白獻陽 蔡 昱 安小米

（1 河北大學管理學院 保定 071002；2中國人民大學信息資源管理學院 北京 100872）

1 引言

在大數(shù)據(jù)時代，政府數(shù)據(jù)開放可以增強政府透明度，釋放數(shù)據(jù)的社會和經濟價值，促進公眾參與治理[1]。隨著美國推行政府數(shù)據(jù)開放計劃，政府數(shù)據(jù)開放運動成為一種潮流。2011年至今，已經有79個國家加入開放政府聯(lián)盟，促進政府數(shù)據(jù)的開放獲取[2]。2015年8月，國務院發(fā)布《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，其中強調“加快政府數(shù)據(jù)開放共享，推動資源整合，提升治理能力”[3]。

政府數(shù)據(jù)開放涉及政府、企業(yè)、社會公眾等不同類型和層次的利益相關者，由數(shù)據(jù)產生、組織、發(fā)布、利用、評價等多個環(huán)節(jié)構成，受到政策法規(guī)、領導、組織環(huán)境、技術、經濟因素等影響，因而政府數(shù)據(jù)開放是一個動態(tài)復雜的生態(tài)系統(tǒng)[4]。在我國，政府數(shù)據(jù)開放中存在開放意識薄弱、數(shù)據(jù)壁壘、缺乏統(tǒng)一標準、數(shù)據(jù)質量不高、政策法規(guī)不明確等問題[5]，這些問題的解決需要以生態(tài)系統(tǒng)為視角，采取整體協(xié)同的方法。

對于政府數(shù)據(jù)開放協(xié)同的研究，國內外的研究視角和內容是有差異的，國外主要是采用生態(tài)系統(tǒng)的方法，研究分析障礙和規(guī)劃實施；而國內主要是分析政府數(shù)據(jù)開放影響因素，提出開放協(xié)同機制。Zuiderwijk和Janssen分析了數(shù)據(jù)開放過程中存在的不合適法規(guī)、開放數(shù)據(jù)碎片化、責任邊界不清、缺少數(shù)據(jù)利用反饋、缺乏標準化和規(guī)劃性過程等協(xié)同問題，提出協(xié)同機制可以有效克服這些挑戰(zhàn)[6]；Heimst?dt等研究了英國政府數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)的形成過程[7]；Lee基于愛爾蘭的經驗，提出了政府數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)要素：數(shù)據(jù)審計、數(shù)據(jù)集選擇、數(shù)據(jù)隱私、許可、高質量數(shù)據(jù)發(fā)布、數(shù)據(jù)獲取、數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)、公共機構支持、數(shù)據(jù)用戶參與、評估[8]；Zuiderwijk等提出了由政府組織、數(shù)據(jù)用戶、工具與服務等構成的政府數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)，分析生態(tài)系統(tǒng)要抓住的四個關鍵要素[9]；Dawes等構建了由背景、動機、政策和戰(zhàn)略、數(shù)據(jù)發(fā)布、數(shù)據(jù)利用和產品、反饋和交流、收益等構成的政府數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)，用于規(guī)劃和設計政府數(shù)據(jù)開放項目[10]；Zuiderwijk等研究了數(shù)據(jù)開放中的十類社會技術障礙[11]；Janssen等確定了政府數(shù)據(jù)不開放的機構、任務復雜性、利用和參與、法規(guī)、信息質量、技術等障礙[12]。在國內，陳婧分析了政府開放數(shù)據(jù)流程中的利益相關主體，提出資源協(xié)同、管理協(xié)同、利益協(xié)同和技術協(xié)同構成的協(xié)同機制[13]；宋魏巍研究了數(shù)據(jù)開放協(xié)同機制的運作機理與構成要素，設計了政策協(xié)同、主體協(xié)同、客體協(xié)同、方法與技術協(xié)同四個方面的中國政府數(shù)據(jù)開放協(xié)同機制[14]；李月和侯衛(wèi)真重點研究了紐約市政府大數(shù)據(jù)應用中的多元主體協(xié)同策略[15]；宋懿等基于寧波市海曙區(qū)政府信息資源中心的案例，歸納了政府信息資源共享中權力、權益、信息三要素的協(xié)同機制[16]；馬海群團隊專門研究了我國開放政府數(shù)據(jù)政策協(xié)同[17]、政府數(shù)據(jù)開放與安全政策協(xié)同[18]、政府開放數(shù)據(jù)協(xié)同監(jiān)管[19]；鄭磊提出了政府數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)，涉及政府、利用者、社會等多重利益相關方和影響因素[4]；譚軍[20]、陳麗冰[21]、黃如花和賴彤[5]等研究了政府數(shù)據(jù)開放的障礙因素，高天鵬等[22]分析了政府數(shù)據(jù)開放影響因素。

綜上所述，解決政府數(shù)據(jù)開放中所面臨的障礙與問題成為研究者的重要議題。國外政府數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)研究為協(xié)同機制構建提供了方法與視角，但缺少問題導向；國內數(shù)據(jù)開放協(xié)同機制研究在一定程度上考慮了障礙因素，但是缺乏系統(tǒng)性，沒有研究協(xié)同機制產生的原因和作用的機理，更缺少實踐層面的案例支撐。2018年中國省級政府開放數(shù)據(jù)指數(shù)與排名公布，貴州省位居全國第二，僅次于上海；在地市級政府（含副省級）開放數(shù)據(jù)指數(shù)與排名中，貴陽市名列第一[23]。因而，本文以政府數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)為視角，系統(tǒng)考慮數(shù)據(jù)開放障礙因素，構建政府數(shù)據(jù)開放協(xié)同機制，并以貴州省作為案例進行實證分析。研究通過對貴州省7個相關部門的調研和相關政策文本分析，詳細分析了貴州省政府數(shù)據(jù)開放中的協(xié)同機制，既突出其做法的可操作性，也為其他省市提供經驗借鑒，從而加快推進我國政府數(shù)據(jù)開放。

2 政府數(shù)據(jù)開放協(xié)同機制構建動議

生態(tài)系統(tǒng)是現(xiàn)今使用最廣泛的詞匯之一[24]71，已經被應用于經濟、教育、行政管理、計算機、圖書情報、新聞傳播等學科研究領域。生態(tài)系統(tǒng)是“在特定的地域環(huán)境中由人、實踐、價值和技術構成的一個系統(tǒng)”[25]，協(xié)同性是其重要特征之一[24]93。協(xié)同是“異質的要素（或者子系統(tǒng)）形成合力、共同作用，以實現(xiàn)特定的目標”[26]。作為一個生態(tài)系統(tǒng)的政府數(shù)據(jù)開放面臨著政策、技術、經濟、組織、文化、法律等因素的挑戰(zhàn)[9]，由于具有共同的目標，并存在主體、客體和技術的差異，因而需要建立政府數(shù)據(jù)開放協(xié)同機制。

2.1 協(xié)同價值目標

協(xié)同是“人們?yōu)橥瓿晒餐哪繕硕M行協(xié)作”[27]，目標是協(xié)同成為可能的前提條件，“目標的一致性與否，直接影響了各方能形成什么樣的協(xié)同機制，以及是否需要某一主體在其中扮演關鍵性角色”[28]。根據(jù)政府數(shù)據(jù)開放實踐和理論研究，政府數(shù)據(jù)開放目標是：增加政府透明和效率，減少腐?。惶岣吖妳⑴c治理積極性，解決社會問題；利用開放數(shù)據(jù)創(chuàng)新產品和服務，促進經濟增長[29]。美國在《透明與開放的政府》提出要“建設一個透明、公眾參與和協(xié)作的政府”[30]。我國在《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》提出了創(chuàng)新社會治理模式、完善民生服務體系、開啟創(chuàng)新驅動新格局的總目標[3]；地方政府將政府數(shù)據(jù)開放目標定位為“促進大數(shù)據(jù)發(fā)展、建設智慧城市的實現(xiàn)路徑，發(fā)展電子政務、提高政府治理水平主要手段”[31]。因此，提升政府治理能力，改善公共服務水平，促進數(shù)據(jù)產業(yè)發(fā)展，成為政府數(shù)據(jù)開放協(xié)同機制構建的基本目標，用于協(xié)調各級政府部門、企業(yè)、社會組織、社會公眾的行為。

2.2 協(xié)同多元主體

政府數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)是一個多層次和多維度且相互作用的社會技術系統(tǒng)，由數(shù)據(jù)生產者生態(tài)系統(tǒng)、信息中介生態(tài)系統(tǒng)（數(shù)據(jù)中間消費者）、開放數(shù)據(jù)用戶生態(tài)系統(tǒng)構成[9]。數(shù)據(jù)生產者生態(tài)系統(tǒng)主要是數(shù)據(jù)的提供者，如政府決策領導部門、行政職能部門等；信息中介生態(tài)系統(tǒng)主要是數(shù)據(jù)的應用開發(fā)者，如企業(yè)、社會組織等；開放數(shù)據(jù)用戶生態(tài)系統(tǒng)主要是產品和服務的利用者，如社會公眾、企業(yè)、政府部門等。雖然政府數(shù)據(jù)開放的基本目標是一致的，但由于主體的多元性，政府部門的規(guī)范規(guī)避文化和數(shù)據(jù)意識不足、數(shù)據(jù)壁壘、隱私保護以及許可機制等障礙因素[5]，難免會出現(xiàn)政府之間目標沖突，數(shù)據(jù)提供者與應用開發(fā)者、利用者需求不匹配、反饋不及時等問題。為了解決這些問題，政府數(shù)據(jù)開放需要進行跨部門、多元主體的協(xié)同。

2.3 協(xié)同多樣客體

美[32]、英[33]、澳[34]等國的政府數(shù)據(jù)開放政策都強調開放范圍是“以開放為導向”，除非有法律規(guī)定，否則所有政府數(shù)據(jù)都應開放獲取。G8開放數(shù)據(jù)憲章“使開放數(shù)據(jù)成為規(guī)則”，并規(guī)定了“公司、犯罪與司法、教育、能源與環(huán)境、地理空間、政府問責與民主、健康、統(tǒng)計、交通運輸與基礎設施等14個重點開放領域”[35]。因而，政府開放數(shù)據(jù)具有來源的廣泛性和類型的多樣性[14]。我國條塊分割的行政體制和信息技術上的差異，很容易導致數(shù)據(jù)的部門化，出現(xiàn)數(shù)據(jù)缺乏規(guī)范性、數(shù)據(jù)質量不高等問題，造成政府數(shù)據(jù)網絡相互割裂和數(shù)據(jù)難以開放共享[21]，影響整個政府數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)。這些問題的解決不能依靠單一部門，需要政府部門在主體和政策協(xié)同的基礎上，進行資源的協(xié)同。

2.4 協(xié)同多維技術

政府數(shù)據(jù)開放由數(shù)據(jù)創(chuàng)建、數(shù)據(jù)組織、數(shù)據(jù)發(fā)布、數(shù)據(jù)開發(fā)、數(shù)據(jù)利用、評價與反饋等階段構成[36]，這個過程的實現(xiàn)離不開數(shù)據(jù)采集、加工處理、數(shù)據(jù)庫、存儲、檢索、可視化等技術支撐。在實踐層面，國內外各級政府建設不同的開放數(shù)據(jù)門戶和基礎設施，以促進開放數(shù)據(jù)價值的釋放[9]。由于我國行政體制的條塊分割，政府部門在數(shù)據(jù)采集、加工處理、存儲、發(fā)布等環(huán)節(jié)采用不同的技術與方法，導致系統(tǒng)和平臺不兼容，影響數(shù)據(jù)開放共享效率。作為數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)關鍵要素之一的國家級政府數(shù)據(jù)開放平臺缺位，更是加劇了數(shù)據(jù)開放平臺的多樣化[5]，增加了數(shù)據(jù)開發(fā)、利用與評價的難度。為了克服政府數(shù)據(jù)開放技術多維帶來的諸多問題，政府部門需要在主體協(xié)同的前提下，通過標準化和規(guī)范化實現(xiàn)技術的協(xié)同。

3 政府數(shù)據(jù)開放協(xié)同機制構建要素

協(xié)同機制是“元素或主體通過互動（沖突和合作）、共同努力，以實現(xiàn)既定目標或協(xié)同目標的過程、作用方式和程序”[26]。政府數(shù)據(jù)開放協(xié)同機制是在數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)中，政府數(shù)據(jù)開放參與主體通過互動，實現(xiàn)政策、資源、技術等活動的整合或聯(lián)結，以達到數(shù)據(jù)開放目標的過程。參與主體的互動機制是多種多樣的，如：標準化、規(guī)劃、相互協(xié)調（反饋）、模塊化互聯(lián)處理、結構數(shù)據(jù)連接、信息共享等[6]。政府數(shù)據(jù)開放協(xié)同機制以數(shù)據(jù)開放階段為軸線，主體協(xié)同是協(xié)同機制的核心，處于主導地位，通過政策協(xié)同指導和約束資源協(xié)同與技術協(xié)同，技術協(xié)同支撐資源協(xié)同，而資源協(xié)同貫穿于整個過程，開放數(shù)據(jù)資源的流轉實現(xiàn)協(xié)同目標，如圖1所示。其中技術協(xié)同主要以政府部門為主，發(fā)生在政府數(shù)據(jù)創(chuàng)建、組織、發(fā)布階段；政策協(xié)同和資源協(xié)同以政府部門為主導，企業(yè)、社會公眾等參與，作用于整個政府數(shù)據(jù)開放階段。

圖1 政府數(shù)據(jù)開放協(xié)同機制框架

3.1 主體協(xié)同

“跨部門協(xié)同有多種表現(xiàn)形式：同級政府之間、同一政府不同職能部門之間的‘橫向協(xié)同’；上下級政府之間的‘縱向協(xié)同’；政府公共部門與非政府組織之間的‘內外協(xié)同’等”[37-38]。政府數(shù)據(jù)開放主體協(xié)同可分為政府內部協(xié)同和內外協(xié)同，政府內部協(xié)同參與主體為政府部門，可以分為橫向協(xié)同和縱向協(xié)同；內外協(xié)同參與主體為政府部門、企業(yè)、社會組織、社會公眾。政治領導的支持對于政府數(shù)據(jù)開放具有重要推進作用[4]，因此在數(shù)據(jù)開放協(xié)同中政府部門領導或牽頭部門具有重要的統(tǒng)籌作用，保障整個協(xié)同機制的建立和實施。在內部協(xié)同上，要充分發(fā)揮政治領導的作用，建立領導小組或牽頭政府部門，進行數(shù)據(jù)開放協(xié)同的頂層設計，決策關鍵性和系統(tǒng)性問題；明確不同部門的職責，增設數(shù)據(jù)開放管理部門或職位，建立責任清單和問責機制；加強合作文化建立，樹立開放意識，避免權力部門化和部門利益化[38]。在內外協(xié)同上，建立有效的溝通機制，一方面政府部門通過反饋了解需求，改善數(shù)據(jù)質量、發(fā)布過程和政策等；另一方面，幫助企業(yè)、社會公眾等理解和應用開放數(shù)據(jù)[6]。

3.2 政策協(xié)同

政策協(xié)同需要多向度聯(lián)動，在協(xié)同維度上分為橫向協(xié)同和時間維度協(xié)同：橫向協(xié)同強調政策之間相互支持，避免目標和內容沖突；時間維度協(xié)同突出政策在未來具有持續(xù)效力，確保政策的前瞻性和靈活性[37]。政策協(xié)同在協(xié)同層面上分工不同，各有側重：宏觀層面關注焦點是政府戰(zhàn)略，產生“元政策”；中觀層面是跨部門政策，產生具體政策方案；微觀層面是部門政策，產生內在一致的工作程序和機制[37]。政策協(xié)同維度是政策協(xié)同的內核，而協(xié)同層面是政策協(xié)同的表現(xiàn)形式。從整個國家來看，宏觀層面上《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》（2015年）確定了大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，明確了政府數(shù)據(jù)開放共享的任務[3]，成為各部委和省級政府數(shù)據(jù)開放政策制定的依據(jù)和指南，確保與國家戰(zhàn)略的協(xié)同一致；在中觀層面上，要保證各部委和省級政府數(shù)據(jù)開放政策與政府數(shù)據(jù)開放戰(zhàn)略和相關政策之間相互支持，如《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《政務信息資源共享管理暫行辦法》《中華人民共和國政府信息公開條例》等；在微觀層面上，在各部委和省級政府數(shù)據(jù)開放政策的指導下，各政府部門圍繞政府數(shù)據(jù)開放過程制定實施方案，如數(shù)據(jù)采集、組織、發(fā)布、利用許可、隱私保護等政策制度，形成較為連貫一致的工作程序，從而保障資源和技術協(xié)同。

3.3 資源協(xié)同

政府數(shù)據(jù)是大數(shù)據(jù)的重要組成部分，是重要的戰(zhàn)略資源。政府數(shù)據(jù)是整個生態(tài)系統(tǒng)存在的價值核心，數(shù)據(jù)開放共享效率制約著數(shù)據(jù)價值的發(fā)揮，影響著整個協(xié)同機制的目標。資源協(xié)同目的是方便各類用戶（如企業(yè)、社會公眾等）獲取和利用開放數(shù)據(jù)資源。政府數(shù)據(jù)產生于政府職能部門，由于數(shù)據(jù)標準不一致和系統(tǒng)不同，種類繁多的數(shù)據(jù)處于割裂分散的狀態(tài)，影響著數(shù)據(jù)開放共享。從政府部門主體角度來說，要形成以用戶為中心的開放數(shù)據(jù)資源協(xié)同機制，應該做到以下幾點：首先，在政府數(shù)據(jù)采集、組織等階段，要對數(shù)據(jù)分類分級、資源目錄、元數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)格式等作出標準化規(guī)定，以便于數(shù)據(jù)的整合共享；其次，數(shù)據(jù)發(fā)布時要開放有價值的數(shù)據(jù)集[8]，采取一站式獲取資源的方式，屏蔽政府職能的碎片化；然后，“提高開放數(shù)據(jù)質量，提升數(shù)據(jù)的完整性、準確性、有效性、時效性”[39]，奠定開放數(shù)據(jù)開發(fā)利用的價值基礎；最后，許可機制是開放數(shù)據(jù)增值開發(fā)利用的重要前提[5]，要建立許可機制，以保障用戶的合法權益，并完善個人隱私和數(shù)據(jù)安全制度，平衡數(shù)據(jù)開放和利用之間的矛盾。

3.4 技術協(xié)同

政府數(shù)據(jù)開放協(xié)同機制主要是克服政府職能碎片化而帶來的數(shù)據(jù)割裂、數(shù)據(jù)孤島等問題，利用互聯(lián)網等信息技術在不改變行政組織體系的前提下建立溝通協(xié)調機制對政府部門職能進行聯(lián)結，實現(xiàn)跨區(qū)域、跨部門、跨層級的數(shù)據(jù)開放協(xié)同[40]。信息技術的應用降低了數(shù)據(jù)開放協(xié)同的成本，突破了時空限制，提升了協(xié)同效果，因而信息技術協(xié)同成為整個生態(tài)系統(tǒng)的技術支撐，是主體協(xié)同、政策協(xié)同和資源協(xié)同的實現(xiàn)工具。技術協(xié)同的前提是技術標準化，統(tǒng)一標準建設，統(tǒng)一數(shù)據(jù)采集描述標準，統(tǒng)一數(shù)據(jù)存儲格式，整合電子政務信息系統(tǒng)，構建統(tǒng)一數(shù)據(jù)交換共享平臺，搭建統(tǒng)一的數(shù)據(jù)開放平臺[16]。作為生態(tài)系統(tǒng)中關鍵環(huán)節(jié)的政府數(shù)據(jù)開放平臺更是技術協(xié)同建設的重點，要完善“目錄發(fā)布、數(shù)據(jù)匯集、元數(shù)據(jù)發(fā)布、便捷檢索、數(shù)據(jù)獲?。ㄈ鐢?shù)據(jù)下載、接口訪問等）、統(tǒng)計分析、互動參與等功能”[39]，嘗試關聯(lián)數(shù)據(jù)技術在平臺的應用，建立數(shù)據(jù)之間的關聯(lián)和整合[41]。在技術協(xié)同過程中，需要加強政府數(shù)據(jù)安全保障，建立數(shù)據(jù)安全管理制度，應用數(shù)據(jù)加密、安全認證等技術，增強數(shù)據(jù)風險識別和預防。

4 貴州省政府數(shù)據(jù)開放協(xié)同機制構成要素映射及分析

貴州省是國內最早發(fā)展大數(shù)據(jù)的地區(qū)之一，在中國地方政府數(shù)據(jù)開放評估中名列前茅[23]，“建成中國首個省級政府數(shù)據(jù)集聚、共享、開放的系統(tǒng)平臺”[42]，這得益于貴州省建立有效領導協(xié)同機制，出臺系列協(xié)同政策制度，構建數(shù)據(jù)開放統(tǒng)一平臺，實現(xiàn)了政府數(shù)據(jù)“聚通用”的協(xié)同。

4.1 領導主體協(xié)同

貴州省在大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略背景下推進政府數(shù)據(jù)開放，強化頂層設計，形成了領導推動的高效主體協(xié)同機制。貴州省在政府數(shù)據(jù)開放內部協(xié)同上，建立“貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展領導小組”的橫向協(xié)同模式，領導小組由省長任組長，各市州政府、省直部門一把手為成員，統(tǒng)籌推進全省政府數(shù)據(jù)開放共享戰(zhàn)略行動[43]，負責審定數(shù)據(jù)開放共享重要政策制度，成為數(shù)據(jù)開放協(xié)同的決策中心；為落實政府數(shù)據(jù)開放共享決策，貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局負責制定數(shù)據(jù)資源管理的標準規(guī)范和管理辦法，“統(tǒng)籌政府數(shù)據(jù)采集匯聚、登記管理、共享開放”[44]；為了實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)“聚通用”的協(xié)同，建立省、市、縣三級云長制的縱向協(xié)同模式，各市（州）政府、省直各部門等主要負責人是本級政府和本部門的“云長”，形成了省、市、縣三級健全的云長制工作格局，并明確了其工作職責和任務，如圖2所示[45-46]。貴州省的橫向協(xié)同和縱向協(xié)同模式，既發(fā)揮了一把手的領導權威作用，有力促進了政府數(shù)據(jù)開放工作，也以其明確的職責分工組織體系保障了政策、資源、技術協(xié)同的實現(xiàn)。

圖2 貴州省、市、縣三級云長制工作格局

此外，貴州省為了提供技術和服務支撐，設立國有云上貴州大數(shù)據(jù)產業(yè)發(fā)展公司運營系統(tǒng)平臺；為了發(fā)揮專家決策咨詢作用，設立了省大數(shù)據(jù)產業(yè)發(fā)展專家委員會[47]。這樣，企業(yè)和專家能參與政府數(shù)據(jù)開放的內外協(xié)同，搭建了政府與社會溝通的橋梁，使民眾參與決策，反饋社會需求。

4.2 政策制度協(xié)同

在大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，貴州省先后頒布了《貴州省大數(shù)據(jù)產業(yè)發(fā)展應用規(guī)劃綱要（2014—2020年）》（2014）、《中共貴州省委 貴州省人民政府關于實施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動建設國家大數(shù)據(jù)綜合試驗區(qū)的意見》（2016）、《貴州省“十三五”信息化規(guī)劃》（2017）、《貴州省數(shù)字經濟發(fā)展規(guī)劃2017—2020）》（2017）等政策，明確提出了政府數(shù)據(jù)開放戰(zhàn)略，推進政府數(shù)據(jù)資源共享，建設完善“云上貴州”政府數(shù)據(jù)開放平臺，“制定數(shù)據(jù)共享開放制度規(guī)范”[43]。這既保障了政府數(shù)據(jù)開放戰(zhàn)略與大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、數(shù)字政府、數(shù)據(jù)經濟、智慧城市等政策的一致與融合，也體現(xiàn)了政策的連貫性，指明了政府數(shù)據(jù)開放的發(fā)展方向和實施途徑，使政府數(shù)據(jù)開放政策具有前瞻性。為落實政府數(shù)據(jù)開放戰(zhàn)略，貴州省制定了《省大數(shù)據(jù)產業(yè)發(fā)展領導小組關于加快推進政府數(shù)據(jù)聚集共享開放的通知》（2015）、《貴州政府數(shù)據(jù)“聚通用”攻堅會戰(zhàn)實施方案》（2016）、《貴州省政務數(shù)據(jù)資源管理暫行辦法》（2016）、《貴州省政府數(shù)據(jù)資產管理登記暫行辦法》（2017）、《貴州省政務信息數(shù)據(jù)采集應用暫行辦法》（2017）、《關于加快推進政府基礎數(shù)據(jù)資源共享的通知》（2017）、《貴州省政務信息系統(tǒng)整合共享工作方案》（2017）；貴陽市發(fā)布了《貴陽市政府數(shù)據(jù)共享交換平臺推進工作方案》（2015）、《貴陽市政府數(shù)據(jù)共享開放條例》（2017）、《貴陽市政府數(shù)據(jù)資源管理辦法》（2017）、《貴陽市政府數(shù)據(jù)共享開放實施辦法》（2018）、《貴陽市大數(shù)據(jù)安全管理條例》（2018），從省市兩級在開放數(shù)據(jù)采集、發(fā)布、利用、安全等方面支持政府數(shù)據(jù)開放政策，使政策具有體系性和操作性，實現(xiàn)政策的橫向協(xié)同。

4.3 信息資源協(xié)同

政府數(shù)據(jù)協(xié)同以政府數(shù)據(jù)共享、開放、利用為目的，保障著政府數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)性發(fā)展。貴州省信息資源協(xié)同圍繞著政府數(shù)據(jù)資源的聚集、共享和開放展開，聚集是基礎，共享是手段，開放利用是目的，制定“統(tǒng)籌存儲、統(tǒng)籌規(guī)范、統(tǒng)籌交換、統(tǒng)籌安全”的政府數(shù)據(jù)協(xié)同目標[48]。貴州省在數(shù)據(jù)采集組織上，樹立政府數(shù)據(jù)資產管理的理念[49]，編制數(shù)據(jù)資源目錄體系，建設和完善“人口、法人單位、自然資源和地理空間、宏觀經濟四大基礎數(shù)據(jù)庫和健康衛(wèi)生、社會保障、食品安全、社會信用、城鄉(xiāng)建設及生態(tài)環(huán)保六大主題數(shù)據(jù)庫”[50-51]，對跨部門協(xié)同歸集的政府數(shù)據(jù)“通過云上貴州系統(tǒng)平臺實現(xiàn)采集登記和統(tǒng)一歸集”[52]，探索建立全省數(shù)據(jù)指揮調度體系，推動數(shù)據(jù)全面融合，并制定了《貴州省政府數(shù)據(jù)資源目錄 第1部分 元數(shù)據(jù)描述規(guī)范》（2016）和《貴州省政府數(shù)據(jù)資源目錄 第2部分 編制工作指南》（2016）等規(guī)范指南；在數(shù)據(jù)發(fā)布上，整合政務信息系統(tǒng)，數(shù)據(jù)向“云上貴州”系統(tǒng)平臺集聚，建成了全省統(tǒng)一的政府數(shù)據(jù)開放平臺，“開放數(shù)據(jù)集2 016個，開放文件1 516個，開放部門68個”[53]；在數(shù)據(jù)利用上，加強政府數(shù)據(jù)質量管理，保證數(shù)據(jù)的完整性、正確性、一致性和及時性，鼓勵企業(yè)、社會組織和社會公眾對政府數(shù)據(jù)進行產品開發(fā)和應用創(chuàng)新[54]，對于價值高的開放數(shù)據(jù)“可通過政府購買服務、協(xié)議約定、依法提供等方式引入合法機構開展政務數(shù)據(jù)市場化開發(fā)應用”[52]。同時，貴州省建立了政府數(shù)據(jù)開放安全保障制度，如：《貴州省政府數(shù)據(jù)數(shù)據(jù)分類分級指南》（2016）、《貴州省政府數(shù)據(jù)脫敏工作指南》（2016）、《貴陽市大數(shù)據(jù)安全管理條例》（2018）等，保護個人隱私和數(shù)據(jù)安全。

4.4 技術平臺協(xié)同

作為整個政府數(shù)據(jù)開放協(xié)同的技術支撐和基礎保障，貴州省統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)平臺——“云上貴州”匯集、存儲、共享、開放全省政府數(shù)據(jù)[47，55]，政府部門信息平臺和信息系統(tǒng)要基于“云上貴州”系統(tǒng)平臺實現(xiàn)互聯(lián)互通[43]，因而“云上貴州”成為政府數(shù)據(jù)開放協(xié)同的技術平臺，有助于克服政府職能碎片化而產生的數(shù)據(jù)割裂、數(shù)據(jù)孤島等問題?！霸粕腺F州”建成了統(tǒng)一數(shù)據(jù)交換共享平臺，“建立跨部門、跨層級、跨區(qū)域的數(shù)據(jù)資源目錄體系”，“通過省級共享平臺實現(xiàn)跨層級、跨地區(qū)的數(shù)據(jù)共享交換”；“2017年底，省、市（州）兩級政府部門非涉密政務信息系統(tǒng)全部遷入云上貴州系統(tǒng)平臺”[52]。貴州省采用北大“燕云DaaS”和“管道式”API等生成技術，快速打通各部門應用系統(tǒng)數(shù)據(jù)，自動生成數(shù)據(jù)API接口，以比對、關聯(lián)、提取、推送等靈活的方式，將深藏在各個獨立封閉系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)進行自流程化采集，并通過封裝API提供數(shù)據(jù)調用服務，在一定程度上解決了信息化建設帶來的數(shù)據(jù)壁壘問題[56]。貴州省通過其政府數(shù)據(jù)開放平臺（http://www.gzdata.gov.cn/），對社會開放政府綠色數(shù)據(jù)，涵蓋經濟、醫(yī)療、環(huán)境、交通等原始性、可機讀、可再利用的數(shù)據(jù)，平臺具有數(shù)據(jù)搜索、數(shù)據(jù)目錄、數(shù)據(jù)獲取、數(shù)據(jù)申請、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、開發(fā)者工具、應用展示、錯誤反饋等功能。同時，貴陽市在“云上貴州”貴陽分平臺上建立政府數(shù)據(jù)共享平臺和政府數(shù)據(jù)開放平臺[57]。為了保障“云上貴州”技術平臺協(xié)同，貴州省發(fā)布了《云上貴州數(shù)據(jù)共享交換平臺接口規(guī)范》（2017）、《云上貴州數(shù)據(jù)共享交換平臺數(shù)據(jù)資源發(fā)布管理使用指南》（2017）、《云上貴州系統(tǒng)平臺使用管理規(guī)范》（2017）、《貴州省大數(shù)據(jù)清洗加工規(guī)范》（2017）等規(guī)范指南，實現(xiàn)系統(tǒng)和數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通互操作。因此，“云上貴州”實現(xiàn)了貴州省政府數(shù)據(jù)的聚集、共享和開放，成為省市（州）兩級協(xié)同的技術平臺。

5 結論

政府數(shù)據(jù)開放是由價值目標、多元主體、多樣客體和多維技術等構成的生態(tài)系統(tǒng)，受到政策、技術、經濟、組織、文化、法律等多種因素影響，協(xié)同性成為政府數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)的重要特征。為了實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)的價值目標，本文構建了由主體協(xié)同、政策協(xié)同、資源協(xié)同、技術協(xié)同構成的政府數(shù)據(jù)開放協(xié)同機制。在整個協(xié)同機制中，主體協(xié)同是政府數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)的動力機制，沒有主體的跨部門協(xié)同就無法實現(xiàn)整個生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)同；政策協(xié)同是系統(tǒng)的運行機制，協(xié)同主體通過政策協(xié)同作用于資源協(xié)同和技術協(xié)同；資源協(xié)同是系統(tǒng)的約束機制，貫穿于整個生態(tài)系統(tǒng)，授權數(shù)據(jù)資源共享開放；技術協(xié)同是系統(tǒng)的保障機制，賦能協(xié)同能力提升和價值實現(xiàn)。

貴州省政府數(shù)據(jù)開放的成功經驗充分說明了協(xié)同機制構建的重要性，驗證和支持了本文所提出的政府數(shù)據(jù)開放協(xié)同機制。在協(xié)同主體上，組建了“貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展領導小組”，推進“云長制”，建立了橫向協(xié)同和縱向協(xié)同的組織模式，動力機制互聯(lián)；在政策協(xié)同上，圍繞政府數(shù)據(jù)開放戰(zhàn)略，制定了涉及采集、發(fā)布、利用、安全等方面的政府數(shù)據(jù)開放政策體系，實現(xiàn)政策的橫向協(xié)同和時間維度協(xié)同以及宏觀層、中觀層和微觀層協(xié)同，運行機制互通；在資源協(xié)同上，以政府數(shù)據(jù)“聚通用”為核心，實現(xiàn)了“統(tǒng)籌存儲、統(tǒng)籌規(guī)范、統(tǒng)籌交換、統(tǒng)籌安全”的協(xié)同目標，約束機制互動；在技術協(xié)同上，“云上貴州”作為云計算服務平臺，保障機制實現(xiàn)了數(shù)據(jù)交換共享平臺和開放平臺互聯(lián)互通。

綜上所述，以政府數(shù)據(jù)開放生態(tài)系統(tǒng)理念為指導思想，以貴州省政府數(shù)據(jù)開放協(xié)同機制的成功經驗為借鑒，本研究得到以下四點啟示：一是建立強有力的政府數(shù)據(jù)開放領導協(xié)同機制，明確政府部門和崗位職責是動力機制所在；二是加強頂層設計，形成戰(zhàn)略、具體政策制度、行動計劃、標準和規(guī)范指南等構成的協(xié)同政策體系是運行機制所為；三是樹立數(shù)據(jù)資產的理念，打破數(shù)據(jù)資源壁壘，在統(tǒng)籌標準和統(tǒng)籌安全的前提下實現(xiàn)數(shù)據(jù)聚通用是約束機制所作為；四是打造數(shù)據(jù)開放統(tǒng)一基礎平臺，實現(xiàn)系統(tǒng)和平臺的互聯(lián)互通是保障機制所能為。