李少惠 王 婷

（蘭州大學(xué)管理學(xué)院 蘭州 730000）

1 引言

公共文化服務(wù)建設(shè)與完善，既是一項(xiàng)政治議題，也是一個(gè)學(xué)術(shù)熱點(diǎn)，在新時(shí)代語境下，更是構(gòu)成人民群眾對美好生活新期待的重要內(nèi)容。公共文化服務(wù)是公共文化與公共服務(wù)交叉融合的概念，作為公共文化的實(shí)現(xiàn)形式[1]，公共文化服務(wù)為公共文化發(fā)展?fàn)I造廣闊的公共空間[2]，充分發(fā)揮其培育共同核心價(jià)值觀念的功能[3]；作為公共服務(wù)的組成部分，公共文化服務(wù)是政府履行職能的應(yīng)有之義，同時(shí)也是對公民文化需求滿足及文化權(quán)利實(shí)現(xiàn)的誠意交待。自2005年官方文本明確提出公共文化服務(wù)的概念以來，從中央到地方在建立覆蓋城鄉(xiāng)的六級網(wǎng)絡(luò)、完善公共文化設(shè)施、豐富群眾文化生活、保障基本文化權(quán)益等方面出臺了一系列支持性政策。在政策的思維中，公共文化服務(wù)不再只是一種公共物品，而擁有更多的價(jià)值導(dǎo)向[4]，是對全社會價(jià)值的權(quán)威性分配[5]。毛少瑩認(rèn)為公共文化政策要堅(jiān)持以人為本，樹立實(shí)現(xiàn)公共文化權(quán)利為核心的價(jià)值理念[6]，邢娟提出制定公共文化服務(wù)政策應(yīng)遵循“以民為本”“服務(wù)均等化”“本土文化的傳承與創(chuàng)新”等原則[7]。公共文化服務(wù)政策是政府為協(xié)調(diào)并保障人民群眾公平地享有基礎(chǔ)性公共文化服務(wù)而制定的相關(guān)計(jì)劃措施[8]，通常表現(xiàn)為文化法規(guī)、文化規(guī)劃、文化綱領(lǐng)性意見及操作性辦法等多種形式。我國最早的公共文化政策是1982年文化部出臺的《關(guān)于省（自治區(qū)、市）圖書館工作條例》，在近四十年的發(fā)展中經(jīng)歷了改革開放至2000年的政策復(fù)興期和2000年以后的快速發(fā)展期[9]，從注重政治意圖到邁向經(jīng)濟(jì)理性再到回歸人本價(jià)值，最終完成文化治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有機(jī)協(xié)同[10]。在此過程中，政策價(jià)值內(nèi)涵不斷豐富，包括以民族精神、國家文明、意識形態(tài)為核心的政治價(jià)值，以產(chǎn)業(yè)化、市場化、商品化為內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和以個(gè)體文化權(quán)益、文化自由、審美追求為基礎(chǔ)的社會價(jià)值[4]。公共文化服務(wù)政策作為政府履行職責(zé)、管理文化事務(wù)的一種重要工具，其價(jià)值取向是什么？不同時(shí)期價(jià)值元素的分布結(jié)構(gòu)如何？為何呈現(xiàn)出不同的演進(jìn)結(jié)構(gòu)？最后一個(gè)問題實(shí)際上是對政策演進(jìn)邏輯的追問。為科學(xué)地回答以上問題，本文擬采用內(nèi)容分析方法，以2005—2018年間中央出臺的公共文化服務(wù)政策文本為研究對象，借助QSR NVivo 11質(zhì)性分析軟件，以期通過對承載于政策文本之上的價(jià)值理念的深入挖掘，把握公共文化服務(wù)政策的價(jià)值結(jié)構(gòu)及演進(jìn)邏輯。

2 文獻(xiàn)綜述

當(dāng)前我國公共文化服務(wù)為實(shí)現(xiàn)基本文化需求滿足、基本文化權(quán)益保障、傳統(tǒng)文化資源保護(hù)、國家意識形態(tài)鞏固、國際文化認(rèn)同獲得等目標(biāo)[11]而頻繁地出現(xiàn)于官方文本，在公共文化設(shè)施建設(shè)管理、公共文化機(jī)構(gòu)指導(dǎo)運(yùn)行和公共文化經(jīng)濟(jì)支持與保障等領(lǐng)域出臺得最為密集[9]。其中，制定公共文化設(shè)施相關(guān)政策的意圖是平衡供需結(jié)構(gòu)，提升供給效率，引入PPP模式的政策研究試圖為私營機(jī)構(gòu)進(jìn)入公共文化設(shè)施建設(shè)提供現(xiàn)實(shí)可行性[12]?，F(xiàn)階段比較成熟的投資管理模式有“政府—文化單位”模式、“一臂之距”模式和市場分散型模式[13]，因?yàn)槲覈鐣M織發(fā)展還不成熟，公共文化基礎(chǔ)設(shè)施的有效供給依賴于政府主導(dǎo)，亟需在立法規(guī)定、組織領(lǐng)導(dǎo)、資金投入和制度管理等方面建立完善的多重保障機(jī)制[14]。以圖書館、文化館為代表的公共文化機(jī)構(gòu)承擔(dān)的是滿足社會公共文化需要的職責(zé)。閆靜通過對中美兩國綜合檔案館公共文化服務(wù)政策的系統(tǒng)梳理，對比分析二者的不同政策特點(diǎn)并就深層原因進(jìn)行探析[15]；肖希明等學(xué)者以公共圖書館為研究對象，嘗試摸清其在整體建設(shè)、經(jīng)費(fèi)保障、文獻(xiàn)信息資源建設(shè)、讀者服務(wù)、人力資源管理等方面的政策需求[16-17]；夏潔秋提出博物館應(yīng)強(qiáng)化其公共教育功能、構(gòu)建寬松的準(zhǔn)入制度以及合理開發(fā)公共空間[1]。無論是公共文化設(shè)施的建設(shè)還是公共文化機(jī)構(gòu)的運(yùn)行都離不開經(jīng)濟(jì)支持和法律保障。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的公共文化服務(wù)政策研究主要包括對財(cái)政政策、稅收政策和投融資政策的探討[18]。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，財(cái)政投入不平衡，供給主體單一，資金利用率較低是制約公共文化服務(wù)體系建設(shè)的瓶頸因素[19-20]。因此，政策制定需在加大投入、優(yōu)化支出、鼓勵多元參與等議題分配更多注意力，落實(shí)到地方層面，有學(xué)者對黑龍江、陜西、甘肅等地的財(cái)政政策進(jìn)行了細(xì)化研究，總體上都基于理論指導(dǎo)—制約因素—完善建議的思維框架[21-23]。對公共文化服務(wù)法律保障的研究，廣東省于2011年初步嘗試設(shè)立地方性法規(guī)——《廣東省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》[24]；蘇州市于2015年出臺《蘇州市公共文化服務(wù)辦法》，明確圖書館等單位應(yīng)當(dāng)通過輔導(dǎo)、交流和培訓(xùn)等形式為群眾性文化活動提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)[25]。這些地方的探索與實(shí)踐為完善公共文化服務(wù)立法提供了整體思路，促進(jìn)了2016年《公共文化服務(wù)保障法》與2017年《公共圖書館法》的出臺。

任何政策都是以突出價(jià)值因素為特征的，價(jià)值考量和價(jià)值旨?xì)w是公共政策制定和實(shí)施的基礎(chǔ)[26]。對公共政策價(jià)值的回顧與梳理，對于厘清公共文化服務(wù)政策價(jià)值意蘊(yùn)有十分重要的意義。公共政策價(jià)值表達(dá)的是集體偏好和系統(tǒng)原則[27]，一般包括公平、可持續(xù)、效率、效果、公開、開放和公共責(zé)任等價(jià)值[28]，在政策制定時(shí)追求公平、公正的價(jià)值，在政策執(zhí)行中強(qiáng)調(diào)有效性、結(jié)果效用的導(dǎo)向[29]。隨著全面建設(shè)小康社會的提出，我國政府的公共政策價(jià)值取向由注重效率轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注社會弱勢群體[30]。在具體的公共政策形態(tài)中，合法性和有效性是教育政策的基本價(jià)值特征[31]；生態(tài)建設(shè)政策追求公平性、參與性、可持續(xù)性和效率性等公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)與平衡；基本公共服務(wù)政策則經(jīng)歷了“平均—效率—公平”三次價(jià)值取向的轉(zhuǎn)換[32]；胡敏從公正性、公平性、公開性三個(gè)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)分析了我國文化產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施效果不理想的主要原因[33]；國家公共文化服務(wù)體系建設(shè)作為公共文化服務(wù)政策的落地之舉，其核心價(jià)值涵蓋了公平、均等化及與之相關(guān)的公益性、多樣性、便利性和普及性等內(nèi)容[34]。

總體來看，已有文獻(xiàn)對公共文化服務(wù)政策的發(fā)展脈絡(luò)及涵蓋內(nèi)容進(jìn)行了豐富研究，但并未超越表面化的政策文本，尤其缺乏與公共政策價(jià)值的結(jié)合，對承載于政策文本之上的價(jià)值取向關(guān)注較少，更缺少從量化分析視角進(jìn)行系統(tǒng)梳理和全面挖掘的研究。這為本文的拓展提供了研究空間。本文以2005—2018年間公共文化服務(wù)政策文本為研究對象，運(yùn)用內(nèi)容分析方法，通過關(guān)鍵詞篩選、編碼等步驟挖掘隱藏于文本背后的價(jià)值追求，并嘗試解譯不同時(shí)期價(jià)值結(jié)構(gòu)演變的內(nèi)在邏輯。

3 研究設(shè)計(jì)

3.1 樣本選取

本研究的關(guān)鍵在于甄別公共文化服務(wù)政策的價(jià)值內(nèi)涵，為確保政策內(nèi)容高度契合研究主題，確定以下搜集原則：①相關(guān)性原則。根據(jù)我國《公共文化服務(wù)保障法》規(guī)定，公共文化服務(wù)是指由政府主導(dǎo)、社會力量參與，以滿足公民基本文化需求為主要目的而提供的公共文化設(shè)施、文化產(chǎn)品、文化活動以及其他相關(guān)服務(wù)。在政策搜集中將公共文化服務(wù)作為一個(gè)整體概念，文本需對公共文化服務(wù)的指導(dǎo)思想、基本任務(wù)、涵蓋內(nèi)容及目標(biāo)要求有明確規(guī)定。②權(quán)威性原則。對公共文化服務(wù)政策的價(jià)值分析，需在篩選環(huán)節(jié)確定政策頒發(fā)主體的權(quán)威性及政策類型的規(guī)范性。本文選取中央層面正式頒發(fā)的法律法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃、部門規(guī)章等政策文本。需特別說明的是，國家或文化部頒布的發(fā)展規(guī)劃盡管不是專門針對公共文化服務(wù)的政策文本，但作為指導(dǎo)文化建設(shè)的專項(xiàng)規(guī)劃，一方面可以客觀反映我國公共文化服務(wù)政策價(jià)值的基本狀況；另一方面文化發(fā)展規(guī)劃的連續(xù)性發(fā)布為從時(shí)間維度考察公共文化服務(wù)政策的價(jià)值演進(jìn)提供了可能。所以本文將國家或文化部的五年發(fā)展規(guī)劃中涉及公共文化服務(wù)的部門納入研究數(shù)據(jù)庫，最終得到有效政策文本共計(jì)123份（共680 506個(gè)字符）。為便于數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)與分析，文章將2005—2018年的政策文本按五年規(guī)劃的時(shí)間進(jìn)行合并，由此形成2005—2010年、2011—2015年、2016—2018年國家層面頒發(fā)的公共文化服務(wù)政策3份，依次編號 NCP1（共 176 256個(gè)字符）、NCP2（共 293 053個(gè)字符）、NCP3（共211 197個(gè)字符）。

3.2 研究方法

內(nèi)容分析方法是對文本或其他符號資料的度量，本質(zhì)上是一種編碼[35]，其非直接介入性使得研究過程受研究者主觀影響較小。同時(shí)，編碼過程可被重復(fù)檢驗(yàn)且編碼結(jié)果也可被逐級追溯，進(jìn)而能夠確保研究的信度。在公共管理領(lǐng)域，學(xué)者們以此為分析工具，對政府職能轉(zhuǎn)變測量[36]、公共服務(wù)注意力配置[37]、公共服務(wù)均等化政策變遷[32]、科技創(chuàng)新政策演變[38]、教育政策邏輯[39]、安全生產(chǎn)問責(zé)制度發(fā)展脈絡(luò)[40]等進(jìn)行了探究。公共文化服務(wù)政策是政府頒布的表面化、靜態(tài)型的文本資料，通過對文本信息的深度挖掘，將定性的文字信息轉(zhuǎn)換為定量的直觀數(shù)據(jù)，以期科學(xué)把握政策文本內(nèi)隱的價(jià)值取向和基本結(jié)構(gòu)。QSR NVivo11是一種用來處理半結(jié)構(gòu)或非結(jié)構(gòu)化定性資料的質(zhì)性分析軟件，本文借助該軟件將不同時(shí)期公共文化服務(wù)非結(jié)構(gòu)化的文本內(nèi)容轉(zhuǎn)化為定量數(shù)據(jù)，試圖超越表面化的文本記憶，厘清隱藏于政策文本背后的價(jià)值取向。

3.3 技術(shù)路線

本文借助NVivo11的自由節(jié)點(diǎn)編碼功能對文本進(jìn)行編碼和探索性研究。經(jīng)典扎根理論（Classic Grounded Theory）強(qiáng)調(diào)編碼過程中理論在資料的系統(tǒng)整理和深入挖掘中的自然涌現(xiàn)，而非事先提出先驗(yàn)性的假設(shè)（Glaser,1967）。沙茨曼（Schatzman,1991）[41]提出運(yùn)用“維度分析（Dimensional Analysis）”框架來組織資料或達(dá)成對資料的理解，即根據(jù)分析資料和研究問題確定研究框架，設(shè)定對應(yīng)的編碼節(jié)點(diǎn)進(jìn)行更為細(xì)致的編碼。本文的研究意圖本非通過逐級編碼實(shí)現(xiàn)理論抽象，而是依循一個(gè)確定的分析框架，對公共文化服務(wù)政策的價(jià)值類型和內(nèi)容進(jìn)行分類，并實(shí)現(xiàn)概念操作化。具體步驟為：借助ROST4.6分詞軟件篩選高頻詞并提煉關(guān)鍵詞；按概念類屬將選定的關(guān)鍵詞歸于所確定的分析維度，建立公共文化服務(wù)政策價(jià)值取向樹狀節(jié)點(diǎn)框架；然后運(yùn)用NVivo11質(zhì)性分析軟件對操作后的政策話語進(jìn)行逐句逐段編碼，依托編碼結(jié)果對各項(xiàng)價(jià)值意蘊(yùn)分階段統(tǒng)計(jì)。文章在數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上，歸納不同時(shí)期公共文化服務(wù)政策的價(jià)值結(jié)構(gòu)，并結(jié)合特定歷史背景，挖掘政策演進(jìn)的內(nèi)生邏輯。

4 研究過程

4.1 分析維度確定

公共政策為社會不同群體的實(shí)踐活動提供有價(jià)值取向的行動引導(dǎo)[42]。確定公共文化服務(wù)政策價(jià)值的分析維度不僅要借鑒文化政策建構(gòu)的分析視角，而且要結(jié)合公共文化的特定功能。麥圭根以西方國家為經(jīng)驗(yàn)提出文化政策建構(gòu)的三種話語結(jié)構(gòu)，即國家話語、市場話語和公民話語[43]。其中，國家話語源于“國家干預(yù)”理念，強(qiáng)調(diào)國家作為主導(dǎo)力量發(fā)揮文化重塑靈魂功能以培養(yǎng)符合國家需要的個(gè)人；市場話語受經(jīng)濟(jì)理性假設(shè)和管理主義思維的影響產(chǎn)生，文化機(jī)構(gòu)運(yùn)作及服務(wù)提供需以市場和顧客滿意為標(biāo)準(zhǔn)；公民話語意在通過發(fā)生于公共空間的交流、批判對文化政策的制定產(chǎn)生作用。在我國的行政管理實(shí)踐中，純粹的單一話語體系比較罕見，通常表現(xiàn)為三種話語結(jié)構(gòu)同時(shí)存在和相互交糅的情形。洪明星[44]對麥圭根的理論工具進(jìn)行修正，提出“國家—市場—社會”模型并對中國文化體制改革邏輯進(jìn)行全面分析。

政府以公共文化服務(wù)為載體，在滿足人民群眾公共文化需求的過程中實(shí)現(xiàn)“意識形態(tài)”的“柔性滲透”[34]，在保障公民基本文化權(quán)利實(shí)現(xiàn)的同時(shí)不斷強(qiáng)化國家和民族認(rèn)同[45]。公共文化服務(wù)的“意識形態(tài)前置”特征[46]成為政府主導(dǎo)推行公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的理論預(yù)設(shè)和動力來源。新時(shí)代語境下，提供更加接地氣和普遍受歡迎的公共文化產(chǎn)品和服務(wù)是應(yīng)對人民群眾對美好生活新期待的重要舉措。為此，政府大力推進(jìn)公共文化服務(wù)領(lǐng)域的供給側(cè)改革，意在解決供需錯(cuò)位、效率低下等問題，但是公共物品的“非排他性”和“非競爭性”特征決定了公共文化產(chǎn)品和服務(wù)供給中除了追求效率目標(biāo)，還需兼顧社會公正、和諧、進(jìn)步等價(jià)值因素[47]。而公民文化權(quán)利作為公共文化服務(wù)的邏輯起點(diǎn)，也是公共文化服務(wù)體系建設(shè)的終極目標(biāo)。政府通過公共文化服務(wù)體系建設(shè)使社會主義核心價(jià)值觀內(nèi)隱認(rèn)同于公民生活的點(diǎn)滴，作用于社會治理的始末，最終促進(jìn)文化共識的形成。鑒于此，本文結(jié)合我國社會主義核心價(jià)值觀所包含的國家層面的價(jià)值目標(biāo)、社會層面的價(jià)值取向、個(gè)人層面的價(jià)值準(zhǔn)則三個(gè)層次的價(jià)值理念，將公共文化服務(wù)政策價(jià)值確定為實(shí)現(xiàn)政治認(rèn)同、追求社會效益、培育公民理性三個(gè)維度。

4.2 建立樹狀框架

我們將實(shí)現(xiàn)政治認(rèn)同、追求社會效益、培育公民理性確定為樹節(jié)點(diǎn)，子節(jié)點(diǎn)的建立按照軟件篩選高頻詞與人工提煉關(guān)鍵詞相結(jié)合的方式進(jìn)行。本文借助ROST4.6對政策文本進(jìn)行分詞和詞頻統(tǒng)計(jì)，剔除低于總詞頻5%的詞語；在此基礎(chǔ)上，回到政策文本中對高頻詞進(jìn)行詞意分析，去掉無實(shí)質(zhì)意義的“加快”“領(lǐng)域”“面向”“發(fā)展”等詞匯，確定本研究的高頻詞詞庫；最后從高頻詞詞頻庫中結(jié)合本文的分析維度逐步提取、凝練關(guān)鍵詞，以此作為內(nèi)容分析的子節(jié)點(diǎn)。樹狀結(jié)構(gòu)如圖1所示。

圖1 公共文化服務(wù)政策價(jià)值取向樹狀結(jié)構(gòu)

4.3 文本編碼

編碼過程依托NVivo11軟件按樹狀框架進(jìn)行。中央層面的政策文本既具宏觀指導(dǎo)意義，又有微觀針對性，因此對信息量大、涵蓋內(nèi)容較豐富的部分逐句編碼，對信息量小、涵蓋內(nèi)容單一的部分逐段編碼，遵循“參考點(diǎn)—子節(jié)點(diǎn)—樹節(jié)點(diǎn)”的編碼層級。其中參考點(diǎn)即為反映公共文化服務(wù)政策價(jià)值意蘊(yùn)節(jié)點(diǎn)信息的詞語或句子；子節(jié)點(diǎn)由高頻詞凝練的關(guān)鍵詞表示；樹節(jié)點(diǎn)為公共文化服務(wù)政策在國家—社會—個(gè)人層面追求的價(jià)值理念。當(dāng)某一政策語句所表達(dá)的內(nèi)容涵蓋多個(gè)節(jié)點(diǎn)時(shí)，我們需要結(jié)合原文語境進(jìn)行語意判斷，為保證對文本信息的準(zhǔn)確編碼和充分披露，允許同一條政策語句編碼為不同的子節(jié)點(diǎn)，最后按照政策編號進(jìn)行三階段編碼，待編碼完成后按照參考點(diǎn)進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)。

4.4 編碼結(jié)果統(tǒng)計(jì)

公共文化服務(wù)政策秉承的價(jià)值理念、體現(xiàn)的價(jià)值內(nèi)容所占百分比如表1所示。我們可以直觀地發(fā)現(xiàn)，所有政策文本體現(xiàn)的價(jià)值類別中，追求社會效益價(jià)值以45.31%的比重高居榜首，實(shí)現(xiàn)政治認(rèn)同則以36.33%的比例位列第二，排在第三的是培育公民理性價(jià)值，只占18.36%。從體現(xiàn)內(nèi)容看，數(shù)據(jù)分布較為不均。在政治認(rèn)同方面，“政府主導(dǎo)”和“適時(shí)回應(yīng)”覆蓋率較高，分別占17.76%、占10.38%，在所有內(nèi)容中排第一和第三的位置；而“先進(jìn)文化引領(lǐng)”占6.19%、“執(zhí)政黨利益”占2%。在社會效益價(jià)值取向中，“增強(qiáng)活力”占16.77%、“公平均等”和“技術(shù)先行”都占9.98%、“資源整合”占8.58%，這四類內(nèi)容的覆蓋率相對落差不大。體現(xiàn)公民理性的“需求滿足”占7.98%、“權(quán)益保障”占4.99%、“文化參與”占4.79%，“公民義務(wù)”的話語最少，僅占0.60%。

表1 公共文化服務(wù)政策的價(jià)值類別及體現(xiàn)內(nèi)容的比例分布

5 研究發(fā)現(xiàn)

筆者基于時(shí)間序列維度對 2005—2018 年間公共文化服務(wù)政策的價(jià)值內(nèi)涵進(jìn)行識別和確定，以編碼分析結(jié)果為依據(jù)，結(jié)合我國公共文化服務(wù)政策的發(fā)展脈絡(luò)，客觀呈現(xiàn)公共文化服務(wù)政策的價(jià)值結(jié)構(gòu)并進(jìn)一步挖掘價(jià)值演進(jìn)的基本邏輯。

5.1 公共文化服務(wù)政策的價(jià)值結(jié)構(gòu)

根據(jù)NVivo11編碼結(jié)果繪制的公共文化服務(wù)政策價(jià)值占比圖，直觀反映了在不同的發(fā)展階段，政治認(rèn)同、社會效益、公民理性三類價(jià)值意蘊(yùn)的序位明顯不同：第一階段，政治認(rèn)同作為主導(dǎo)性價(jià)值統(tǒng)領(lǐng)公共文化服務(wù)建設(shè)；第二階段，社會效益構(gòu)成統(tǒng)領(lǐng)性價(jià)值指導(dǎo)公共文化服務(wù)管理；第三階段，三種價(jià)值的落差逐步縮小，政治認(rèn)同與社會效益并駕齊驅(qū)，公民理性緊隨其后共同牽引著以治理為核心的公共文化服務(wù)。在價(jià)值演進(jìn)態(tài)勢上，政治認(rèn)同整體呈下降趨勢，社會效益呈上升走勢，公民理性呈現(xiàn)“低比例高穩(wěn)定”的演進(jìn)趨勢。

圖2 2005—2018年公共文化服務(wù)政策價(jià)值序位

5.1.1 主導(dǎo)性價(jià)值階段波動較大，基本性價(jià)值地位日趨重要

第一階段呈現(xiàn)的價(jià)值結(jié)構(gòu)為政治認(rèn)同＞社會效益＞公民理性，三種價(jià)值由高到低呈階梯式分布；在第二階段，社會效益遙遙領(lǐng)先于政治認(rèn)同與公民理性，三種價(jià)值呈山丘型分布；第三階段里，三種價(jià)值在平衡穩(wěn)定的序位中略有波動?？傮w來看，在公共文化服務(wù)的初步建立時(shí)期，實(shí)現(xiàn)政治認(rèn)同在公共文化服務(wù)政策中占據(jù)主導(dǎo)地位。這是因?yàn)槲覈墓参幕?wù)承擔(dān)著維護(hù)社會穩(wěn)定和民族團(tuán)結(jié)的重任，它作為價(jià)值基線進(jìn)入政策話語體系履行政府責(zé)任，回應(yīng)社會需求，充分體現(xiàn)出公共文化服務(wù)政策的中國特色價(jià)值導(dǎo)向。進(jìn)入2010年以來，追求社會效益作為主導(dǎo)性價(jià)值牽引著政策走向，意在強(qiáng)調(diào)參與主體的多元化、供給方式的多樣性和服務(wù)內(nèi)容的數(shù)字化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體間公益性文化成果享用的協(xié)調(diào)均衡狀態(tài)，在政策文本中具化為頻繁提及的“均等化”“社會力量”“市場化”“數(shù)字文化服務(wù)”等內(nèi)容。在第二和第三階段三種價(jià)值保持了基本的序位：社會效益＞政治認(rèn)同＞公民理性，但呈現(xiàn)出不穩(wěn)定的差異區(qū)間。公民理性作為基本性價(jià)值，在思想引領(lǐng)及行動策略中體現(xiàn)為保障文化權(quán)益、滿足文化需求、鼓勵個(gè)體參與及明確公民義務(wù)等內(nèi)容，特別強(qiáng)調(diào)以基本文化權(quán)益為導(dǎo)向，注重多元主體的參與，推崇以人為本的價(jià)值理念。這是提升公共文化服務(wù)吸引力，制定政策需重點(diǎn)關(guān)注的價(jià)值內(nèi)容，處于日趨平穩(wěn)、日益重要的位置。

5.1.2 政治認(rèn)同：突出政府主導(dǎo)與適時(shí)回應(yīng)，愈加重視傳統(tǒng)文化的作用

實(shí)現(xiàn)政治認(rèn)同的價(jià)值追求中，體現(xiàn)政府主導(dǎo)與適時(shí)回應(yīng)的政策話語占比最多。這在一定程度上是由公共服務(wù)自身屬性所決定的，公共文化服務(wù)屬于公共服務(wù)范疇并具備公共產(chǎn)品的非排他性和非競爭性特征，無法完全交由市場主體或社會組織有效提供。政府作為公共秩序的維護(hù)者和社會服務(wù)的承擔(dān)者，對于普遍性文化需求的充分滿足和公益性文化成果的均等享用擔(dān)負(fù)著不可推卸的責(zé)任。另一方面，公共文化服務(wù)對于培養(yǎng)人們的群體意識、公共觀念、社會歸屬感及文化認(rèn)同感有積極作用[48]，更重要的是它通過一種無形的力量規(guī)范社會成員行為，協(xié)調(diào)社會矛盾和沖突，促進(jìn)社會的和諧有序發(fā)展。對公共文化服務(wù)的普遍重視和主動回應(yīng)利于提升民眾對基層政府的政治信任，進(jìn)而增加政府的合法性認(rèn)同，政府對傳統(tǒng)文化的重視力度及接受傳統(tǒng)文化的約束程度構(gòu)成了人民對政府信任的基礎(chǔ)。中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化是我們民族的寶貴財(cái)富，是涵養(yǎng)社會主義核心價(jià)值觀的重要源泉，其精神養(yǎng)分滋養(yǎng)著民族、社會團(tuán)結(jié)穩(wěn)定地向前發(fā)展。對傳統(tǒng)文化的高度重視和現(xiàn)代化創(chuàng)新對于增強(qiáng)文化認(rèn)同、維護(hù)國家統(tǒng)一具有重要作用[49]。這與近年來文化部連續(xù)出臺的戲曲進(jìn)社區(qū)、進(jìn)校園、進(jìn)企業(yè)等支持性政策所秉持的價(jià)值理念相吻合。

圖3 公共文化服務(wù)政策中體現(xiàn)“政治認(rèn)同”價(jià)值比例變遷圖

5.1.3 社會效益：重視社會化供給和數(shù)字化服務(wù)，始終堅(jiān)持均等化使命

轉(zhuǎn)型期“小政府、大社會”的治理模式映射到公共文化服務(wù)領(lǐng)域，體現(xiàn)為政府主導(dǎo)并鼓勵社會力量參與、社會資本進(jìn)入的政策設(shè)計(jì)。在互聯(lián)網(wǎng)普及、自媒體發(fā)達(dá)的時(shí)代背景下，滿足公共文化的全域需求，完成文化惠民的落地目標(biāo)客觀要求公共文化服務(wù)內(nèi)容的豐富及服務(wù)方式的創(chuàng)新。公共文化服務(wù)政策的演進(jìn)不可避免地契合著這一導(dǎo)向，體現(xiàn)“增強(qiáng)活力”的文本信息在三個(gè)階段穩(wěn)步增長，表明實(shí)現(xiàn)主體及投入多元的社會化供給是政策制定的關(guān)注熱點(diǎn)，也是現(xiàn)代化公共文化服務(wù)體系的建設(shè)重點(diǎn)。從第二階段開始，表達(dá)“技術(shù)先行”的政策話語所占比例越來越大，地位越來越重要，從統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看，第一階段該信息的覆蓋率為2.56%，第二階段暴增至10.57%，第三階段穩(wěn)增至12.43%，說明注重公共文化服務(wù)技術(shù)創(chuàng)新與便捷化體驗(yàn)方式以及公共文化服務(wù)實(shí)現(xiàn)“結(jié)網(wǎng)生根”“觸手可及”，成為踏上時(shí)代新征程后我國公共文化服務(wù)政策的重要走向。不可回避的是，從公共文化服務(wù)進(jìn)入政策議題開始，均等化既是重要使命也是核心目標(biāo)。2006 年黨的十六屆六中全會提出均等化的概念，在公共文化服務(wù)政策中均等化思想體現(xiàn)在有關(guān)城鄉(xiāng)、地域、特殊群體以及全體人民共享文化改革成果等信息之中，它直接關(guān)系到文化權(quán)利的保障、民生需求的滿足與公益性質(zhì)的體現(xiàn)等內(nèi)容，可以說，對公平和均等化的重視是公共文化服務(wù)政策價(jià)值追求的應(yīng)有之義。

圖4 公共文化服務(wù)政策中體現(xiàn)“社會效益”價(jià)值比例變遷圖

5.1.4 公民理性：文化權(quán)利占據(jù)核心地位，公民義務(wù)逐漸受到關(guān)注

公民的概念不僅包括了權(quán)利而且還有責(zé)任[50]。公民理性價(jià)值導(dǎo)向的公共文化服務(wù)包括權(quán)利享有和義務(wù)履行兩個(gè)向度的內(nèi)容。其中權(quán)利享有涵蓋了主體意識覺醒、文化需求滿足、文化權(quán)益保障及文化參與維護(hù)等內(nèi)容，義務(wù)履行則涉及對公共文化設(shè)施的愛護(hù)、公共文化空間的遵守以及公共文化活動的籌備等內(nèi)容。從編碼結(jié)果和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，在公共文化服務(wù)政策演進(jìn)中體現(xiàn)權(quán)益保障及需求滿足的政策話語覆蓋密度顯著高于文化參與及公民義務(wù)，文化權(quán)益第一階段占比7.69%，第二階段占比6.91%，文化需求第二階段占比8.54%，一躍成為在公民理性價(jià)值導(dǎo)向話語中受到熱點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容。這一時(shí)期保障文化權(quán)益和滿足文化需求是政策的重要導(dǎo)向，進(jìn)入新時(shí)代，更要立足于人民群眾對美好生活的向往，提供優(yōu)質(zhì)高效、差異化、新業(yè)態(tài)的公共文化產(chǎn)品和服務(wù)。所以在第三階段文化需求再次以9.04%的占比領(lǐng)先于其他內(nèi)容。需引起重視的是，公民義務(wù)這一政策話語在第三階段“破零”，表明政府在維護(hù)公民享有公共文化服務(wù)權(quán)利的同時(shí)也開始重視公共文化服務(wù)的義務(wù)履行，在《公共文化服務(wù)保障法》中多次提及對中國先進(jìn)文化的擁護(hù)，對公共文化設(shè)施的愛護(hù)及合規(guī)使用等內(nèi)容。

圖5 公共文化服務(wù)政策中體現(xiàn)“公民理性”價(jià)值比例變遷圖

5.2 公共文化服務(wù)政策價(jià)值演進(jìn)的基本邏輯

圖6 公共文化服務(wù)政策價(jià)值演進(jìn)的基本邏輯

5.2.1 以遵從黨政意志、禮敬傳統(tǒng)文化為指導(dǎo)思想

公共文化服務(wù)作為中國特色社會主義文化建設(shè)的重要組成部分，必須堅(jiān)持執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)，傳達(dá)政府意志，以中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化為根脈，在保障公民基本文化權(quán)利的同時(shí)引導(dǎo)社會思想風(fēng)氣，鞏固社會意識形態(tài)。在2007年出臺的《關(guān)于加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的若干意見》中，從指導(dǎo)思想到目標(biāo)任務(wù)都明確提出堅(jiān)持鄧小平理論和 “三個(gè)代表”重要思想，堅(jiān)持社會主義先進(jìn)文化的前進(jìn)方向，在具體工作部署方面要求各級黨委政府要高度重視公共文化服務(wù)體系建設(shè)，農(nóng)家書屋建設(shè)中要保證每個(gè)書屋擁有一定數(shù)量的黨報(bào)黨刊，公益性文化活動開展要依托傳統(tǒng)節(jié)目、重大節(jié)慶和民族民間文化資源。可以說，公共文化服務(wù)的一切工作，都是在以人民為中心、以社會主義核心價(jià)值觀為引領(lǐng)的正確導(dǎo)向下進(jìn)行，將黨政意圖與傳統(tǒng)文化的精髓貫穿于公共文化服務(wù)的綱領(lǐng)性規(guī)劃和操作性辦法中。政策文本中的“加強(qiáng)基層文化陣地建設(shè)，鞏固社會主義文化陣地”“以社會主義核心價(jià)值觀為引領(lǐng)，發(fā)展先進(jìn)文化，創(chuàng)新傳統(tǒng)文化”“明確黨組織在法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位，發(fā)揮黨組織政治核心作用”等內(nèi)容印證了公共文化服務(wù)政策演進(jìn)中的上述邏輯。

5.2.2 以保障公民權(quán)益、促進(jìn)服務(wù)均等為基線準(zhǔn)則

公共文化服務(wù)以保障公民文化權(quán)益為邏輯起點(diǎn)[51]，文化權(quán)益的內(nèi)涵豐富，外延寬廣。對最廣大的人民群眾來說，最普遍和最主要的還是對文化成果的享受權(quán)和對文化活動的參與權(quán)。廣大人民群眾能夠自由享受國家所提供的文化成果、文化設(shè)施和文化服務(wù)，微觀層次上的效果是人民幸福感、獲得感的提升，宏觀層面上則是對全面建設(shè)小康社會的貢獻(xiàn)之一。公平正義是實(shí)現(xiàn)社會和諧的重要基礎(chǔ)，而充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)、移動終端等新技術(shù)新產(chǎn)品的作用，切實(shí)推進(jìn)基本公共文化服務(wù)均等化，不因地域、城鄉(xiāng)、民族、身份等差異影響人們均等享有基本公共文化服務(wù)的機(jī)會、質(zhì)量和數(shù)量，正是實(shí)現(xiàn)公平正義的題中之義。具體來說，以保障公民權(quán)益、實(shí)現(xiàn)服務(wù)均等為基線準(zhǔn)則在政策文本中體現(xiàn)為：第一，公共文化服務(wù)必須以保障公民文化權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；第二，把握公共文化服務(wù)的公益性質(zhì)，廣泛開展公益性文化服務(wù)活動；第三，加強(qiáng)面向特定地域、特定群體的文化關(guān)懷，合理配置資源，實(shí)現(xiàn)社會公平。在編碼過程中，“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、突出基層”“保障基本、促進(jìn)公平”“按照公益性、基本性、均等化、便利性的要求全面提升公共文化服務(wù)均等化水平，保障廣大人民群眾基本文化權(quán)益”“加大對‘四區(qū)’公共文化服務(wù)體系建設(shè)的支持力度”“根據(jù)特殊群體的特點(diǎn)和需求提供相應(yīng)的公共文化服務(wù)”等政策話語，就很明顯地體現(xiàn)了公共文化服務(wù)的上述邏輯和特征。

5.2.3 以激發(fā)社會活力，實(shí)現(xiàn)文化治理為行動目標(biāo)

公共文化服務(wù)的目的和意義是培養(yǎng)合格公民[52]，讓公民充分參與到公共文化服務(wù)體系建設(shè)中。這一方面有助于樹立現(xiàn)代公民意識，調(diào)動其參與公共文化事務(wù)的積極性；另一方面利于增強(qiáng)文化認(rèn)同感和民族凝聚力，實(shí)現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展。可以說，注重個(gè)人體驗(yàn)的公共文化服務(wù)是進(jìn)一步優(yōu)化供需對接、滿足百姓基本文化需求的適宜之舉。現(xiàn)階段，公民參與公共文化服務(wù)體系建設(shè)的常見形式就是公民個(gè)人的參與，以社區(qū)為依托的參與、非政府組織的參與以及企業(yè)的參與等[53]。構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系就是要著力激發(fā)公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)的內(nèi)在活力，充分動員社會各界力量的參與熱情，推動公共文化服務(wù)社會化、專業(yè)化發(fā)展，建立多元共治、高效運(yùn)行的現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)?！蛾P(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》中對“培育和規(guī)范文化類社會組織”的具體措施作出明確規(guī)定，這是對黨的十八屆三中全會提出的“培育文化非營利組織”戰(zhàn)略部署的貫徹落實(shí)，是構(gòu)建現(xiàn)代國家文化治理體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由中宣部、文化部等7部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)公共文化機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)改革的實(shí)施方案》要求建立有決策功能的理事會，這一制度性安排凸顯了公共文化機(jī)構(gòu)的公益性質(zhì)，對于提升公共文化機(jī)構(gòu)的內(nèi)部治理能力和長期發(fā)展能力有重要意義。

5.2.4 以推進(jìn)資源整合、創(chuàng)新數(shù)字服務(wù)為技術(shù)工具

公共文化資源是公共文化服務(wù)的有機(jī)組成部分，也是建設(shè)公共文化服務(wù)體系的重要基石，推進(jìn)資源整合本質(zhì)上是一種公共文化服務(wù)供給方式上的創(chuàng)新。依托具體的公共文化服務(wù)項(xiàng)目對載體資源、文化資源、人才資源、資金資源及制度資源進(jìn)行“再造”，能夠最大程度發(fā)揮其社會效益[54]。隨著網(wǎng)絡(luò)化和數(shù)字化成為人們生活的常態(tài)，運(yùn)用數(shù)字化的理念、方法和技術(shù)促進(jìn)資源整合，打通不同類型、部門、地域的公共文化資源利用壁壘，實(shí)現(xiàn)資源利用效率的最優(yōu)化和公共文化服務(wù)的均等化是新時(shí)期滿足人民群眾對美好生活新期盼的必然選擇。公共數(shù)字文化服務(wù)資源整合就是以現(xiàn)代科技為手段，將散落于公共圖書館、博物館、檔案館、文化館等公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)的館藏資源數(shù)字化，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建一個(gè)融合不同資源的“一站式”服務(wù)平臺,最終通過互聯(lián)網(wǎng)向社會公眾提供數(shù)字化服務(wù)的過程[55]。從公共文化服務(wù)政策的發(fā)展來看，技術(shù)工具的使用越來越受到重視，這具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，運(yùn)用現(xiàn)代數(shù)字網(wǎng)絡(luò)技術(shù)豐富文化產(chǎn)品服務(wù)的生產(chǎn)和供給；第二，通過資源整合形成規(guī)模優(yōu)勢來提升文化內(nèi)涵和綜合效益。比如，2011年頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公共數(shù)字文化建設(shè)的指導(dǎo)意見》中就指出“要以文化惠民工程為抓手，以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐，以資源共建共享為重點(diǎn)，打造基于新媒體的服務(wù)新業(yè)態(tài)”。2015年《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》中再次強(qiáng)調(diào)“整合利用閑置學(xué)校等現(xiàn)有城鄉(xiāng)公共設(shè)施，統(tǒng)籌建設(shè)集宣傳文化、黨員教育、科技普及、普法教育、體育健身等多功能于一體的基層公共文化服務(wù)中心”，“推進(jìn)公共文化服務(wù)與科技融合發(fā)展”。再如，《公共文化服務(wù)保障法》以法律的權(quán)威來保障文化資源的共建共享和數(shù)字服務(wù)的互聯(lián)互通，是公共文化服務(wù)政策重視資源整合利用，創(chuàng)新服務(wù)供給方式的重要舉措。

6 結(jié)語

伴隨著新時(shí)代主要矛盾的轉(zhuǎn)化，公共文化服務(wù)不僅僅是圍繞文化設(shè)施建設(shè)、載體搭建和活動組織等內(nèi)容展開，更重要的是為人民群眾提供更加豐富多彩的精神食糧，滿足他們對美好生活的新期盼。在這個(gè)過程中，公共文化服務(wù)政策成為政府履行公共文化服務(wù)職責(zé)的重要抓手。在不同的發(fā)展階段政策出臺的數(shù)量不同、內(nèi)容迥異，源于不同時(shí)期政府所追求的價(jià)值理念的不同。價(jià)值追求表現(xiàn)了公共文化服務(wù)實(shí)踐工作的基本特征，并在一定程度上揭示了公共文化服務(wù)活動的內(nèi)在邏輯。以中央層面頒布的公共文化服務(wù)政策文本為研究對象，運(yùn)用 ROST 和 NVivo 軟件，通過分析維度構(gòu)建、關(guān)鍵詞篩選和文本編碼等過程，筆者總結(jié)歸納了公共文化服務(wù)政策的價(jià)值結(jié)構(gòu)，并推斷了價(jià)值演進(jìn)的基本邏輯。然而，由于沒有專門針對“公共文化服務(wù)政策”的現(xiàn)成數(shù)據(jù)庫，鑒于文本編碼的現(xiàn)實(shí)可行性，本文僅篩選了中央層面典型且緊密相關(guān)的政策文本，文本覆蓋面小；另一方面對政策的價(jià)值識別建立在實(shí)現(xiàn)政治認(rèn)同、追求社會效益、培育公民理性的分析框架內(nèi)，價(jià)值維度建構(gòu)過程易于理解和操作，但過于簡單并且各維度有交叉重合部分。這些不足為未來研究提供了空間，也是筆者下一步的努力方向。