武文霞

摘要：粵港澳大灣區(qū)建設(shè)已上升為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，雖然三地合作基礎(chǔ)深厚，但灣區(qū)城市群發(fā)展存在一定的時(shí)序差異，協(xié)同發(fā)展面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾、行政管理體制障礙、生態(tài)環(huán)境等發(fā)展瓶頸。在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)上升為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的良好契機(jī)下，灣區(qū)內(nèi)城市要進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建常態(tài)協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)灣區(qū)城市差異化發(fā)展，加快生態(tài)環(huán)境修復(fù)，提升灣區(qū)城市發(fā)展質(zhì)量，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：粵港澳大灣區(qū);城市群協(xié)同;發(fā)展路徑

中圖分類號(hào)：F061.5 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ?文章編號(hào)：1001-862X（2019）04-0029-006

粵港澳大灣區(qū)城市群由珠三角九市（廣州、深圳、東莞、珠海、中山、江門、肇慶、佛山、惠州）和香港、澳門兩個(gè)特別行政區(qū)組成。2018年，粵港澳大灣區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到16 418億美元，僅次于東京灣區(qū)（17 742億美元）和紐約灣區(qū)（16 576億美元），逐步接近世界一流灣區(qū)規(guī)模。作為我國(guó)大型城市群之一，粵港澳大灣區(qū)不僅帶動(dòng)了廣東省經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而且輻射整個(gè)泛珠三角地區(qū)，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要增長(zhǎng)極，是國(guó)家參與全球經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)重要區(qū)域。

2018年12月18日，習(xí)近平總書(shū)記在慶祝改革開(kāi)放40周年大會(huì)上強(qiáng)調(diào)“支持和推動(dòng)香港、澳門更好融入國(guó)家發(fā)展大局，讓香港、澳門同胞同祖國(guó)人民共擔(dān)民族復(fù)興的歷史責(zé)任、共享祖國(guó)繁榮富強(qiáng)的偉大榮光?！痹谶@一背景下，珠三角城市如何發(fā)展，才能充分對(duì)接港澳，粵港澳大灣區(qū)城市之間應(yīng)該如何聯(lián)動(dòng)發(fā)展才能提升全球影響力。本文以大灣區(qū)城市群發(fā)展作為研究對(duì)象，深入剖析城市發(fā)展特點(diǎn)，對(duì)大灣區(qū)城市發(fā)展問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)研究，探討粵港澳大灣區(qū)城市協(xié)同發(fā)展突破路徑，就推動(dòng)大灣區(qū)城市高質(zhì)量發(fā)展提出對(duì)策建議，以提升大灣區(qū)城市群的國(guó)際影響力。

一、粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展過(guò)程

粵港澳大灣區(qū)城市發(fā)展呈現(xiàn)出很大的時(shí)序差異，具有多層次和多樣化發(fā)展特征。城市化作為城市發(fā)展的重要尺度，對(duì)衡量城市發(fā)展水平，比較城市綜合實(shí)力強(qiáng)弱具有舉足輕重的意義。基于此，本部分以城市化為維度分析粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展進(jìn)程。

（一）珠三角城市化過(guò)程

改革開(kāi)放以來(lái)，珠三角地區(qū)的深圳和珠海等地區(qū)借助政策優(yōu)勢(shì)先行一步，在利用外資總額和發(fā)展速度等方面領(lǐng)先于其他城市。珠三角區(qū)域主要是承接了香港的轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，在“前店后廠”的發(fā)展模式下，形成了以“三來(lái)一補(bǔ)”和貼牌生產(chǎn)等為主要形式的出口加工產(chǎn)業(yè)。就業(yè)崗位不斷增多，吸引了很多外來(lái)人口流入，城鎮(zhèn)人口迅速增加，城市規(guī)模和布局也發(fā)生了變化，珠三角城市化迅速推進(jìn)。21世紀(jì)以來(lái)，珠三角城市化迅猛發(fā)展，發(fā)展速度遠(yuǎn)高于廣東省城市化平均速度。城市人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市空間也在蔓延，廣州和深圳兩大城市人口更是劇增?？傮w而言，珠三角地區(qū)無(wú)論是經(jīng)濟(jì)實(shí)力還是城市化水平，均高于省內(nèi)其他地區(qū)，也居于全國(guó)前列。

（二）港澳城市化過(guò)程

港澳城市化發(fā)展比較早，香港曾是英國(guó)的殖民地，早在19世紀(jì)中期就開(kāi)始開(kāi)發(fā)，20世紀(jì)初形成城市發(fā)展雛形;澳門曾是葡萄牙殖民地，澳門半島是葡萄牙最早登陸的地區(qū)，也是開(kāi)發(fā)最早的地區(qū)。

1.香港城市化發(fā)展歷程

香港位于包括香港島、九龍半島和新界（含離島）三大區(qū)，是國(guó)際金融中心、貿(mào)易中心和航運(yùn)中心。開(kāi)埠以來(lái)，香港主要通過(guò)填海造地和山地利用兩種方式擴(kuò)展城市用地，從1841—1904年經(jīng)過(guò)了3次城市用地?cái)U(kuò)張，逐步由一個(gè)邊陲農(nóng)漁資源型村落轉(zhuǎn)型發(fā)展為軍事及商業(yè)港口市鎮(zhèn)，形成了近代城市雛形。[1]20世紀(jì)初，香港仍然以農(nóng)業(yè)為主，1911年，70%的新界人口以務(wù)農(nóng)為主業(yè)。[2]后來(lái)，隨著越來(lái)越多的內(nèi)地資本家、工人移居香港，香港逐漸向輕工業(yè)發(fā)展變化，城市人口逐漸增多，推動(dòng)著城市邊界不斷向外蔓延。

隨著城市化的發(fā)展，從事第一產(chǎn)業(yè)的人數(shù)減少。1980年9月，226.87萬(wàn)的總就業(yè)人口中，只有1.35%從事農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、采礦及采石業(yè)，而制造業(yè)則占到了41.7%。[3]同時(shí)，城市人口密度不斷增大，城市發(fā)展區(qū)域逐漸從維多利亞港兩岸擴(kuò)展到新界，新界人口劇增，從1961年的45.64萬(wàn)增加到1981年的130萬(wàn)，占全港人口的26%[4]，越來(lái)越多的人居住在新市鎮(zhèn)。1999年，全港約有670萬(wàn)人，其中329萬(wàn)人居住在新市鎮(zhèn)，香港已由一個(gè)單一的都市發(fā)展成為一個(gè)由多個(gè)城鎮(zhèn)組成的城市體系。[5]所以，香港城市化發(fā)展大大早于內(nèi)地，其發(fā)展也推動(dòng)了珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程。特別是改革開(kāi)放以來(lái)，香港成為投資珠三角等區(qū)域的資金來(lái)源地，向內(nèi)地輸出技術(shù)、資本和文化等，帶動(dòng)了內(nèi)地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.澳門城市化發(fā)展歷程

澳門主要由澳門半島、凼仔島、路環(huán)島以及路凼填海區(qū)組成，與珠海市緊密相連，東隔珠江口與香港相望。隨著澳門經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，對(duì)地域空間的需求與日俱增。特殊的區(qū)位條件、人口增長(zhǎng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，以及豐富的淺海和灘涂資源，使得近一百多年來(lái)澳門不斷采用填海造地工程來(lái)進(jìn)行土地?cái)U(kuò)張，從1912年的11.60km2逐步擴(kuò)展到2017年的33.60 km2。[6]可以說(shuō)，填海造地工程不斷拓展澳門城市區(qū)域，推動(dòng)了澳門城市發(fā)展。

澳門經(jīng)濟(jì)以博彩業(yè)、休閑旅游為主要產(chǎn)業(yè)，但英文媒體將澳門建構(gòu)為全球娛樂(lè)博彩集團(tuán)匯聚的樞紐和全球資本投資的目的地，中文媒體更側(cè)重將澳門建構(gòu)為普通市民日常居住其中，享受風(fēng)味美食和休閑娛樂(lè)的本地生活之所。[7]作為世界休閑旅游城市，澳門是連接內(nèi)地與葡語(yǔ)系國(guó)家的載體，推動(dòng)了中國(guó)與葡語(yǔ)國(guó)家的經(jīng)貿(mào)合作。

二、粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展面臨問(wèn)題

在全球化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)新一輪調(diào)整的格局下，城市群內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)同質(zhì)化現(xiàn)象，各城市中心功能過(guò)度集聚，灣區(qū)內(nèi)部區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)鏈配套相對(duì)不足，阻礙了灣區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

（一）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)象嚴(yán)峻

雖然灣區(qū)部分城市存在一定的同質(zhì)化現(xiàn)象，但是結(jié)合行業(yè)內(nèi)分工來(lái)看，一些城市產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象正在縮減，但一些城市的產(chǎn)業(yè)差異化程度正在擴(kuò)大。[8]就珠三角地區(qū)而言，深圳與惠州制造業(yè)在2007年的同構(gòu)系數(shù)高達(dá)0.91，深圳與東莞的制造業(yè)同構(gòu)系數(shù)同年也達(dá)0.89 [9]，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化發(fā)展是制約珠三角經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。香港回歸20多年來(lái)，處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的階段性困境中，最突出的問(wèn)題是制造業(yè)產(chǎn)業(yè)空心化及創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)的薄弱。[10]從工業(yè)化水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)看，2012年香港三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為0.1∶6.9∶93，制造業(yè)對(duì)本地生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)不到2%。[11]澳門則是產(chǎn)業(yè)過(guò)分集中和單一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠旅游博彩業(yè)的外匯收入，占澳門GDP的45%左右，第一、二產(chǎn)業(yè)所占比重很小且結(jié)構(gòu)比較薄弱，而旅游博彩業(yè)的發(fā)展依賴周邊國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，給澳門旅游業(yè)的持續(xù)發(fā)展造成了阻礙[12]，可見(jiàn)，粵港澳大灣區(qū)內(nèi)存在明顯的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)象。

此外，灣區(qū)內(nèi)大部分城市都致力于發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，且產(chǎn)業(yè)布局高度相似，只是發(fā)展程度有所不同，因此灣區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展類型比較單一，具有重合性和重復(fù)性，模糊了灣區(qū)內(nèi)各城市所具有的獨(dú)特城市發(fā)展定位。[13]這不僅造成了資源浪費(fèi)，也影響了合作，阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）跨境管理體制障礙

粵港澳大灣區(qū)是由傳統(tǒng)珠三角城市群及港澳兩地構(gòu)成，原本就已存在著諸如地區(qū)規(guī)模較大、交互范圍廣泛的特點(diǎn)，其內(nèi)部的種種關(guān)系較為復(fù)雜，在聯(lián)通港澳后，城市之間的差異性則更為明顯。[14]首先，粵港澳大灣區(qū)是跨境灣區(qū)，內(nèi)部體制層級(jí)復(fù)雜，存在多個(gè)層面的差異，“一個(gè)國(guó)家、兩種制度、三套法律體系、三個(gè)關(guān)稅區(qū)、三種貨幣、四個(gè)核心城市（香港、澳門、廣州、深圳）”，在行政權(quán)力機(jī)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)制度、財(cái)政體系、貨幣發(fā)行制度和司法體制等方面存在很大差異，造成了巨大的行政和市場(chǎng)分割，以致在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源整合和資本運(yùn)作等方面，存在一定的協(xié)調(diào)難度。其次，珠三角地區(qū)地級(jí)市較多，在不足全省1/3的土地面積中，聚集了兩個(gè)副省級(jí)市和7個(gè)地級(jí)市。一些城市發(fā)展區(qū)域面臨著行政區(qū)經(jīng)濟(jì)和地方市場(chǎng)分割的矛盾，行政壁壘和市場(chǎng)分割阻礙了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。有些城市也試圖通過(guò)聯(lián)席會(huì)議等形式建立了溝通機(jī)制，但缺乏相應(yīng)的配套政策與制度支持，導(dǎo)致區(qū)域問(wèn)題的共同治理工作很難推進(jìn)。

（三）城市發(fā)展差距增大

粵港澳大灣區(qū)按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平可以分成三個(gè)梯隊(duì)。以2018年GDP總值為例，香港28 390億港元、廣州22 858億元、深圳24 222億元，為第一梯隊(duì);佛山9 936億元、東莞8 279億元，為第二梯隊(duì);惠州4 103億元、中山3 633億元、澳門4 401億澳元、江門2 900億元、珠海2 915億元、肇慶2 202億元，為第三梯隊(duì)。三個(gè)梯隊(duì)層次的差異比較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)力的懸殊導(dǎo)致城市服務(wù)功能上的差異，核心城市已經(jīng)從工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展向服務(wù)經(jīng)濟(jì)模式邁進(jìn)，其他城市則處于相對(duì)落后的發(fā)展水平。如香港是金融、航運(yùn)和物流中心，處于大灣區(qū)服務(wù)功能核心地位;廣州和深圳作為嶺南文化中心和科技創(chuàng)新中心，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度快，綜合實(shí)力強(qiáng);澳門由于城市規(guī)模限制，對(duì)周邊城市影響較小;東莞、佛山、珠海、中山、江門、惠州、肇慶等市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低，受港深穗的影響大。[15]值得注意的是，靠近核心城市的區(qū)域發(fā)展較快，遠(yuǎn)離核心城市的區(qū)域發(fā)展較慢，相對(duì)較難得到大城市的輻射效應(yīng)。

所以，在大灣區(qū)內(nèi)部，呈現(xiàn)出大城市快速發(fā)展、中小城市發(fā)展相對(duì)較慢、各城市之間差距較大的現(xiàn)象。灣區(qū)第一梯隊(duì)城市市場(chǎng)化程度高，創(chuàng)新資源高度集聚，經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)，發(fā)展水平明顯高于其他城市。

（四）生態(tài)環(huán)境問(wèn)題嚴(yán)峻

我國(guó)城鎮(zhèn)化率已由1978年的17.9%增長(zhǎng)到2017年的58.52%，年均增長(zhǎng)一個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展在推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的同時(shí)，也帶來(lái)了資源約束趨緊、環(huán)境惡化等問(wèn)題。[16]就粵港澳大灣區(qū)而言，雖然城市化發(fā)展水平遠(yuǎn)高于國(guó)家平均城鎮(zhèn)化率，但依然面臨巨大的生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)。

城市化的發(fā)展使產(chǎn)業(yè)和人口大量集中于核心城市，對(duì)資源和環(huán)境造成巨大壓力。城市建設(shè)用地不斷擴(kuò)大，農(nóng)田被侵占，不僅導(dǎo)致土地資源短缺，而且土地植被銳減，影響土壤有機(jī)碳儲(chǔ)量，打破自然生態(tài)系統(tǒng)的碳平衡[17]，灣區(qū)內(nèi)不少城市填海造地，嚴(yán)重破壞了生態(tài)環(huán)境。澳門在21世紀(jì)以來(lái)填海造地工程加速推進(jìn)，海岸帶人口不斷集聚，生態(tài)系統(tǒng)格局發(fā)生巨大變化，受人為干擾作用顯著，城市景觀破碎度增加、多樣性降低，景觀形狀趨于復(fù)雜、不規(guī)則，城市生境質(zhì)量存在下降風(fēng)險(xiǎn)。[6]香港城市環(huán)境問(wèn)題也很嚴(yán)峻，高效的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使超高密度的城市節(jié)點(diǎn)變得容易到達(dá)，然而在這些開(kāi)發(fā)密集地區(qū)，宜居問(wèn)題也相伴而生，如致命性的路邊垃圾污染、城市熱島效應(yīng)以及由所謂的“屏風(fēng)樓”所引發(fā)的“城市峽谷效應(yīng)”等。[18]人口高度密集使得城市建設(shè)面積和城市規(guī)模不斷增大，增大了城市的負(fù)擔(dān)，給城市的生態(tài)環(huán)境承載力帶來(lái)了很大挑戰(zhàn)。

珠三角地區(qū)也是如此，在城市化給經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來(lái)諸多利益的同時(shí)，隨之也產(chǎn)生了很多環(huán)境問(wèn)題，有很多高能耗、高污染的落后技術(shù)仍在使用，給節(jié)約能源工作帶來(lái)了很大難題。如珠三角9個(gè)城市有8個(gè)是重酸雨地區(qū)，重污染行業(yè)，如電鍍、印染、制鞋、化工，在廣東省的經(jīng)濟(jì)中占了很大的份額[19]，土壤污染嚴(yán)重。還有些區(qū)域的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)缺乏有效引導(dǎo)和監(jiān)管，導(dǎo)致生態(tài)破壞嚴(yán)重，修復(fù)難度大，影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

三、粵港澳大灣區(qū)城市協(xié)同發(fā)展路徑探討

隨著工業(yè)化、信息化、市場(chǎng)化和國(guó)際化不斷深入發(fā)展，粵港澳大灣區(qū)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)發(fā)展受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?；浉郯拇鬄硡^(qū)城市群協(xié)同發(fā)展面臨的不僅僅是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和體制機(jī)制協(xié)作的問(wèn)題，更是灣區(qū)生態(tài)環(huán)境不斷改良的過(guò)程。

（一）推動(dòng)灣區(qū)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型發(fā)展

有學(xué)者基于2005—2014年美國(guó)大都市區(qū)的產(chǎn)業(yè)數(shù)據(jù)和創(chuàng)新城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征，提出占美國(guó)城市數(shù)量9%的樣本城市貢獻(xiàn)了美國(guó)50%以上的GDP，其中，城市的信息業(yè)、金融業(yè)和商業(yè)服務(wù)業(yè)等，給美國(guó)相應(yīng)產(chǎn)業(yè)GDP的貢獻(xiàn)率均在 50%以上，且高于其他產(chǎn)業(yè)的貢獻(xiàn)值，而制造業(yè)對(duì)美國(guó)相應(yīng)產(chǎn)業(yè)的貢獻(xiàn)率相對(duì)較低。[20]再以深圳為例，2016年高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值為7 847.72億元，占GDP比重為50.4%，深圳全社會(huì)研發(fā)投入（R&D）占全市GDP比重達(dá)到4.1%，PCT擁有量達(dá)到2萬(wàn)件，涌現(xiàn)了像華為、大疆創(chuàng)新等一批世界領(lǐng)先的高科技企業(yè)。[21]因此，大力發(fā)展高新產(chǎn)業(yè)、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式向內(nèi)涵集約型增長(zhǎng)的關(guān)鍵因素。

首先，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)。建立健全落后產(chǎn)業(yè)退出機(jī)制，推動(dòng)傳統(tǒng)行業(yè)的智能化發(fā)展，培育和發(fā)展科技型服務(wù)業(yè)，提高行業(yè)的技術(shù)能級(jí)信息化水平，促進(jìn)城市功能的優(yōu)化與升級(jí)，增強(qiáng)城市綜合創(chuàng)新能力。其次，大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)。圍繞新能源、新材料、生物制藥和高端裝備制造等戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，投入研發(fā)力量和資金、技術(shù)等要素，促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)等關(guān)鍵核心技術(shù)的研發(fā)，形成產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新鏈。通過(guò)灣區(qū)核心城市的技術(shù)外溢作用逐步推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，促進(jìn)生產(chǎn)要素跨區(qū)域有效合理流動(dòng)。再次，依靠自主創(chuàng)新能力推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。提高自主創(chuàng)新能力，實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，加快培育以創(chuàng)新為主要支撐的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系，促使企業(yè)發(fā)展趨向產(chǎn)業(yè)鏈的高增值環(huán)節(jié)，培育自主研發(fā)品牌和核心競(jìng)爭(zhēng)力。

（二）構(gòu)建灣區(qū)城市常態(tài)協(xié)調(diào)機(jī)制

大灣區(qū)建設(shè)的推進(jìn)具有“一國(guó)兩制”的制度特殊性，區(qū)域內(nèi)有港澳兩個(gè)特別行政區(qū)，三個(gè)獨(dú)立關(guān)稅區(qū)，確實(shí)存一定的協(xié)調(diào)與合作難度。在這種情況下，必須在“一國(guó)兩制”框架下強(qiáng)化合作機(jī)制，發(fā)揮中央政府、特區(qū)政府以及地方政府作用，打破體制機(jī)制壁壘的挑戰(zhàn)，發(fā)揮差異化優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)生產(chǎn)和生活要素在大灣區(qū)內(nèi)三個(gè)獨(dú)立關(guān)稅區(qū)內(nèi)便利跨境流動(dòng)，推動(dòng)人力、資本和技術(shù)等更加便捷的銜接，實(shí)現(xiàn)資源的整合優(yōu)化，推動(dòng)灣區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

首先，建立區(qū)域權(quán)威性的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與科學(xué)論證，在規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)政策和社會(huì)服務(wù)等配套機(jī)制上要統(tǒng)籌謀劃，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)作，協(xié)調(diào)各區(qū)域產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)要素配置。成立粵港澳大灣區(qū)發(fā)展合作委員會(huì)，通過(guò)法律、法規(guī)賦予的權(quán)力來(lái)強(qiáng)化核心城市的引領(lǐng)輻射作用，促進(jìn)跨行政區(qū)域的分工與協(xié)作[22]，通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策和財(cái)稅政策等制度創(chuàng)新，增強(qiáng)政策導(dǎo)向職能，鼓勵(lì)錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)與互補(bǔ)發(fā)展，強(qiáng)化城市協(xié)同聯(lián)動(dòng)發(fā)展效應(yīng)。

其次，構(gòu)建資源共享的合作機(jī)制。隨著城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)大和城市產(chǎn)業(yè)鏈延伸，城市之間的協(xié)作不斷加強(qiáng)，建立區(qū)域一體化的市場(chǎng)秩序和高效聯(lián)動(dòng)合作機(jī)制至關(guān)重要。如香港有優(yōu)越的科技創(chuàng)新環(huán)境和完善的國(guó)際技術(shù)設(shè)備資源，但研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入不足，企業(yè)參與程度過(guò)低，創(chuàng)新能力較弱，而深圳擁有成熟的制造業(yè)基地和極強(qiáng)的創(chuàng)新意識(shí)，科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢(shì)頭迅猛，兩地在科技創(chuàng)新領(lǐng)域的合作，將對(duì)香港產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、尋找新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)提供良好契機(jī)。[23]故而通過(guò)加快區(qū)域體制機(jī)制改革，完善區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)、科技和環(huán)境治理等方面的對(duì)接機(jī)制，以推動(dòng)產(chǎn)業(yè)合作和資源共享。

再次，協(xié)調(diào)好政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系。市場(chǎng)在資源配置中起著決定性的作用，要充分尊重市場(chǎng)規(guī)則，以市場(chǎng)機(jī)制為資源配置的主要手段，同時(shí)，積極發(fā)揮各地政府在產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域治理和公共服務(wù)等方面的積極作用。全球化將灣區(qū)經(jīng)濟(jì)從區(qū)域市場(chǎng)帶入了全球市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，政府角色日益凸顯，城市化則提供了政府引導(dǎo)、規(guī)范要素集聚、產(chǎn)業(yè)集中的承載環(huán)境，政府和市場(chǎng)的協(xié)同是促進(jìn)灣區(qū)要素積累、形成特色優(yōu)勢(shì)的前提保障，而高效的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是灣區(qū)經(jīng)濟(jì)效率的基本保障，其中，政府是灣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主動(dòng)性因素。[24]所以，政府部門要轉(zhuǎn)變工作觀念，尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，在市場(chǎng)機(jī)制資源配置的基礎(chǔ)上發(fā)揮主觀能動(dòng)性。

（三）推動(dòng)灣區(qū)城市之間協(xié)作發(fā)展

當(dāng)前，粵港澳大灣區(qū)正處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的戰(zhàn)略發(fā)展期，灣區(qū)城市群的協(xié)同發(fā)展不僅可以發(fā)揮其輻射帶動(dòng)作用，而且能夠推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)順利轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，在提升國(guó)家經(jīng)濟(jì)能級(jí)方面也將發(fā)揮重要作用。

首先，基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通?；浉郯拇鬄硡^(qū)城市群協(xié)同發(fā)展的路徑包括交通共連、產(chǎn)業(yè)共興、市場(chǎng)共建、體制機(jī)制互通。[25]隨著珠三角地區(qū)迅速實(shí)現(xiàn)都市化，隨之而來(lái)的是跨界和地區(qū)間不便捷的連通設(shè)施將最終導(dǎo)致香港邊緣化的擔(dān)憂，于是增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的訴求也隨之出現(xiàn)。[26]所以，在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域要互聯(lián)互通，加強(qiáng)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與公共服務(wù)方面的溝通協(xié)調(diào)，著力推進(jìn)航空網(wǎng)、鐵路網(wǎng)、航線網(wǎng)、公路網(wǎng)等的實(shí)施，完善灣區(qū)各城市之間的交通圈，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通。

其次，分工協(xié)作形成合力是發(fā)展關(guān)鍵。灣區(qū)內(nèi)城市之間就是一個(gè)復(fù)雜的城市網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，各城市應(yīng)發(fā)揮其特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，合理科學(xué)分工及錯(cuò)位發(fā)展，避免灣區(qū)內(nèi)部資源競(jìng)爭(zhēng)和重復(fù)建設(shè)，依靠專業(yè)化分工實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)發(fā)展。舊金山灣區(qū)打造了世界科技中心硅谷，城市差異化發(fā)展推動(dòng)了灣區(qū)產(chǎn)業(yè)功能分區(qū);東京灣區(qū)形成以東京為核心的多個(gè)增長(zhǎng)極，智能分工體系推動(dòng)了灣區(qū)多圈層的城市空間結(jié)構(gòu)。由于城市發(fā)展條件和社會(huì)基礎(chǔ)等方面的差異，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r存在很大的區(qū)別，灣區(qū)城市要根據(jù)自身發(fā)展實(shí)際情況，結(jié)合各地區(qū)、各行業(yè)、各企業(yè)主體的比較優(yōu)勢(shì)，合理準(zhǔn)確地定位，在區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)領(lǐng)下采取差異化發(fā)展策略。

再次，灣區(qū)核心城市與中小城市聯(lián)動(dòng)發(fā)展。全球城市、一線城市、中小城市等多個(gè)不同發(fā)展層次的城市聚集粵港澳大灣區(qū)，各城市之間應(yīng)該加強(qiáng)協(xié)作、聯(lián)動(dòng)發(fā)展。值得注意的是，小城市的地域空間尺度小，人口承載力及資源有限，在推動(dòng)城市創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)及培育城市功能方面存在著明顯的資源約束，通過(guò)區(qū)域合作借助區(qū)域資源，培育、提升及強(qiáng)化自身城市功能是其最優(yōu)選擇。[27]因此，中小城市要發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，充分考慮如何與核心城市對(duì)接，有效吸收核心城市的輻射，同時(shí)又要強(qiáng)化縣域要素集聚能力，帶動(dòng)周邊區(qū)域發(fā)展，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)分工格局，縮小區(qū)域內(nèi)部發(fā)展差異，進(jìn)而推動(dòng)實(shí)現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)的城市共贏發(fā)展。

（四）加快生態(tài)環(huán)境保護(hù)

人口迅猛增多，城市無(wú)序蔓延等增加了城市生態(tài)環(huán)境壓力，而生態(tài)環(huán)境惡化和資源嚴(yán)重枯竭又約束了城市化的發(fā)展。如何實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境共贏發(fā)展是粵港澳大灣區(qū)城市發(fā)展面臨的重大挑戰(zhàn)。

首先，改善城市環(huán)境，加強(qiáng)城市環(huán)境管理。一是建立灣區(qū)城市大氣污染聯(lián)動(dòng)機(jī)制。健全大氣復(fù)合型污染監(jiān)測(cè)和防治體系，加大空氣污染治理力度，著力建設(shè)生態(tài)良好的宜居城市。二是加強(qiáng)水資源管理，嚴(yán)格控制污染源。健全灣區(qū)內(nèi)跨流域水資源和水環(huán)境的協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)跨區(qū)域水質(zhì)監(jiān)測(cè)和入河排污口監(jiān)督管理，強(qiáng)化城市之間污水處理和垃圾填埋的環(huán)境監(jiān)管。三是推進(jìn)城市公共綠地和景觀林建設(shè)，打造生態(tài)景觀綠化帶，完善城市綠化系統(tǒng)。

其次，開(kāi)展節(jié)能減排工作，增強(qiáng)民眾環(huán)保意識(shí)。能源強(qiáng)度是影響碳排放的重要因素，隨著城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，未來(lái)應(yīng)更加著重優(yōu)化調(diào)整能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，加大對(duì)綠色能源、清潔能源、可再生能源的研發(fā)和推廣力度。[28]發(fā)展低碳技術(shù)，嚴(yán)格控制能源損耗，加強(qiáng)前沿性節(jié)能降耗新技術(shù)和高水平共性關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā);同時(shí)，倡導(dǎo)低碳生活方式，增強(qiáng)民眾節(jié)約意識(shí)、環(huán)保意識(shí)和社會(huì)責(zé)任感。

再次，生態(tài)與經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，不能唯GDP論。切忌盲目追求城市發(fā)展速度，忽視了對(duì)資源和環(huán)境的保護(hù)。在灣區(qū)城市協(xié)同發(fā)展進(jìn)程中，保護(hù)敏感生態(tài)功能區(qū)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境修復(fù)，改善城市環(huán)境質(zhì)量，優(yōu)化城市的生態(tài)環(huán)境，對(duì)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，維護(hù)城市城市生態(tài)安全和市民健康具有重要意義。

四、結(jié) 語(yǔ)

當(dāng)前，粵港澳大灣區(qū)城市群總體發(fā)展處于后工業(yè)化階段，工業(yè)化對(duì)城市化的促進(jìn)作用減弱，城市發(fā)展面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、自主創(chuàng)新能力提升等挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的“土地紅利”和“人口紅利”等低成本優(yōu)勢(shì)正在消失，還要面對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)生產(chǎn)力和新興發(fā)展中國(guó)家低要素成本的雙重挑戰(zhàn)。在這種情況下，灣區(qū)城市一方面要提高創(chuàng)新發(fā)展能力，積極推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型;另一方面，建立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化城市在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。在國(guó)家的“一帶一路”戰(zhàn)略和《粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃綱要》出臺(tái)的大背景下，香港要發(fā)揮在國(guó)際金融、航運(yùn)、貿(mào)易等方面的優(yōu)勢(shì)，不斷開(kāi)拓發(fā)展空間，高效配置資源，提高城市化質(zhì)量，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，發(fā)揮開(kāi)拓創(chuàng)新、集聚輻射的功能;澳門要積極參與并充分融入粵港澳大灣區(qū)發(fā)展，綜合利用其比較優(yōu)勢(shì)，一方面建設(shè)世界旅游休閑中心，提升旅游城市文化服務(wù)功能;另一方面，強(qiáng)化澳-葡文化元素，發(fā)揮葡語(yǔ)優(yōu)勢(shì)，借力珠三角及周邊區(qū)域的資源，連同灣區(qū)城市與葡語(yǔ)國(guó)家經(jīng)貿(mào)合作發(fā)展。珠三角城市可利用區(qū)位優(yōu)勢(shì)、人才技術(shù)優(yōu)勢(shì)以及國(guó)家的政策支持，快速推進(jìn)城市發(fā)展進(jìn)程，不斷健全市場(chǎng)體系，高效配置資源，充分對(duì)接港澳。

粵港澳大灣區(qū)城市群已經(jīng)站在一個(gè)新的歷史起點(diǎn)上，“一帶一路”背景下沿線城市的交流與合作不斷增強(qiáng)，粵港澳大灣區(qū)上升為國(guó)家戰(zhàn)略也提供了很多發(fā)展優(yōu)勢(shì)。灣區(qū)核心城市作為21 世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的排頭兵城市，要充分對(duì)接國(guó)家“一帶一路”戰(zhàn)略，全面提升城市發(fā)展水平，發(fā)揮在“一帶一路”格局中對(duì)區(qū)域的引領(lǐng)和輻射作用，提升粵港澳大灣區(qū)的全球競(jìng)爭(zhēng)力。

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（責(zé)任編輯 吳曉妹）