白獻(xiàn)陽(yáng) 蔡 昱 安小米
(1 河北大學(xué)管理學(xué)院 保定 071002;2中國(guó)人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院 北京 100872)
在大數(shù)據(jù)時(shí)代,政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放可以增強(qiáng)政府透明度,釋放數(shù)據(jù)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值,促進(jìn)公眾參與治理[1]。隨著美國(guó)推行政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放計(jì)劃,政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放運(yùn)動(dòng)成為一種潮流。2011年至今,已經(jīng)有79個(gè)國(guó)家加入開(kāi)放政府聯(lián)盟,促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)的開(kāi)放獲取[2]。2015年8月,國(guó)務(wù)院發(fā)布《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》,其中強(qiáng)調(diào)“加快政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享,推動(dòng)資源整合,提升治理能力”[3]。
政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放涉及政府、企業(yè)、社會(huì)公眾等不同類型和層次的利益相關(guān)者,由數(shù)據(jù)產(chǎn)生、組織、發(fā)布、利用、評(píng)價(jià)等多個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成,受到政策法規(guī)、領(lǐng)導(dǎo)、組織環(huán)境、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)因素等影響,因而政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放是一個(gè)動(dòng)態(tài)復(fù)雜的生態(tài)系統(tǒng)[4]。在我國(guó),政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放中存在開(kāi)放意識(shí)薄弱、數(shù)據(jù)壁壘、缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)質(zhì)量不高、政策法規(guī)不明確等問(wèn)題[5],這些問(wèn)題的解決需要以生態(tài)系統(tǒng)為視角,采取整體協(xié)同的方法。
對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同的研究,國(guó)內(nèi)外的研究視角和內(nèi)容是有差異的,國(guó)外主要是采用生態(tài)系統(tǒng)的方法,研究分析障礙和規(guī)劃實(shí)施;而國(guó)內(nèi)主要是分析政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放影響因素,提出開(kāi)放協(xié)同機(jī)制。Zuiderwijk和Janssen分析了數(shù)據(jù)開(kāi)放過(guò)程中存在的不合適法規(guī)、開(kāi)放數(shù)據(jù)碎片化、責(zé)任邊界不清、缺少數(shù)據(jù)利用反饋、缺乏標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)劃性過(guò)程等協(xié)同問(wèn)題,提出協(xié)同機(jī)制可以有效克服這些挑戰(zhàn)[6];Heimst?dt等研究了英國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng)的形成過(guò)程[7];Lee基于愛(ài)爾蘭的經(jīng)驗(yàn),提出了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng)要素:數(shù)據(jù)審計(jì)、數(shù)據(jù)集選擇、數(shù)據(jù)隱私、許可、高質(zhì)量數(shù)據(jù)發(fā)布、數(shù)據(jù)獲取、數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)、公共機(jī)構(gòu)支持、數(shù)據(jù)用戶參與、評(píng)估[8];Zuiderwijk等提出了由政府組織、數(shù)據(jù)用戶、工具與服務(wù)等構(gòu)成的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng),分析生態(tài)系統(tǒng)要抓住的四個(gè)關(guān)鍵要素[9];Dawes等構(gòu)建了由背景、動(dòng)機(jī)、政策和戰(zhàn)略、數(shù)據(jù)發(fā)布、數(shù)據(jù)利用和產(chǎn)品、反饋和交流、收益等構(gòu)成的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng),用于規(guī)劃和設(shè)計(jì)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放項(xiàng)目[10];Zuiderwijk等研究了數(shù)據(jù)開(kāi)放中的十類社會(huì)技術(shù)障礙[11];Janssen等確定了政府?dāng)?shù)據(jù)不開(kāi)放的機(jī)構(gòu)、任務(wù)復(fù)雜性、利用和參與、法規(guī)、信息質(zhì)量、技術(shù)等障礙[12]。在國(guó)內(nèi),陳婧分析了政府開(kāi)放數(shù)據(jù)流程中的利益相關(guān)主體,提出資源協(xié)同、管理協(xié)同、利益協(xié)同和技術(shù)協(xié)同構(gòu)成的協(xié)同機(jī)制[13];宋魏巍研究了數(shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同機(jī)制的運(yùn)作機(jī)理與構(gòu)成要素,設(shè)計(jì)了政策協(xié)同、主體協(xié)同、客體協(xié)同、方法與技術(shù)協(xié)同四個(gè)方面的中國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同機(jī)制[14];李月和侯衛(wèi)真重點(diǎn)研究了紐約市政府大數(shù)據(jù)應(yīng)用中的多元主體協(xié)同策略[15];宋懿等基于寧波市海曙區(qū)政府信息資源中心的案例,歸納了政府信息資源共享中權(quán)力、權(quán)益、信息三要素的協(xié)同機(jī)制[16];馬海群團(tuán)隊(duì)專門(mén)研究了我國(guó)開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)政策協(xié)同[17]、政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與安全政策協(xié)同[18]、政府開(kāi)放數(shù)據(jù)協(xié)同監(jiān)管[19];鄭磊提出了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng),涉及政府、利用者、社會(huì)等多重利益相關(guān)方和影響因素[4];譚軍[20]、陳麗冰[21]、黃如花和賴彤[5]等研究了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的障礙因素,高天鵬等[22]分析了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放影響因素。
綜上所述,解決政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放中所面臨的障礙與問(wèn)題成為研究者的重要議題。國(guó)外政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng)研究為協(xié)同機(jī)制構(gòu)建提供了方法與視角,但缺少問(wèn)題導(dǎo)向;國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同機(jī)制研究在一定程度上考慮了障礙因素,但是缺乏系統(tǒng)性,沒(méi)有研究協(xié)同機(jī)制產(chǎn)生的原因和作用的機(jī)理,更缺少實(shí)踐層面的案例支撐。2018年中國(guó)省級(jí)政府開(kāi)放數(shù)據(jù)指數(shù)與排名公布,貴州省位居全國(guó)第二,僅次于上海;在地市級(jí)政府(含副省級(jí))開(kāi)放數(shù)據(jù)指數(shù)與排名中,貴陽(yáng)市名列第一[23]。因而,本文以政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng)為視角,系統(tǒng)考慮數(shù)據(jù)開(kāi)放障礙因素,構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同機(jī)制,并以貴州省作為案例進(jìn)行實(shí)證分析。研究通過(guò)對(duì)貴州省7個(gè)相關(guān)部門(mén)的調(diào)研和相關(guān)政策文本分析,詳細(xì)分析了貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放中的協(xié)同機(jī)制,既突出其做法的可操作性,也為其他省市提供經(jīng)驗(yàn)借鑒,從而加快推進(jìn)我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放。
生態(tài)系統(tǒng)是現(xiàn)今使用最廣泛的詞匯之一[24]71,已經(jīng)被應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)、教育、行政管理、計(jì)算機(jī)、圖書(shū)情報(bào)、新聞傳播等學(xué)科研究領(lǐng)域。生態(tài)系統(tǒng)是“在特定的地域環(huán)境中由人、實(shí)踐、價(jià)值和技術(shù)構(gòu)成的一個(gè)系統(tǒng)”[25],協(xié)同性是其重要特征之一[24]93。協(xié)同是“異質(zhì)的要素(或者子系統(tǒng))形成合力、共同作用,以實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)”[26]。作為一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放面臨著政策、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、組織、文化、法律等因素的挑戰(zhàn)[9],由于具有共同的目標(biāo),并存在主體、客體和技術(shù)的差異,因而需要建立政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同機(jī)制。
協(xié)同是“人們?yōu)橥瓿晒餐哪繕?biāo)而進(jìn)行協(xié)作”[27],目標(biāo)是協(xié)同成為可能的前提條件,“目標(biāo)的一致性與否,直接影響了各方能形成什么樣的協(xié)同機(jī)制,以及是否需要某一主體在其中扮演關(guān)鍵性角色”[28]。根據(jù)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放實(shí)踐和理論研究,政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放目標(biāo)是:增加政府透明和效率,減少腐??;提高公眾參與治理積極性,解決社會(huì)問(wèn)題;利用開(kāi)放數(shù)據(jù)創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[29]。美國(guó)在《透明與開(kāi)放的政府》提出要“建設(shè)一個(gè)透明、公眾參與和協(xié)作的政府”[30]。我國(guó)在《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》提出了創(chuàng)新社會(huì)治理模式、完善民生服務(wù)體系、開(kāi)啟創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)新格局的總目標(biāo)[3];地方政府將政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放目標(biāo)定位為“促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展、建設(shè)智慧城市的實(shí)現(xiàn)路徑,發(fā)展電子政務(wù)、提高政府治理水平主要手段”[31]。因此,提升政府治理能力,改善公共服務(wù)水平,促進(jìn)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,成為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同機(jī)制構(gòu)建的基本目標(biāo),用于協(xié)調(diào)各級(jí)政府部門(mén)、企業(yè)、社會(huì)組織、社會(huì)公眾的行為。
政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)多層次和多維度且相互作用的社會(huì)技術(shù)系統(tǒng),由數(shù)據(jù)生產(chǎn)者生態(tài)系統(tǒng)、信息中介生態(tài)系統(tǒng)(數(shù)據(jù)中間消費(fèi)者)、開(kāi)放數(shù)據(jù)用戶生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成[9]。數(shù)據(jù)生產(chǎn)者生態(tài)系統(tǒng)主要是數(shù)據(jù)的提供者,如政府決策領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)、行政職能部門(mén)等;信息中介生態(tài)系統(tǒng)主要是數(shù)據(jù)的應(yīng)用開(kāi)發(fā)者,如企業(yè)、社會(huì)組織等;開(kāi)放數(shù)據(jù)用戶生態(tài)系統(tǒng)主要是產(chǎn)品和服務(wù)的利用者,如社會(huì)公眾、企業(yè)、政府部門(mén)等。雖然政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的基本目標(biāo)是一致的,但由于主體的多元性,政府部門(mén)的規(guī)范規(guī)避文化和數(shù)據(jù)意識(shí)不足、數(shù)據(jù)壁壘、隱私保護(hù)以及許可機(jī)制等障礙因素[5],難免會(huì)出現(xiàn)政府之間目標(biāo)沖突,數(shù)據(jù)提供者與應(yīng)用開(kāi)發(fā)者、利用者需求不匹配、反饋不及時(shí)等問(wèn)題。為了解決這些問(wèn)題,政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放需要進(jìn)行跨部門(mén)、多元主體的協(xié)同。
美[32]、英[33]、澳[34]等國(guó)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策都強(qiáng)調(diào)開(kāi)放范圍是“以開(kāi)放為導(dǎo)向”,除非有法律規(guī)定,否則所有政府?dāng)?shù)據(jù)都應(yīng)開(kāi)放獲取。G8開(kāi)放數(shù)據(jù)憲章“使開(kāi)放數(shù)據(jù)成為規(guī)則”,并規(guī)定了“公司、犯罪與司法、教育、能源與環(huán)境、地理空間、政府問(wèn)責(zé)與民主、健康、統(tǒng)計(jì)、交通運(yùn)輸與基礎(chǔ)設(shè)施等14個(gè)重點(diǎn)開(kāi)放領(lǐng)域”[35]。因而,政府開(kāi)放數(shù)據(jù)具有來(lái)源的廣泛性和類型的多樣性[14]。我國(guó)條塊分割的行政體制和信息技術(shù)上的差異,很容易導(dǎo)致數(shù)據(jù)的部門(mén)化,出現(xiàn)數(shù)據(jù)缺乏規(guī)范性、數(shù)據(jù)質(zhì)量不高等問(wèn)題,造成政府?dāng)?shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)相互割裂和數(shù)據(jù)難以開(kāi)放共享[21],影響整個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng)。這些問(wèn)題的解決不能依靠單一部門(mén),需要政府部門(mén)在主體和政策協(xié)同的基礎(chǔ)上,進(jìn)行資源的協(xié)同。
政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放由數(shù)據(jù)創(chuàng)建、數(shù)據(jù)組織、數(shù)據(jù)發(fā)布、數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)、數(shù)據(jù)利用、評(píng)價(jià)與反饋等階段構(gòu)成[36],這個(gè)過(guò)程的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)數(shù)據(jù)采集、加工處理、數(shù)據(jù)庫(kù)、存儲(chǔ)、檢索、可視化等技術(shù)支撐。在實(shí)踐層面,國(guó)內(nèi)外各級(jí)政府建設(shè)不同的開(kāi)放數(shù)據(jù)門(mén)戶和基礎(chǔ)設(shè)施,以促進(jìn)開(kāi)放數(shù)據(jù)價(jià)值的釋放[9]。由于我國(guó)行政體制的條塊分割,政府部門(mén)在數(shù)據(jù)采集、加工處理、存儲(chǔ)、發(fā)布等環(huán)節(jié)采用不同的技術(shù)與方法,導(dǎo)致系統(tǒng)和平臺(tái)不兼容,影響數(shù)據(jù)開(kāi)放共享效率。作為數(shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng)關(guān)鍵要素之一的國(guó)家級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)缺位,更是加劇了數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)的多樣化[5],增加了數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)、利用與評(píng)價(jià)的難度。為了克服政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放技術(shù)多維帶來(lái)的諸多問(wèn)題,政府部門(mén)需要在主體協(xié)同的前提下,通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化實(shí)現(xiàn)技術(shù)的協(xié)同。
協(xié)同機(jī)制是“元素或主體通過(guò)互動(dòng)(沖突和合作)、共同努力,以實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)或協(xié)同目標(biāo)的過(guò)程、作用方式和程序”[26]。政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同機(jī)制是在數(shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng)中,政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放參與主體通過(guò)互動(dòng),實(shí)現(xiàn)政策、資源、技術(shù)等活動(dòng)的整合或聯(lián)結(jié),以達(dá)到數(shù)據(jù)開(kāi)放目標(biāo)的過(guò)程。參與主體的互動(dòng)機(jī)制是多種多樣的,如:標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)劃、相互協(xié)調(diào)(反饋)、模塊化互聯(lián)處理、結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)連接、信息共享等[6]。政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同機(jī)制以數(shù)據(jù)開(kāi)放階段為軸線,主體協(xié)同是協(xié)同機(jī)制的核心,處于主導(dǎo)地位,通過(guò)政策協(xié)同指導(dǎo)和約束資源協(xié)同與技術(shù)協(xié)同,技術(shù)協(xié)同支撐資源協(xié)同,而資源協(xié)同貫穿于整個(gè)過(guò)程,開(kāi)放數(shù)據(jù)資源的流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)協(xié)同目標(biāo),如圖1所示。其中技術(shù)協(xié)同主要以政府部門(mén)為主,發(fā)生在政府?dāng)?shù)據(jù)創(chuàng)建、組織、發(fā)布階段;政策協(xié)同和資源協(xié)同以政府部門(mén)為主導(dǎo),企業(yè)、社會(huì)公眾等參與,作用于整個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放階段。
圖1 政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同機(jī)制框架
“跨部門(mén)協(xié)同有多種表現(xiàn)形式:同級(jí)政府之間、同一政府不同職能部門(mén)之間的‘橫向協(xié)同’;上下級(jí)政府之間的‘縱向協(xié)同’;政府公共部門(mén)與非政府組織之間的‘內(nèi)外協(xié)同’等”[37-38]。政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放主體協(xié)同可分為政府內(nèi)部協(xié)同和內(nèi)外協(xié)同,政府內(nèi)部協(xié)同參與主體為政府部門(mén),可以分為橫向協(xié)同和縱向協(xié)同;內(nèi)外協(xié)同參與主體為政府部門(mén)、企業(yè)、社會(huì)組織、社會(huì)公眾。政治領(lǐng)導(dǎo)的支持對(duì)于政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放具有重要推進(jìn)作用[4],因此在數(shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同中政府部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)或牽頭部門(mén)具有重要的統(tǒng)籌作用,保障整個(gè)協(xié)同機(jī)制的建立和實(shí)施。在內(nèi)部協(xié)同上,要充分發(fā)揮政治領(lǐng)導(dǎo)的作用,建立領(lǐng)導(dǎo)小組或牽頭政府部門(mén),進(jìn)行數(shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同的頂層設(shè)計(jì),決策關(guān)鍵性和系統(tǒng)性問(wèn)題;明確不同部門(mén)的職責(zé),增設(shè)數(shù)據(jù)開(kāi)放管理部門(mén)或職位,建立責(zé)任清單和問(wèn)責(zé)機(jī)制;加強(qiáng)合作文化建立,樹(shù)立開(kāi)放意識(shí),避免權(quán)力部門(mén)化和部門(mén)利益化[38]。在內(nèi)外協(xié)同上,建立有效的溝通機(jī)制,一方面政府部門(mén)通過(guò)反饋了解需求,改善數(shù)據(jù)質(zhì)量、發(fā)布過(guò)程和政策等;另一方面,幫助企業(yè)、社會(huì)公眾等理解和應(yīng)用開(kāi)放數(shù)據(jù)[6]。
政策協(xié)同需要多向度聯(lián)動(dòng),在協(xié)同維度上分為橫向協(xié)同和時(shí)間維度協(xié)同:橫向協(xié)同強(qiáng)調(diào)政策之間相互支持,避免目標(biāo)和內(nèi)容沖突;時(shí)間維度協(xié)同突出政策在未來(lái)具有持續(xù)效力,確保政策的前瞻性和靈活性[37]。政策協(xié)同在協(xié)同層面上分工不同,各有側(cè)重:宏觀層面關(guān)注焦點(diǎn)是政府戰(zhàn)略,產(chǎn)生“元政策”;中觀層面是跨部門(mén)政策,產(chǎn)生具體政策方案;微觀層面是部門(mén)政策,產(chǎn)生內(nèi)在一致的工作程序和機(jī)制[37]。政策協(xié)同維度是政策協(xié)同的內(nèi)核,而協(xié)同層面是政策協(xié)同的表現(xiàn)形式。從整個(gè)國(guó)家來(lái)看,宏觀層面上《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》(2015年)確定了大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略,明確了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享的任務(wù)[3],成為各部委和省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策制定的依據(jù)和指南,確保與國(guó)家戰(zhàn)略的協(xié)同一致;在中觀層面上,要保證各部委和省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策與政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放戰(zhàn)略和相關(guān)政策之間相互支持,如《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》《國(guó)家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》等;在微觀層面上,在各部委和省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策的指導(dǎo)下,各政府部門(mén)圍繞政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放過(guò)程制定實(shí)施方案,如數(shù)據(jù)采集、組織、發(fā)布、利用許可、隱私保護(hù)等政策制度,形成較為連貫一致的工作程序,從而保障資源和技術(shù)協(xié)同。
政府?dāng)?shù)據(jù)是大數(shù)據(jù)的重要組成部分,是重要的戰(zhàn)略資源。政府?dāng)?shù)據(jù)是整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)存在的價(jià)值核心,數(shù)據(jù)開(kāi)放共享效率制約著數(shù)據(jù)價(jià)值的發(fā)揮,影響著整個(gè)協(xié)同機(jī)制的目標(biāo)。資源協(xié)同目的是方便各類用戶(如企業(yè)、社會(huì)公眾等)獲取和利用開(kāi)放數(shù)據(jù)資源。政府?dāng)?shù)據(jù)產(chǎn)生于政府職能部門(mén),由于數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一致和系統(tǒng)不同,種類繁多的數(shù)據(jù)處于割裂分散的狀態(tài),影響著數(shù)據(jù)開(kāi)放共享。從政府部門(mén)主體角度來(lái)說(shuō),要形成以用戶為中心的開(kāi)放數(shù)據(jù)資源協(xié)同機(jī)制,應(yīng)該做到以下幾點(diǎn):首先,在政府?dāng)?shù)據(jù)采集、組織等階段,要對(duì)數(shù)據(jù)分類分級(jí)、資源目錄、元數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)格式等作出標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)定,以便于數(shù)據(jù)的整合共享;其次,數(shù)據(jù)發(fā)布時(shí)要開(kāi)放有價(jià)值的數(shù)據(jù)集[8],采取一站式獲取資源的方式,屏蔽政府職能的碎片化;然后,“提高開(kāi)放數(shù)據(jù)質(zhì)量,提升數(shù)據(jù)的完整性、準(zhǔn)確性、有效性、時(shí)效性”[39],奠定開(kāi)放數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用的價(jià)值基礎(chǔ);最后,許可機(jī)制是開(kāi)放數(shù)據(jù)增值開(kāi)發(fā)利用的重要前提[5],要建立許可機(jī)制,以保障用戶的合法權(quán)益,并完善個(gè)人隱私和數(shù)據(jù)安全制度,平衡數(shù)據(jù)開(kāi)放和利用之間的矛盾。
政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同機(jī)制主要是克服政府職能碎片化而帶來(lái)的數(shù)據(jù)割裂、數(shù)據(jù)孤島等問(wèn)題,利用互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)在不改變行政組織體系的前提下建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制對(duì)政府部門(mén)職能進(jìn)行聯(lián)結(jié),實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域、跨部門(mén)、跨層級(jí)的數(shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同[40]。信息技術(shù)的應(yīng)用降低了數(shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同的成本,突破了時(shí)空限制,提升了協(xié)同效果,因而信息技術(shù)協(xié)同成為整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的技術(shù)支撐,是主體協(xié)同、政策協(xié)同和資源協(xié)同的實(shí)現(xiàn)工具。技術(shù)協(xié)同的前提是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化,統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)建設(shè),統(tǒng)一數(shù)據(jù)采集描述標(biāo)準(zhǔn),統(tǒng)一數(shù)據(jù)存儲(chǔ)格式,整合電子政務(wù)信息系統(tǒng),構(gòu)建統(tǒng)一數(shù)據(jù)交換共享平臺(tái),搭建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)[16]。作為生態(tài)系統(tǒng)中關(guān)鍵環(huán)節(jié)的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)更是技術(shù)協(xié)同建設(shè)的重點(diǎn),要完善“目錄發(fā)布、數(shù)據(jù)匯集、元數(shù)據(jù)發(fā)布、便捷檢索、數(shù)據(jù)獲?。ㄈ鐢?shù)據(jù)下載、接口訪問(wèn)等)、統(tǒng)計(jì)分析、互動(dòng)參與等功能”[39],嘗試關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)技術(shù)在平臺(tái)的應(yīng)用,建立數(shù)據(jù)之間的關(guān)聯(lián)和整合[41]。在技術(shù)協(xié)同過(guò)程中,需要加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)安全保障,建立數(shù)據(jù)安全管理制度,應(yīng)用數(shù)據(jù)加密、安全認(rèn)證等技術(shù),增強(qiáng)數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和預(yù)防。
貴州省是國(guó)內(nèi)最早發(fā)展大數(shù)據(jù)的地區(qū)之一,在中國(guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放評(píng)估中名列前茅[23],“建成中國(guó)首個(gè)省級(jí)政府?dāng)?shù)據(jù)集聚、共享、開(kāi)放的系統(tǒng)平臺(tái)”[42],這得益于貴州省建立有效領(lǐng)導(dǎo)協(xié)同機(jī)制,出臺(tái)系列協(xié)同政策制度,構(gòu)建數(shù)據(jù)開(kāi)放統(tǒng)一平臺(tái),實(shí)現(xiàn)了政府?dāng)?shù)據(jù)“聚通用”的協(xié)同。
貴州省在大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略背景下推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放,強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì),形成了領(lǐng)導(dǎo)推動(dòng)的高效主體協(xié)同機(jī)制。貴州省在政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放內(nèi)部協(xié)同上,建立“貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”的橫向協(xié)同模式,領(lǐng)導(dǎo)小組由省長(zhǎng)任組長(zhǎng),各市州政府、省直部門(mén)一把手為成員,統(tǒng)籌推進(jìn)全省政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享戰(zhàn)略行動(dòng)[43],負(fù)責(zé)審定數(shù)據(jù)開(kāi)放共享重要政策制度,成為數(shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同的決策中心;為落實(shí)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放共享決策,貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局負(fù)責(zé)制定數(shù)據(jù)資源管理的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和管理辦法,“統(tǒng)籌政府?dāng)?shù)據(jù)采集匯聚、登記管理、共享開(kāi)放”[44];為了實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)“聚通用”的協(xié)同,建立省、市、縣三級(jí)云長(zhǎng)制的縱向協(xié)同模式,各市(州)政府、省直各部門(mén)等主要負(fù)責(zé)人是本級(jí)政府和本部門(mén)的“云長(zhǎng)”,形成了省、市、縣三級(jí)健全的云長(zhǎng)制工作格局,并明確了其工作職責(zé)和任務(wù),如圖2所示[45-46]。貴州省的橫向協(xié)同和縱向協(xié)同模式,既發(fā)揮了一把手的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威作用,有力促進(jìn)了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放工作,也以其明確的職責(zé)分工組織體系保障了政策、資源、技術(shù)協(xié)同的實(shí)現(xiàn)。
圖2 貴州省、市、縣三級(jí)云長(zhǎng)制工作格局
此外,貴州省為了提供技術(shù)和服務(wù)支撐,設(shè)立國(guó)有云上貴州大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展公司運(yùn)營(yíng)系統(tǒng)平臺(tái);為了發(fā)揮專家決策咨詢作用,設(shè)立了省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展專家委員會(huì)[47]。這樣,企業(yè)和專家能參與政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的內(nèi)外協(xié)同,搭建了政府與社會(huì)溝通的橋梁,使民眾參與決策,反饋社會(huì)需求。
在大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略的背景下,貴州省先后頒布了《貴州省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)用規(guī)劃綱要(2014—2020年)》(2014)、《中共貴州省委 貴州省人民政府關(guān)于實(shí)施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動(dòng)建設(shè)國(guó)家大數(shù)據(jù)綜合試驗(yàn)區(qū)的意見(jiàn)》(2016)、《貴州省“十三五”信息化規(guī)劃》(2017)、《貴州省數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃2017—2020)》(2017)等政策,明確提出了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放戰(zhàn)略,推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享,建設(shè)完善“云上貴州”政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái),“制定數(shù)據(jù)共享開(kāi)放制度規(guī)范”[43]。這既保障了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放戰(zhàn)略與大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、數(shù)字政府、數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)、智慧城市等政策的一致與融合,也體現(xiàn)了政策的連貫性,指明了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的發(fā)展方向和實(shí)施途徑,使政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策具有前瞻性。為落實(shí)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放戰(zhàn)略,貴州省制定了《省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于加快推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)聚集共享開(kāi)放的通知》(2015)、《貴州政府?dāng)?shù)據(jù)“聚通用”攻堅(jiān)會(huì)戰(zhàn)實(shí)施方案》(2016)、《貴州省政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理暫行辦法》(2016)、《貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理登記暫行辦法》(2017)、《貴州省政務(wù)信息數(shù)據(jù)采集應(yīng)用暫行辦法》(2017)、《關(guān)于加快推進(jìn)政府基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源共享的通知》(2017)、《貴州省政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享工作方案》(2017);貴陽(yáng)市發(fā)布了《貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)共享交換平臺(tái)推進(jìn)工作方案》(2015)、《貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放條例》(2017)、《貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)資源管理辦法》(2017)、《貴陽(yáng)市政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放實(shí)施辦法》(2018)、《貴陽(yáng)市大數(shù)據(jù)安全管理?xiàng)l例》(2018),從省市兩級(jí)在開(kāi)放數(shù)據(jù)采集、發(fā)布、利用、安全等方面支持政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策,使政策具有體系性和操作性,實(shí)現(xiàn)政策的橫向協(xié)同。
政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同以政府?dāng)?shù)據(jù)共享、開(kāi)放、利用為目的,保障著政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)性發(fā)展。貴州省信息資源協(xié)同圍繞著政府?dāng)?shù)據(jù)資源的聚集、共享和開(kāi)放展開(kāi),聚集是基礎(chǔ),共享是手段,開(kāi)放利用是目的,制定“統(tǒng)籌存儲(chǔ)、統(tǒng)籌規(guī)范、統(tǒng)籌交換、統(tǒng)籌安全”的政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同目標(biāo)[48]。貴州省在數(shù)據(jù)采集組織上,樹(shù)立政府?dāng)?shù)據(jù)資產(chǎn)管理的理念[49],編制數(shù)據(jù)資源目錄體系,建設(shè)和完善“人口、法人單位、自然資源和地理空間、宏觀經(jīng)濟(jì)四大基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)和健康衛(wèi)生、社會(huì)保障、食品安全、社會(huì)信用、城鄉(xiāng)建設(shè)及生態(tài)環(huán)保六大主題數(shù)據(jù)庫(kù)”[50-51],對(duì)跨部門(mén)協(xié)同歸集的政府?dāng)?shù)據(jù)“通過(guò)云上貴州系統(tǒng)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)采集登記和統(tǒng)一歸集”[52],探索建立全省數(shù)據(jù)指揮調(diào)度體系,推動(dòng)數(shù)據(jù)全面融合,并制定了《貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)資源目錄 第1部分 元數(shù)據(jù)描述規(guī)范》(2016)和《貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)資源目錄 第2部分 編制工作指南》(2016)等規(guī)范指南;在數(shù)據(jù)發(fā)布上,整合政務(wù)信息系統(tǒng),數(shù)據(jù)向“云上貴州”系統(tǒng)平臺(tái)集聚,建成了全省統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái),“開(kāi)放數(shù)據(jù)集2 016個(gè),開(kāi)放文件1 516個(gè),開(kāi)放部門(mén)68個(gè)”[53];在數(shù)據(jù)利用上,加強(qiáng)政府?dāng)?shù)據(jù)質(zhì)量管理,保證數(shù)據(jù)的完整性、正確性、一致性和及時(shí)性,鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)組織和社會(huì)公眾對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)進(jìn)行產(chǎn)品開(kāi)發(fā)和應(yīng)用創(chuàng)新[54],對(duì)于價(jià)值高的開(kāi)放數(shù)據(jù)“可通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、協(xié)議約定、依法提供等方式引入合法機(jī)構(gòu)開(kāi)展政務(wù)數(shù)據(jù)市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)應(yīng)用”[52]。同時(shí),貴州省建立了政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放安全保障制度,如:《貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)數(shù)據(jù)分類分級(jí)指南》(2016)、《貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)脫敏工作指南》(2016)、《貴陽(yáng)市大數(shù)據(jù)安全管理?xiàng)l例》(2018)等,保護(hù)個(gè)人隱私和數(shù)據(jù)安全。
作為整個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同的技術(shù)支撐和基礎(chǔ)保障,貴州省統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺(tái)——“云上貴州”匯集、存儲(chǔ)、共享、開(kāi)放全省政府?dāng)?shù)據(jù)[47,55],政府部門(mén)信息平臺(tái)和信息系統(tǒng)要基于“云上貴州”系統(tǒng)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通[43],因而“云上貴州”成為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同的技術(shù)平臺(tái),有助于克服政府職能碎片化而產(chǎn)生的數(shù)據(jù)割裂、數(shù)據(jù)孤島等問(wèn)題?!霸粕腺F州”建成了統(tǒng)一數(shù)據(jù)交換共享平臺(tái),“建立跨部門(mén)、跨層級(jí)、跨區(qū)域的數(shù)據(jù)資源目錄體系”,“通過(guò)省級(jí)共享平臺(tái)實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨地區(qū)的數(shù)據(jù)共享交換”;“2017年底,省、市(州)兩級(jí)政府部門(mén)非涉密政務(wù)信息系統(tǒng)全部遷入云上貴州系統(tǒng)平臺(tái)”[52]。貴州省采用北大“燕云DaaS”和“管道式”API等生成技術(shù),快速打通各部門(mén)應(yīng)用系統(tǒng)數(shù)據(jù),自動(dòng)生成數(shù)據(jù)API接口,以比對(duì)、關(guān)聯(lián)、提取、推送等靈活的方式,將深藏在各個(gè)獨(dú)立封閉系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)進(jìn)行自流程化采集,并通過(guò)封裝API提供數(shù)據(jù)調(diào)用服務(wù),在一定程度上解決了信息化建設(shè)帶來(lái)的數(shù)據(jù)壁壘問(wèn)題[56]。貴州省通過(guò)其政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)(http://www.gzdata.gov.cn/),對(duì)社會(huì)開(kāi)放政府綠色數(shù)據(jù),涵蓋經(jīng)濟(jì)、醫(yī)療、環(huán)境、交通等原始性、可機(jī)讀、可再利用的數(shù)據(jù),平臺(tái)具有數(shù)據(jù)搜索、數(shù)據(jù)目錄、數(shù)據(jù)獲取、數(shù)據(jù)申請(qǐng)、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、開(kāi)發(fā)者工具、應(yīng)用展示、錯(cuò)誤反饋等功能。同時(shí),貴陽(yáng)市在“云上貴州”貴陽(yáng)分平臺(tái)上建立政府?dāng)?shù)據(jù)共享平臺(tái)和政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)[57]。為了保障“云上貴州”技術(shù)平臺(tái)協(xié)同,貴州省發(fā)布了《云上貴州數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)接口規(guī)范》(2017)、《云上貴州數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)數(shù)據(jù)資源發(fā)布管理使用指南》(2017)、《云上貴州系統(tǒng)平臺(tái)使用管理規(guī)范》(2017)、《貴州省大數(shù)據(jù)清洗加工規(guī)范》(2017)等規(guī)范指南,實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)和數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通互操作。因此,“云上貴州”實(shí)現(xiàn)了貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)的聚集、共享和開(kāi)放,成為省市(州)兩級(jí)協(xié)同的技術(shù)平臺(tái)。
政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放是由價(jià)值目標(biāo)、多元主體、多樣客體和多維技術(shù)等構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng),受到政策、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、組織、文化、法律等多種因素影響,協(xié)同性成為政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng)的重要特征。為了實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng)的價(jià)值目標(biāo),本文構(gòu)建了由主體協(xié)同、政策協(xié)同、資源協(xié)同、技術(shù)協(xié)同構(gòu)成的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同機(jī)制。在整個(gè)協(xié)同機(jī)制中,主體協(xié)同是政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng)的動(dòng)力機(jī)制,沒(méi)有主體的跨部門(mén)協(xié)同就無(wú)法實(shí)現(xiàn)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)同;政策協(xié)同是系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制,協(xié)同主體通過(guò)政策協(xié)同作用于資源協(xié)同和技術(shù)協(xié)同;資源協(xié)同是系統(tǒng)的約束機(jī)制,貫穿于整個(gè)生態(tài)系統(tǒng),授權(quán)數(shù)據(jù)資源共享開(kāi)放;技術(shù)協(xié)同是系統(tǒng)的保障機(jī)制,賦能協(xié)同能力提升和價(jià)值實(shí)現(xiàn)。
貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放的成功經(jīng)驗(yàn)充分說(shuō)明了協(xié)同機(jī)制構(gòu)建的重要性,驗(yàn)證和支持了本文所提出的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同機(jī)制。在協(xié)同主體上,組建了“貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”,推進(jìn)“云長(zhǎng)制”,建立了橫向協(xié)同和縱向協(xié)同的組織模式,動(dòng)力機(jī)制互聯(lián);在政策協(xié)同上,圍繞政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放戰(zhàn)略,制定了涉及采集、發(fā)布、利用、安全等方面的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放政策體系,實(shí)現(xiàn)政策的橫向協(xié)同和時(shí)間維度協(xié)同以及宏觀層、中觀層和微觀層協(xié)同,運(yùn)行機(jī)制互通;在資源協(xié)同上,以政府?dāng)?shù)據(jù)“聚通用”為核心,實(shí)現(xiàn)了“統(tǒng)籌存儲(chǔ)、統(tǒng)籌規(guī)范、統(tǒng)籌交換、統(tǒng)籌安全”的協(xié)同目標(biāo),約束機(jī)制互動(dòng);在技術(shù)協(xié)同上,“云上貴州”作為云計(jì)算服務(wù)平臺(tái),保障機(jī)制實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)交換共享平臺(tái)和開(kāi)放平臺(tái)互聯(lián)互通。
綜上所述,以政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放生態(tài)系統(tǒng)理念為指導(dǎo)思想,以貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放協(xié)同機(jī)制的成功經(jīng)驗(yàn)為借鑒,本研究得到以下四點(diǎn)啟示:一是建立強(qiáng)有力的政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放領(lǐng)導(dǎo)協(xié)同機(jī)制,明確政府部門(mén)和崗位職責(zé)是動(dòng)力機(jī)制所在;二是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),形成戰(zhàn)略、具體政策制度、行動(dòng)計(jì)劃、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范指南等構(gòu)成的協(xié)同政策體系是運(yùn)行機(jī)制所為;三是樹(shù)立數(shù)據(jù)資產(chǎn)的理念,打破數(shù)據(jù)資源壁壘,在統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)籌安全的前提下實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)聚通用是約束機(jī)制所作為;四是打造數(shù)據(jù)開(kāi)放統(tǒng)一基礎(chǔ)平臺(tái),實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)和平臺(tái)的互聯(lián)互通是保障機(jī)制所能為。