規(guī)定，讓公民做好生活垃圾處理模式前期的分類義務，減輕垃圾收集-轉(zhuǎn)運-處理的壓力。二是加快制定地方性法規(guī)的步伐。各地政府要結(jié)合環(huán)境保護法的基本原則，立足實踐，積極研究推進農(nóng)村生活垃圾治理的立法工作，并明確生活垃圾治理過程中的政府責任和村民義務。三是將農(nóng)村生活垃圾治理等內(nèi)容納入村規(guī)民約。農(nóng)村社會從本質(zhì)上來說是一種建立在血緣關系上的熟人社會，村民之間行為趨同性較強，村規(guī)民約作為約束村民行為的內(nèi)部性條約能一定程度上在農(nóng)村生活垃圾治理方面彌補法律法規(guī)的空白，促使村民積極主動的參與到垃圾治理的工作中。

（二）加快環(huán)境執(zhí)法隊伍建設，提高環(huán)保執(zhí)法水平

首先，就我國環(huán)保機構的設置現(xiàn)狀而言，專門增設鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級環(huán)境管理部門還存在諸多困難，但可以采取抽調(diào)的形式讓當?shù)丨h(huán)保監(jiān)測機構的專業(yè)工作人員以兼職的形式不定期擔任環(huán)境執(zhí)法人員，專門對農(nóng)村生活垃圾進行指導、管理和監(jiān)督。其次，加強多個部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)揮村民委員會和有關環(huán)保機構聯(lián)合執(zhí)法的作用，形成合力對農(nóng)村生活垃圾的處理進行全方位的監(jiān)管。最后，強化對農(nóng)村生活垃圾治理主體的監(jiān)督考核，將農(nóng)村生活垃圾治理的情況納入政府業(yè)績考核范圍，并依據(jù)治理情況的好壞給予相應獎勵或追究相關執(zhí)法人員的法律責任。

（三）培養(yǎng)村民環(huán)保意識，鼓勵公眾參與治理

農(nóng)村生活垃圾的治理不僅僅是政府的事情，村民作為直接當事人，既是農(nóng)村生活垃圾的產(chǎn)生者，同時又深受其影響。因此培養(yǎng)和提高村民的環(huán)保意識，鼓勵公眾參與到生活垃圾的治理進程是必不可少的。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府要充分利用好電視、廣播、報紙等傳統(tǒng)媒體和微博、微信等網(wǎng)絡新媒體，就垃圾分類等環(huán)保知識向村民進行廣泛宣傳，組織開展環(huán)境衛(wèi)生光榮榜等獎勵活動，積極引導村民參與到生活垃圾治理中，讓村民們在潛移默化中提高環(huán)保意識。其次，地方政府在制定農(nóng)村生活垃圾管理條例等地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件時，要認真聽取村民意見，保障村民對生活垃圾治理立法工作的知情權和參與權。最后，地方政府應適當放寬垃圾治理準入門檻，鼓勵各類企業(yè)積極參與到農(nóng)村生活垃圾治理項目中來，如通過特許經(jīng)營等方式吸引社會資本加入垃圾收集-轉(zhuǎn)運-處理模式，提高農(nóng)村生活垃圾的處理效率。

（四）加強法律監(jiān)督力度，優(yōu)化環(huán)境督查體系

當前我國對農(nóng)村生活垃圾治理的法律監(jiān)督還存在不足，較大程度上阻礙了農(nóng)村垃圾治理的工作進程，因此加強其法律監(jiān)督的力度和優(yōu)化環(huán)境督查體系刻不容緩。首先，應充分發(fā)揮人民代表大會、人大常委會等國家權力機關的監(jiān)督作用，讓行使環(huán)保職能的行政機關定期向同級人民代表大會、人大常委會匯報農(nóng)村生活垃圾治理的狀況。其次，發(fā)揮村委會的監(jiān)督作用。村委會作為村民自治組織，不僅能從內(nèi)部對村民行為進行監(jiān)督，還能確保和督查環(huán)保機構工作人員嚴格執(zhí)法。最后，發(fā)揮村民的監(jiān)督作用。在推動村民參與到農(nóng)村生活垃圾治理的過程中，應充分保障村民的參與權、知情權、監(jiān)督權，比如村民有權對環(huán)保機構工作人員的執(zhí)法情況、農(nóng)村生活垃圾治理經(jīng)費的支出和使用情況等方面進行監(jiān)督和舉報。

改善農(nóng)村人居環(huán)境，把農(nóng)村垃圾治理作為主攻方向，建立健全適應農(nóng)村實際情況的生活垃圾收運處理體系，完善關于農(nóng)村生活垃圾治理的法律法規(guī)，建設美麗宜居鄉(xiāng)村，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容。習近平總書記對垃圾分類工作作出重要指示并強調(diào)：“實行垃圾分類，培養(yǎng)垃圾分類的好習慣，為改善生活環(huán)境作努力，為綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展做貢獻?！币虼耍⒔∪r(nóng)村生活垃圾分類法律制度，完善環(huán)境執(zhí)法體系，鼓勵公眾參與生活垃圾治理并強化對治理工作的法律監(jiān)督等，能為當前農(nóng)村生活垃圾的治理提供較為完善的法律保障。

參考文獻：

[1]薛玲，蘇志國，張淑萍，張思榕，岳敏，岳欽艷，王仁卿.農(nóng)村生活垃圾四分類法的實驗研究[J].中國人口·資源與環(huán)境，2016，26（S2）：168-173.

[2]賈小梅，陳穎，趙源坤，董旭輝.我國農(nóng)村生活垃圾治理的困境與機制模式創(chuàng)新—基于河北、浙江、廣西等地農(nóng)村生活垃圾治理的調(diào)研[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2018，43（03）：66-68.

[3]李佳，胡子君.美國分散式農(nóng)村垃圾治理的對策[J].世界農(nóng)業(yè)，2017（03）：33-37.

作 ?者：中共重慶市委黨校法律專業(yè)碩士研究生

責任編輯：宋英俊