白獻(xiàn)陽(yáng) 蔡 昱 安小米

（1 河北大學(xué)管理學(xué)院 保定 071002；2中國(guó)人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院 北京 100872）

1 引言

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放可以增強(qiáng)政府透明度，釋放數(shù)據(jù)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，促進(jìn)公眾參與治理[1]。隨著美國(guó)推行政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放計(jì)劃，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放運(yùn)動(dòng)成為一種潮流。2011年至今，已經(jīng)有79個(gè)國(guó)家加入開(kāi)放政府聯(lián)盟，促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放獲取[2]。2015年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，其中強(qiáng)調(diào)“加快政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享，推動(dòng)資源整合，提升治理能力”[3]。

政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放涉及政府、企業(yè)、社會(huì)公眾等不同類型和層次的利益相關(guān)者，由數(shù)據(jù)產(chǎn)生、組織、發(fā)布、利用、評(píng)價(jià)等多個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成，受到政策法規(guī)、領(lǐng)導(dǎo)、組織環(huán)境、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)因素等影響，因而政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放是一個(gè)動(dòng)態(tài)復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)[4]。在我國(guó)，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放中存在開(kāi)放意識(shí)薄弱、數(shù)據(jù)壁壘、缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、政策法規(guī)不明確等問(wèn)題[5]，這些問(wèn)題的解決需要以生態(tài)系統(tǒng)為視角，采取整體協(xié)同的方法。

對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同的研究，國(guó)內(nèi)外的研究視角和內(nèi)容是有差異的，國(guó)外主要是采用生態(tài)系統(tǒng)的方法，研究分析障礙和規(guī)劃實(shí)施；而國(guó)內(nèi)主要是分析政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放影響因素，提出開(kāi)放協(xié)同機(jī)制。Zuiderwijk和Janssen分析了數(shù)據(jù)開(kāi)放過(guò)程中存在的不合適法規(guī)、開(kāi)放數(shù)據(jù)碎片化、責(zé)任邊界不清、缺少數(shù)據(jù)利用反饋、缺乏標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)劃性過(guò)程等協(xié)同問(wèn)題，提出協(xié)同機(jī)制可以有效克服這些挑戰(zhàn)[6]；Heimst?dt等研究了英國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng)的形成過(guò)程[7]；Lee基于愛(ài)爾蘭的經(jīng)驗(yàn)，提出了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng)要素：數(shù)據(jù)審計(jì)、數(shù)據(jù)集選擇、數(shù)據(jù)隱私、許可、高質(zhì)量數(shù)據(jù)發(fā)布、數(shù)據(jù)獲取、數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)、公共機(jī)構(gòu)支持、數(shù)據(jù)用戶參與、評(píng)估[8]；Zuiderwijk等提出了由政府組織、數(shù)據(jù)用戶、工具與服務(wù)等構(gòu)成的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng)，分析生態(tài)系統(tǒng)要抓住的四個(gè)關(guān)鍵要素[9]；Dawes等構(gòu)建了由背景、動(dòng)機(jī)、政策和戰(zhàn)略、數(shù)據(jù)發(fā)布、數(shù)據(jù)利用和產(chǎn)品、反饋和交流、收益等構(gòu)成的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng)，用于規(guī)劃和設(shè)計(jì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放項(xiàng)目[10]；Zuiderwijk等研究了數(shù)據(jù)開(kāi)放中的十類社會(huì)技術(shù)障礙[11]；Janssen等確定了政府?dāng)?shù)據(jù)不開(kāi)放的機(jī)構(gòu)、任務(wù)復(fù)雜性、利用和參與、法規(guī)、信息質(zhì)量、技術(shù)等障礙[12]。在國(guó)內(nèi)，陳婧分析了政府開(kāi)放數(shù)據(jù)流程中的利益相關(guān)主體，提出資源協(xié)同、管理協(xié)同、利益協(xié)同和技術(shù)協(xié)同構(gòu)成的協(xié)同機(jī)制[13]；宋魏巍研究了數(shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同機(jī)制的運(yùn)作機(jī)理與構(gòu)成要素，設(shè)計(jì)了政策協(xié)同、主體協(xié)同、客體協(xié)同、方法與技術(shù)協(xié)同四個(gè)方面的中國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同機(jī)制[14]；李月和侯衛(wèi)真重點(diǎn)研究了紐約市政府大數(shù)據(jù)應(yīng)用中的多元主體協(xié)同策略[15]；宋懿等基于寧波市海曙區(qū)政府信息資源中心的案例，歸納了政府信息資源共享中權(quán)力、權(quán)益、信息三要素的協(xié)同機(jī)制[16]；馬海群團(tuán)隊(duì)專門(mén)研究了我國(guó)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策協(xié)同[17]、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與安全政策協(xié)同[18]、政府開(kāi)放數(shù)據(jù)協(xié)同監(jiān)管[19]；鄭磊提出了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng)，涉及政府、利用者、社會(huì)等多重利益相關(guān)方和影響因素[4]；譚軍[20]、陳麗冰[21]、黃如花和賴彤[5]等研究了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的障礙因素，高天鵬等[22]分析了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放影響因素。

綜上所述，解決政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放中所面臨的障礙與問(wèn)題成為研究者的重要議題。國(guó)外政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng)研究為協(xié)同機(jī)制構(gòu)建提供了方法與視角，但缺少問(wèn)題導(dǎo)向；國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同機(jī)制研究在一定程度上考慮了障礙因素，但是缺乏系統(tǒng)性，沒(méi)有研究協(xié)同機(jī)制產(chǎn)生的原因和作用的機(jī)理，更缺少實(shí)踐層面的案例支撐。2018年中國(guó)省級(jí)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)指數(shù)與排名公布，貴州省位居全國(guó)第二，僅次于上海；在地市級(jí)政府（含副省級(jí)）開(kāi)放數(shù)據(jù)指數(shù)與排名中，貴陽(yáng)市名列第一[23]。因而，本文以政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng)為視角，系統(tǒng)考慮數(shù)據(jù)開(kāi)放障礙因素，構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同機(jī)制，并以貴州省作為案例進(jìn)行實(shí)證分析。研究通過(guò)對(duì)貴州省7個(gè)相關(guān)部門(mén)的調(diào)研和相關(guān)政策文本分析，詳細(xì)分析了貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放中的協(xié)同機(jī)制，既突出其做法的可操作性，也為其他省市提供經(jīng)驗(yàn)借鑒，從而加快推進(jìn)我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放。

2 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同機(jī)制構(gòu)建動(dòng)議

生態(tài)系統(tǒng)是現(xiàn)今使用最廣泛的詞匯之一[24]71，已經(jīng)被應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)、教育、行政管理、計(jì)算機(jī)、圖書(shū)情報(bào)、新聞傳播等學(xué)科研究領(lǐng)域。生態(tài)系統(tǒng)是“在特定的地域環(huán)境中由人、實(shí)踐、價(jià)值和技術(shù)構(gòu)成的一個(gè)系統(tǒng)”[25]，協(xié)同性是其重要特征之一[24]93。協(xié)同是“異質(zhì)的要素（或者子系統(tǒng)）形成合力、共同作用，以實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)”[26]。作為一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放面臨著政策、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、組織、文化、法律等因素的挑戰(zhàn)[9]，由于具有共同的目標(biāo)，并存在主體、客體和技術(shù)的差異，因而需要建立政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同機(jī)制。

2.1 協(xié)同價(jià)值目標(biāo)

協(xié)同是“人們?yōu)橥瓿晒餐哪繕?biāo)而進(jìn)行協(xié)作”[27]，目標(biāo)是協(xié)同成為可能的前提條件，“目標(biāo)的一致性與否，直接影響了各方能形成什么樣的協(xié)同機(jī)制，以及是否需要某一主體在其中扮演關(guān)鍵性角色”[28]。根據(jù)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放實(shí)踐和理論研究，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放目標(biāo)是：增加政府透明和效率，減少腐??；提高公眾參與治理積極性，解決社會(huì)問(wèn)題；利用開(kāi)放數(shù)據(jù)創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[29]。美國(guó)在《透明與開(kāi)放的政府》提出要“建設(shè)一個(gè)透明、公眾參與和協(xié)作的政府”[30]。我國(guó)在《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》提出了創(chuàng)新社會(huì)治理模式、完善民生服務(wù)體系、開(kāi)啟創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)新格局的總目標(biāo)[3]；地方政府將政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放目標(biāo)定位為“促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展、建設(shè)智慧城市的實(shí)現(xiàn)路徑，發(fā)展電子政務(wù)、提高政府治理水平主要手段”[31]。因此，提升政府治理能力，改善公共服務(wù)水平，促進(jìn)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，成為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同機(jī)制構(gòu)建的基本目標(biāo)，用于協(xié)調(diào)各級(jí)政府部門(mén)、企業(yè)、社會(huì)組織、社會(huì)公眾的行為。

2.2 協(xié)同多元主體

政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)多層次和多維度且相互作用的社會(huì)技術(shù)系統(tǒng)，由數(shù)據(jù)生產(chǎn)者生態(tài)系統(tǒng)、信息中介生態(tài)系統(tǒng)（數(shù)據(jù)中間消費(fèi)者）、開(kāi)放數(shù)據(jù)用戶生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成[9]。數(shù)據(jù)生產(chǎn)者生態(tài)系統(tǒng)主要是數(shù)據(jù)的提供者，如政府決策領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)、行政職能部門(mén)等；信息中介生態(tài)系統(tǒng)主要是數(shù)據(jù)的應(yīng)用開(kāi)發(fā)者，如企業(yè)、社會(huì)組織等；開(kāi)放數(shù)據(jù)用戶生態(tài)系統(tǒng)主要是產(chǎn)品和服務(wù)的利用者，如社會(huì)公眾、企業(yè)、政府部門(mén)等。雖然政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的基本目標(biāo)是一致的，但由于主體的多元性，政府部門(mén)的規(guī)范規(guī)避文化和數(shù)據(jù)意識(shí)不足、數(shù)據(jù)壁壘、隱私保護(hù)以及許可機(jī)制等障礙因素[5]，難免會(huì)出現(xiàn)政府之間目標(biāo)沖突，數(shù)據(jù)提供者與應(yīng)用開(kāi)發(fā)者、利用者需求不匹配、反饋不及時(shí)等問(wèn)題。為了解決這些問(wèn)題，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放需要進(jìn)行跨部門(mén)、多元主體的協(xié)同。

2.3 協(xié)同多樣客體

美[32]、英[33]、澳[34]等國(guó)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策都強(qiáng)調(diào)開(kāi)放范圍是“以開(kāi)放為導(dǎo)向”，除非有法律規(guī)定，否則所有政府?dāng)?shù)據(jù)都應(yīng)開(kāi)放獲取。G8開(kāi)放數(shù)據(jù)憲章“使開(kāi)放數(shù)據(jù)成為規(guī)則”，并規(guī)定了“公司、犯罪與司法、教育、能源與環(huán)境、地理空間、政府問(wèn)責(zé)與民主、健康、統(tǒng)計(jì)、交通運(yùn)輸與基礎(chǔ)設(shè)施等14個(gè)重點(diǎn)開(kāi)放領(lǐng)域”[35]。因而，政府開(kāi)放數(shù)據(jù)具有來(lái)源的廣泛性和類型的多樣性[14]。我國(guó)條塊分割的行政體制和信息技術(shù)上的差異，很容易導(dǎo)致數(shù)據(jù)的部門(mén)化，出現(xiàn)數(shù)據(jù)缺乏規(guī)范性、數(shù)據(jù)質(zhì)量不高等問(wèn)題，造成政府?dāng)?shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)相互割裂和數(shù)據(jù)難以開(kāi)放共享[21]，影響整個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng)。這些問(wèn)題的解決不能依靠單一部門(mén)，需要政府部門(mén)在主體和政策協(xié)同的基礎(chǔ)上，進(jìn)行資源的協(xié)同。

2.4 協(xié)同多維技術(shù)

政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放由數(shù)據(jù)創(chuàng)建、數(shù)據(jù)組織、數(shù)據(jù)發(fā)布、數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)、數(shù)據(jù)利用、評(píng)價(jià)與反饋等階段構(gòu)成[36]，這個(gè)過(guò)程的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)數(shù)據(jù)采集、加工處理、數(shù)據(jù)庫(kù)、存儲(chǔ)、檢索、可視化等技術(shù)支撐。在實(shí)踐層面，國(guó)內(nèi)外各級(jí)政府建設(shè)不同的開(kāi)放數(shù)據(jù)門(mén)戶和基礎(chǔ)設(shè)施，以促進(jìn)開(kāi)放數(shù)據(jù)價(jià)值的釋放[9]。由于我國(guó)行政體制的條塊分割，政府部門(mén)在數(shù)據(jù)采集、加工處理、存儲(chǔ)、發(fā)布等環(huán)節(jié)采用不同的技術(shù)與方法，導(dǎo)致系統(tǒng)和平臺(tái)不兼容，影響數(shù)據(jù)開(kāi)放共享效率。作為數(shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng)關(guān)鍵要素之一的國(guó)家級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)缺位，更是加劇了數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)的多樣化[5]，增加了數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)、利用與評(píng)價(jià)的難度。為了克服政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放技術(shù)多維帶來(lái)的諸多問(wèn)題，政府部門(mén)需要在主體協(xié)同的前提下，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化實(shí)現(xiàn)技術(shù)的協(xié)同。

3 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同機(jī)制構(gòu)建要素

協(xié)同機(jī)制是“元素或主體通過(guò)互動(dòng)（沖突和合作）、共同努力，以實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)或協(xié)同目標(biāo)的過(guò)程、作用方式和程序”[26]。政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同機(jī)制是在數(shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng)中，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放參與主體通過(guò)互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)政策、資源、技術(shù)等活動(dòng)的整合或聯(lián)結(jié)，以達(dá)到數(shù)據(jù)開(kāi)放目標(biāo)的過(guò)程。參與主體的互動(dòng)機(jī)制是多種多樣的，如：標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)劃、相互協(xié)調(diào)（反饋）、模塊化互聯(lián)處理、結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)連接、信息共享等[6]。政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同機(jī)制以數(shù)據(jù)開(kāi)放階段為軸線，主體協(xié)同是協(xié)同機(jī)制的核心，處于主導(dǎo)地位，通過(guò)政策協(xié)同指導(dǎo)和約束資源協(xié)同與技術(shù)協(xié)同，技術(shù)協(xié)同支撐資源協(xié)同，而資源協(xié)同貫穿于整個(gè)過(guò)程，開(kāi)放數(shù)據(jù)資源的流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)協(xié)同目標(biāo)，如圖1所示。其中技術(shù)協(xié)同主要以政府部門(mén)為主，發(fā)生在政府?dāng)?shù)據(jù)創(chuàng)建、組織、發(fā)布階段；政策協(xié)同和資源協(xié)同以政府部門(mén)為主導(dǎo)，企業(yè)、社會(huì)公眾等參與，作用于整個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放階段。

圖1 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同機(jī)制框架

3.1 主體協(xié)同

“跨部門(mén)協(xié)同有多種表現(xiàn)形式：同級(jí)政府之間、同一政府不同職能部門(mén)之間的‘橫向協(xié)同’；上下級(jí)政府之間的‘縱向協(xié)同’；政府公共部門(mén)與非政府組織之間的‘內(nèi)外協(xié)同’等”[37-38]。政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放主體協(xié)同可分為政府內(nèi)部協(xié)同和內(nèi)外協(xié)同，政府內(nèi)部協(xié)同參與主體為政府部門(mén)，可以分為橫向協(xié)同和縱向協(xié)同；內(nèi)外協(xié)同參與主體為政府部門(mén)、企業(yè)、社會(huì)組織、社會(huì)公眾。政治領(lǐng)導(dǎo)的支持對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放具有重要推進(jìn)作用[4]，因此在數(shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同中政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)或牽頭部門(mén)具有重要的統(tǒng)籌作用，保障整個(gè)協(xié)同機(jī)制的建立和實(shí)施。在內(nèi)部協(xié)同上，要充分發(fā)揮政治領(lǐng)導(dǎo)的作用，建立領(lǐng)導(dǎo)小組或牽頭政府部門(mén)，進(jìn)行數(shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同的頂層設(shè)計(jì)，決策關(guān)鍵性和系統(tǒng)性問(wèn)題；明確不同部門(mén)的職責(zé)，增設(shè)數(shù)據(jù)開(kāi)放管理部門(mén)或職位，建立責(zé)任清單和問(wèn)責(zé)機(jī)制；加強(qiáng)合作文化建立，樹(shù)立開(kāi)放意識(shí)，避免權(quán)力部門(mén)化和部門(mén)利益化[38]。在內(nèi)外協(xié)同上，建立有效的溝通機(jī)制，一方面政府部門(mén)通過(guò)反饋了解需求，改善數(shù)據(jù)質(zhì)量、發(fā)布過(guò)程和政策等；另一方面，幫助企業(yè)、社會(huì)公眾等理解和應(yīng)用開(kāi)放數(shù)據(jù)[6]。

3.2 政策協(xié)同

政策協(xié)同需要多向度聯(lián)動(dòng)，在協(xié)同維度上分為橫向協(xié)同和時(shí)間維度協(xié)同：橫向協(xié)同強(qiáng)調(diào)政策之間相互支持，避免目標(biāo)和內(nèi)容沖突；時(shí)間維度協(xié)同突出政策在未來(lái)具有持續(xù)效力，確保政策的前瞻性和靈活性[37]。政策協(xié)同在協(xié)同層面上分工不同，各有側(cè)重：宏觀層面關(guān)注焦點(diǎn)是政府戰(zhàn)略，產(chǎn)生“元政策”；中觀層面是跨部門(mén)政策，產(chǎn)生具體政策方案；微觀層面是部門(mén)政策，產(chǎn)生內(nèi)在一致的工作程序和機(jī)制[37]。政策協(xié)同維度是政策協(xié)同的內(nèi)核，而協(xié)同層面是政策協(xié)同的表現(xiàn)形式。從整個(gè)國(guó)家來(lái)看，宏觀層面上《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》（2015年）確定了大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，明確了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享的任務(wù)[3]，成為各部委和省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策制定的依據(jù)和指南，確保與國(guó)家戰(zhàn)略的協(xié)同一致；在中觀層面上，要保證各部委和省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策與政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放戰(zhàn)略和相關(guān)政策之間相互支持，如《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》《國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》等；在微觀層面上，在各部委和省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策的指導(dǎo)下，各政府部門(mén)圍繞政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放過(guò)程制定實(shí)施方案，如數(shù)據(jù)采集、組織、發(fā)布、利用許可、隱私保護(hù)等政策制度，形成較為連貫一致的工作程序，從而保障資源和技術(shù)協(xié)同。

3.3 資源協(xié)同

政府?dāng)?shù)據(jù)是大數(shù)據(jù)的重要組成部分，是重要的戰(zhàn)略資源。政府?dāng)?shù)據(jù)是整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)存在的價(jià)值核心，數(shù)據(jù)開(kāi)放共享效率制約著數(shù)據(jù)價(jià)值的發(fā)揮，影響著整個(gè)協(xié)同機(jī)制的目標(biāo)。資源協(xié)同目的是方便各類用戶（如企業(yè)、社會(huì)公眾等）獲取和利用開(kāi)放數(shù)據(jù)資源。政府?dāng)?shù)據(jù)產(chǎn)生于政府職能部門(mén)，由于數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一致和系統(tǒng)不同，種類繁多的數(shù)據(jù)處于割裂分散的狀態(tài)，影響著數(shù)據(jù)開(kāi)放共享。從政府部門(mén)主體角度來(lái)說(shuō)，要形成以用戶為中心的開(kāi)放數(shù)據(jù)資源協(xié)同機(jī)制，應(yīng)該做到以下幾點(diǎn)：首先，在政府?dāng)?shù)據(jù)采集、組織等階段，要對(duì)數(shù)據(jù)分類分級(jí)、資源目錄、元數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)格式等作出標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)定，以便于數(shù)據(jù)的整合共享；其次，數(shù)據(jù)發(fā)布時(shí)要開(kāi)放有價(jià)值的數(shù)據(jù)集[8]，采取一站式獲取資源的方式，屏蔽政府職能的碎片化；然后，“提高開(kāi)放數(shù)據(jù)質(zhì)量，提升數(shù)據(jù)的完整性、準(zhǔn)確性、有效性、時(shí)效性”[39]，奠定開(kāi)放數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的價(jià)值基礎(chǔ)；最后，許可機(jī)制是開(kāi)放數(shù)據(jù)增值開(kāi)發(fā)利用的重要前提[5]，要建立許可機(jī)制，以保障用戶的合法權(quán)益，并完善個(gè)人隱私和數(shù)據(jù)安全制度，平衡數(shù)據(jù)開(kāi)放和利用之間的矛盾。

3.4 技術(shù)協(xié)同

政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同機(jī)制主要是克服政府職能碎片化而帶來(lái)的數(shù)據(jù)割裂、數(shù)據(jù)孤島等問(wèn)題，利用互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)在不改變行政組織體系的前提下建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)政府部門(mén)職能進(jìn)行聯(lián)結(jié)，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域、跨部門(mén)、跨層級(jí)的數(shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同[40]。信息技術(shù)的應(yīng)用降低了數(shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同的成本，突破了時(shí)空限制，提升了協(xié)同效果，因而信息技術(shù)協(xié)同成為整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的技術(shù)支撐，是主體協(xié)同、政策協(xié)同和資源協(xié)同的實(shí)現(xiàn)工具。技術(shù)協(xié)同的前提是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)采集描述標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)存儲(chǔ)格式，整合電子政務(wù)信息系統(tǒng)，構(gòu)建統(tǒng)一數(shù)據(jù)交換共享平臺(tái)，搭建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)[16]。作為生態(tài)系統(tǒng)中關(guān)鍵環(huán)節(jié)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)更是技術(shù)協(xié)同建設(shè)的重點(diǎn)，要完善“目錄發(fā)布、數(shù)據(jù)匯集、元數(shù)據(jù)發(fā)布、便捷檢索、數(shù)據(jù)獲?。ㄈ鐢?shù)據(jù)下載、接口訪問(wèn)等）、統(tǒng)計(jì)分析、互動(dòng)參與等功能”[39]，嘗試關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)技術(shù)在平臺(tái)的應(yīng)用，建立數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)和整合[41]。在技術(shù)協(xié)同過(guò)程中，需要加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)安全保障，建立數(shù)據(jù)安全管理制度，應(yīng)用數(shù)據(jù)加密、安全認(rèn)證等技術(shù)，增強(qiáng)數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和預(yù)防。

4 貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同機(jī)制構(gòu)成要素映射及分析

貴州省是國(guó)內(nèi)最早發(fā)展大數(shù)據(jù)的地區(qū)之一，在中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放評(píng)估中名列前茅[23]，“建成中國(guó)首個(gè)省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)集聚、共享、開(kāi)放的系統(tǒng)平臺(tái)”[42]，這得益于貴州省建立有效領(lǐng)導(dǎo)協(xié)同機(jī)制，出臺(tái)系列協(xié)同政策制度，構(gòu)建數(shù)據(jù)開(kāi)放統(tǒng)一平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了政府?dāng)?shù)據(jù)“聚通用”的協(xié)同。

4.1 領(lǐng)導(dǎo)主體協(xié)同

貴州省在大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略背景下推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，形成了領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)的高效主體協(xié)同機(jī)制。貴州省在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放內(nèi)部協(xié)同上，建立“貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”的橫向協(xié)同模式，領(lǐng)導(dǎo)小組由省長(zhǎng)任組長(zhǎng)，各市州政府、省直部門(mén)一把手為成員，統(tǒng)籌推進(jìn)全省政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享戰(zhàn)略行動(dòng)[43]，負(fù)責(zé)審定數(shù)據(jù)開(kāi)放共享重要政策制度，成為數(shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同的決策中心；為落實(shí)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享決策，貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局負(fù)責(zé)制定數(shù)據(jù)資源管理的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和管理辦法，“統(tǒng)籌政府?dāng)?shù)據(jù)采集匯聚、登記管理、共享開(kāi)放”[44]；為了實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)“聚通用”的協(xié)同，建立省、市、縣三級(jí)云長(zhǎng)制的縱向協(xié)同模式，各市（州）政府、省直各部門(mén)等主要負(fù)責(zé)人是本級(jí)政府和本部門(mén)的“云長(zhǎng)”，形成了省、市、縣三級(jí)健全的云長(zhǎng)制工作格局，并明確了其工作職責(zé)和任務(wù)，如圖2所示[45-46]。貴州省的橫向協(xié)同和縱向協(xié)同模式，既發(fā)揮了一把手的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威作用，有力促進(jìn)了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放工作，也以其明確的職責(zé)分工組織體系保障了政策、資源、技術(shù)協(xié)同的實(shí)現(xiàn)。

圖2 貴州省、市、縣三級(jí)云長(zhǎng)制工作格局

此外，貴州省為了提供技術(shù)和服務(wù)支撐，設(shè)立國(guó)有云上貴州大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展公司運(yùn)營(yíng)系統(tǒng)平臺(tái)；為了發(fā)揮專家決策咨詢作用，設(shè)立了省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展專家委員會(huì)[47]。這樣，企業(yè)和專家能參與政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的內(nèi)外協(xié)同，搭建了政府與社會(huì)溝通的橋梁，使民眾參與決策，反饋社會(huì)需求。

4.2 政策制度協(xié)同

在大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，貴州省先后頒布了《貴州省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)用規(guī)劃綱要（2014—2020年）》（2014）、《中共貴州省委 貴州省人民政府關(guān)于實(shí)施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動(dòng)建設(shè)國(guó)家大數(shù)據(jù)綜合試驗(yàn)區(qū)的意見(jiàn)》（2016）、《貴州省“十三五”信息化規(guī)劃》（2017）、《貴州省數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃2017—2020）》（2017）等政策，明確提出了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放戰(zhàn)略，推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享，建設(shè)完善“云上貴州”政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，“制定數(shù)據(jù)共享開(kāi)放制度規(guī)范”[43]。這既保障了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放戰(zhàn)略與大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、數(shù)字政府、數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)、智慧城市等政策的一致與融合，也體現(xiàn)了政策的連貫性，指明了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的發(fā)展方向和實(shí)施途徑，使政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策具有前瞻性。為落實(shí)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放戰(zhàn)略，貴州省制定了《省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于加快推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)聚集共享開(kāi)放的通知》（2015）、《貴州政府?dāng)?shù)據(jù)“聚通用”攻堅(jiān)會(huì)戰(zhàn)實(shí)施方案》（2016）、《貴州省政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理暫行辦法》（2016）、《貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理登記暫行辦法》（2017）、《貴州省政務(wù)信息數(shù)據(jù)采集應(yīng)用暫行辦法》（2017）、《關(guān)于加快推進(jìn)政府基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源共享的通知》（2017）、《貴州省政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享工作方案》（2017）；貴陽(yáng)市發(fā)布了《貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)共享交換平臺(tái)推進(jìn)工作方案》（2015）、《貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放條例》（2017）、《貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理辦法》（2017）、《貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放實(shí)施辦法》（2018）、《貴陽(yáng)市大數(shù)據(jù)安全管理?xiàng)l例》（2018），從省市兩級(jí)在開(kāi)放數(shù)據(jù)采集、發(fā)布、利用、安全等方面支持政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策，使政策具有體系性和操作性，實(shí)現(xiàn)政策的橫向協(xié)同。

4.3 信息資源協(xié)同

政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同以政府?dāng)?shù)據(jù)共享、開(kāi)放、利用為目的，保障著政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)性發(fā)展。貴州省信息資源協(xié)同圍繞著政府?dāng)?shù)據(jù)資源的聚集、共享和開(kāi)放展開(kāi)，聚集是基礎(chǔ)，共享是手段，開(kāi)放利用是目的，制定“統(tǒng)籌存儲(chǔ)、統(tǒng)籌規(guī)范、統(tǒng)籌交換、統(tǒng)籌安全”的政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同目標(biāo)[48]。貴州省在數(shù)據(jù)采集組織上，樹(shù)立政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理的理念[49]，編制數(shù)據(jù)資源目錄體系，建設(shè)和完善“人口、法人單位、自然資源和地理空間、宏觀經(jīng)濟(jì)四大基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)和健康衛(wèi)生、社會(huì)保障、食品安全、社會(huì)信用、城鄉(xiāng)建設(shè)及生態(tài)環(huán)保六大主題數(shù)據(jù)庫(kù)”[50-51]，對(duì)跨部門(mén)協(xié)同歸集的政府?dāng)?shù)據(jù)“通過(guò)云上貴州系統(tǒng)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)采集登記和統(tǒng)一歸集”[52]，探索建立全省數(shù)據(jù)指揮調(diào)度體系，推動(dòng)數(shù)據(jù)全面融合，并制定了《貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)資源目錄 第1部分 元數(shù)據(jù)描述規(guī)范》（2016）和《貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)資源目錄 第2部分 編制工作指南》（2016）等規(guī)范指南；在數(shù)據(jù)發(fā)布上，整合政務(wù)信息系統(tǒng)，數(shù)據(jù)向“云上貴州”系統(tǒng)平臺(tái)集聚，建成了全省統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)，“開(kāi)放數(shù)據(jù)集2 016個(gè)，開(kāi)放文件1 516個(gè)，開(kāi)放部門(mén)68個(gè)”[53]；在數(shù)據(jù)利用上，加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)質(zhì)量管理，保證數(shù)據(jù)的完整性、正確性、一致性和及時(shí)性，鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)組織和社會(huì)公眾對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行產(chǎn)品開(kāi)發(fā)和應(yīng)用創(chuàng)新[54]，對(duì)于價(jià)值高的開(kāi)放數(shù)據(jù)“可通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、協(xié)議約定、依法提供等方式引入合法機(jī)構(gòu)開(kāi)展政務(wù)數(shù)據(jù)市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)應(yīng)用”[52]。同時(shí)，貴州省建立了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放安全保障制度，如：《貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)數(shù)據(jù)分類分級(jí)指南》（2016）、《貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)脫敏工作指南》（2016）、《貴陽(yáng)市大數(shù)據(jù)安全管理?xiàng)l例》（2018）等，保護(hù)個(gè)人隱私和數(shù)據(jù)安全。

4.4 技術(shù)平臺(tái)協(xié)同

作為整個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同的技術(shù)支撐和基礎(chǔ)保障，貴州省統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺(tái)——“云上貴州”匯集、存儲(chǔ)、共享、開(kāi)放全省政府?dāng)?shù)據(jù)[47，55]，政府部門(mén)信息平臺(tái)和信息系統(tǒng)要基于“云上貴州”系統(tǒng)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通[43]，因而“云上貴州”成為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同的技術(shù)平臺(tái)，有助于克服政府職能碎片化而產(chǎn)生的數(shù)據(jù)割裂、數(shù)據(jù)孤島等問(wèn)題?！霸粕腺F州”建成了統(tǒng)一數(shù)據(jù)交換共享平臺(tái)，“建立跨部門(mén)、跨層級(jí)、跨區(qū)域的數(shù)據(jù)資源目錄體系”，“通過(guò)省級(jí)共享平臺(tái)實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨地區(qū)的數(shù)據(jù)共享交換”；“2017年底，省、市（州）兩級(jí)政府部門(mén)非涉密政務(wù)信息系統(tǒng)全部遷入云上貴州系統(tǒng)平臺(tái)”[52]。貴州省采用北大“燕云DaaS”和“管道式”API等生成技術(shù)，快速打通各部門(mén)應(yīng)用系統(tǒng)數(shù)據(jù)，自動(dòng)生成數(shù)據(jù)API接口，以比對(duì)、關(guān)聯(lián)、提取、推送等靈活的方式，將深藏在各個(gè)獨(dú)立封閉系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)進(jìn)行自流程化采集，并通過(guò)封裝API提供數(shù)據(jù)調(diào)用服務(wù)，在一定程度上解決了信息化建設(shè)帶來(lái)的數(shù)據(jù)壁壘問(wèn)題[56]。貴州省通過(guò)其政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)（http://www.gzdata.gov.cn/），對(duì)社會(huì)開(kāi)放政府綠色數(shù)據(jù)，涵蓋經(jīng)濟(jì)、醫(yī)療、環(huán)境、交通等原始性、可機(jī)讀、可再利用的數(shù)據(jù)，平臺(tái)具有數(shù)據(jù)搜索、數(shù)據(jù)目錄、數(shù)據(jù)獲取、數(shù)據(jù)申請(qǐng)、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、開(kāi)發(fā)者工具、應(yīng)用展示、錯(cuò)誤反饋等功能。同時(shí)，貴陽(yáng)市在“云上貴州”貴陽(yáng)分平臺(tái)上建立政府?dāng)?shù)據(jù)共享平臺(tái)和政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)[57]。為了保障“云上貴州”技術(shù)平臺(tái)協(xié)同，貴州省發(fā)布了《云上貴州數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)接口規(guī)范》（2017）、《云上貴州數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)數(shù)據(jù)資源發(fā)布管理使用指南》（2017）、《云上貴州系統(tǒng)平臺(tái)使用管理規(guī)范》（2017）、《貴州省大數(shù)據(jù)清洗加工規(guī)范》（2017）等規(guī)范指南，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)和數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通互操作。因此，“云上貴州”實(shí)現(xiàn)了貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)的聚集、共享和開(kāi)放，成為省市（州）兩級(jí)協(xié)同的技術(shù)平臺(tái)。

5 結(jié)論

政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放是由價(jià)值目標(biāo)、多元主體、多樣客體和多維技術(shù)等構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)，受到政策、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、組織、文化、法律等多種因素影響，協(xié)同性成為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng)的重要特征。為了實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng)的價(jià)值目標(biāo)，本文構(gòu)建了由主體協(xié)同、政策協(xié)同、資源協(xié)同、技術(shù)協(xié)同構(gòu)成的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同機(jī)制。在整個(gè)協(xié)同機(jī)制中，主體協(xié)同是政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng)的動(dòng)力機(jī)制，沒(méi)有主體的跨部門(mén)協(xié)同就無(wú)法實(shí)現(xiàn)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)同；政策協(xié)同是系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制，協(xié)同主體通過(guò)政策協(xié)同作用于資源協(xié)同和技術(shù)協(xié)同；資源協(xié)同是系統(tǒng)的約束機(jī)制，貫穿于整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，授權(quán)數(shù)據(jù)資源共享開(kāi)放；技術(shù)協(xié)同是系統(tǒng)的保障機(jī)制，賦能協(xié)同能力提升和價(jià)值實(shí)現(xiàn)。

貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的成功經(jīng)驗(yàn)充分說(shuō)明了協(xié)同機(jī)制構(gòu)建的重要性，驗(yàn)證和支持了本文所提出的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同機(jī)制。在協(xié)同主體上，組建了“貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”，推進(jìn)“云長(zhǎng)制”，建立了橫向協(xié)同和縱向協(xié)同的組織模式，動(dòng)力機(jī)制互聯(lián)；在政策協(xié)同上，圍繞政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放戰(zhàn)略，制定了涉及采集、發(fā)布、利用、安全等方面的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策體系，實(shí)現(xiàn)政策的橫向協(xié)同和時(shí)間維度協(xié)同以及宏觀層、中觀層和微觀層協(xié)同，運(yùn)行機(jī)制互通；在資源協(xié)同上，以政府?dāng)?shù)據(jù)“聚通用”為核心，實(shí)現(xiàn)了“統(tǒng)籌存儲(chǔ)、統(tǒng)籌規(guī)范、統(tǒng)籌交換、統(tǒng)籌安全”的協(xié)同目標(biāo)，約束機(jī)制互動(dòng)；在技術(shù)協(xié)同上，“云上貴州”作為云計(jì)算服務(wù)平臺(tái)，保障機(jī)制實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)交換共享平臺(tái)和開(kāi)放平臺(tái)互聯(lián)互通。

綜上所述，以政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng)理念為指導(dǎo)思想，以貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同機(jī)制的成功經(jīng)驗(yàn)為借鑒，本研究得到以下四點(diǎn)啟示：一是建立強(qiáng)有力的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放領(lǐng)導(dǎo)協(xié)同機(jī)制，明確政府部門(mén)和崗位職責(zé)是動(dòng)力機(jī)制所在；二是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，形成戰(zhàn)略、具體政策制度、行動(dòng)計(jì)劃、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范指南等構(gòu)成的協(xié)同政策體系是運(yùn)行機(jī)制所為；三是樹(shù)立數(shù)據(jù)資產(chǎn)的理念，打破數(shù)據(jù)資源壁壘，在統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)籌安全的前提下實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)聚通用是約束機(jī)制所作為；四是打造數(shù)據(jù)開(kāi)放統(tǒng)一基礎(chǔ)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)和平臺(tái)的互聯(lián)互通是保障機(jī)制所能為。