苑大超，馬銀波

(武漢理工大學(xué) 科技合作與成果轉(zhuǎn)化中心，湖北 武漢 430070)

黨的十八屆五中全會提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念，綠色發(fā)展理念成為我國的核心發(fā)展理念之一。現(xiàn)階段，環(huán)境污染、生態(tài)失衡等一系列環(huán)境問題與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾日益突顯，成為制約我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大瓶頸。國家出臺了一系列法律文件進(jìn)行環(huán)境保護(hù)，2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》明確了“使經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”。環(huán)境保護(hù)，預(yù)防為先。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防法律制度是環(huán)境法治的源頭和核心，如何在綠色發(fā)展理念的指導(dǎo)下探索和完善我國環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防法律制度，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，是筆者研究的重點(diǎn)。

1 綠色發(fā)展理念的內(nèi)涵

馬克思曾深刻指出：“社會是人同自然界的完成了的本質(zhì)的統(tǒng)一，是自然界的真正復(fù)活，是人的實(shí)現(xiàn)了的自然主義和自然界的實(shí)現(xiàn)了的人道主義[1]。”追求“自然化人”與“人化自然”的高度結(jié)合，是人類共同的價(jià)值取向和最終歸宿。

因此，綠色發(fā)展作為一種發(fā)展理念，從本質(zhì)上講，是社會在發(fā)展過程中在人的主體需要與自然客體屬性的價(jià)值沖突中作出的價(jià)值選擇?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》對“綠色發(fā)展理念”作了如下闡述：“必須堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局，推進(jìn)美麗中國建設(shè)，為全球生態(tài)安全作出新貢獻(xiàn)。”

綜上所述，綠色發(fā)展理念的核心內(nèi)容是以尊重自然規(guī)律為前提、以生態(tài)資源與自然環(huán)境的承載力為基礎(chǔ)，以生態(tài)文明作為內(nèi)質(zhì)精神，旨在實(shí)現(xiàn)人類與生態(tài)共贏發(fā)展。綠色發(fā)展理念“將環(huán)境資源作為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在因素，將實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展作為綠色發(fā)展的目標(biāo); 把經(jīng)濟(jì)活動過程和結(jié)果的綠色化、生態(tài)化作為綠色發(fā)展的主要內(nèi)容和途徑[2]?！?/p>

2 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防是綠色發(fā)展理念的必然選擇

2.1 假設(shè)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)投資案

圖1 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)實(shí)驗(yàn)案

為了闡述環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防在項(xiàng)目投資建設(shè)中的作用，設(shè)計(jì)了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)實(shí)驗(yàn)案,如圖1所示。工廠要在B地投資建設(shè)A項(xiàng)目，如B地政府經(jīng)過組織環(huán)境評估且審批同意，則工廠擁有了建設(shè)A項(xiàng)目的權(quán)利。但如果B地居民認(rèn)為A項(xiàng)目雖然通過了環(huán)境影響評估和政府審批，但還是具有很大的潛在環(huán)境危害，一旦產(chǎn)生環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，再補(bǔ)救為時(shí)已晚。這樣雙方產(chǎn)生分歧，如果不能很好地解決這個(gè)矛盾，很有可能引發(fā)沖突。

2.2 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防規(guī)制是綠色發(fā)展理念的必然選擇

黨的十九大報(bào)告指出，人與自然是生命共同體，應(yīng)推進(jìn)綠色發(fā)展，改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，完善生態(tài)環(huán)境管理制度。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防制度是其中最重要的一環(huán)，因此應(yīng)加強(qiáng)對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的預(yù)防監(jiān)管。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)上來講，人們普遍厭惡損失，與獲得所產(chǎn)生的愉悅相比，失去更令人產(chǎn)生不悅。從贈予效應(yīng)實(shí)驗(yàn)來看，一些人被贈予一些商品，被問到愿意支付多少可以放棄他們；另一些人沒有被贈予這些商品，問愿意支付多少可以得到他們。對于同件商品，雙方支付的價(jià)格有明顯差異，被贈予商品的人提出的支付金額越高，商品本身的價(jià)值就會被更大地高估[3]。

依據(jù)我國相關(guān)規(guī)定，A項(xiàng)目可能產(chǎn)生的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)一般由專業(yè)評價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評價(jià)，并在政府主管部門征求B地居民意見和咨詢專家后進(jìn)行決策，即環(huán)境影響評價(jià)前，B地居民可以參與并提出意見。從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，B地居民在此階段提出意見才是最經(jīng)濟(jì)的，因?yàn)榇藭r(shí)工廠還沒被授予興建的權(quán)利，如果B地居民提出反對意見，工廠愿意支付高額環(huán)境污染預(yù)防費(fèi)用，比如購買污染處理設(shè)備來預(yù)防潛在的環(huán)境污染，從而獲取B地居民的同意。但如果B地居民在工廠已獲得建設(shè)權(quán)利后提出反對意見，B地居民與工廠談判難度會大大增加，甚至?xí)l(fā)沖突，這時(shí)不僅會影響施工建設(shè)，還會造成環(huán)境污染，同時(shí)會造成社會矛盾，最終造成社會成本的巨大浪費(fèi)。因此，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防規(guī)制不僅涉及環(huán)境保護(hù)法律體系建設(shè)本身，還涉及經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會治理，在環(huán)境治理體系中是影響全局的核心因素。

3 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防法律制度的困境

我國環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防存在的問題主要來自于立法上的缺失，目前相關(guān)立法主要集中在行政法規(guī)和部門細(xì)則中，導(dǎo)致環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防不具備規(guī)范化的法律效力，缺少權(quán)威引導(dǎo)性和系統(tǒng)性。

3.1 環(huán)境影響評價(jià)主體的失位

環(huán)境影響評價(jià)制度是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防法律制度的重要內(nèi)容，如《環(huán)境影響評價(jià)法》第5條規(guī)定了“國家鼓勵有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評價(jià)”，但由于法律規(guī)定的彈性空間很大，公眾參與在實(shí)踐中流于形式，也沒有有效結(jié)合專家和公眾意見，導(dǎo)致環(huán)境影響評價(jià)不夠科學(xué)和民主，從而可能產(chǎn)生社會發(fā)展中經(jīng)濟(jì)的浪費(fèi)和社會不同相關(guān)主體的沖突。

(1)環(huán)境影響評價(jià)中專家的失位。以建設(shè)項(xiàng)目為例，依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響可分為可能造成重大影響、可能造成輕度影響和對環(huán)境影響很小3種。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目分類的依據(jù)是分類管理名錄，但由于具體建設(shè)項(xiàng)目普遍具有綜合性和獨(dú)特性的特點(diǎn)，有些新型項(xiàng)目在現(xiàn)行分類中還不能涵蓋，如沒有專家對具體項(xiàng)目的實(shí)際評價(jià)，僅靠分類管理名錄來確定具體環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的級別缺少科學(xué)性。

(2)環(huán)境影響評價(jià)中公眾的失位。在環(huán)境影響評價(jià)中，沒有充分賦予公眾參與權(quán)。依據(jù)相關(guān)環(huán)境法律制度規(guī)定，在信息公告階段，建設(shè)單位可以選擇公眾參與的方式，但參與的公眾范圍和具體參與方式?jīng)]有明確規(guī)定。建設(shè)單位可以選擇公眾知悉范圍最小的方式，只向“特定對象”公告。如此，真正的公眾無從得知信息，就會錯過提出意見的機(jī)會；或者即使公眾參與提出意見，但因意見溝通和建設(shè)單位答復(fù)的程序機(jī)制不健全等原因，公眾只能被動地接受信息，無法有效地與建設(shè)單位溝通，沒有真正享受參與的權(quán)利，這樣就可能會產(chǎn)生潛在的沖突。

(3)環(huán)境影響評價(jià)中專業(yè)評估機(jī)構(gòu)的失位。環(huán)境影響報(bào)告書是由具有相應(yīng)環(huán)境影響評價(jià)資質(zhì)的單位對可能造成重大環(huán)境影響的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行全面評價(jià)而編制的一種環(huán)境影響評價(jià)文件?！董h(huán)境影響評價(jià)法》第19條規(guī)定：“建設(shè)單位可以委托技術(shù)單位對其建設(shè)項(xiàng)目開展環(huán)境影響評價(jià)，編制建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表，建設(shè)單位具備環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)能力，可以自行對其建設(shè)項(xiàng)目開展環(huán)境影響評價(jià)，編制建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表”。根據(jù)規(guī)定，環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告可以由具備環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)能力的建設(shè)單位自行編制，這樣編制的環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告可能會存在偏袒建設(shè)單位的利益，作出對建設(shè)單位有利的報(bào)告。

現(xiàn)階段環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策制度沒有獨(dú)立專業(yè)評價(jià)決策，也沒有公眾的有效參與，更沒有專家、公眾、建設(shè)單位與主管機(jī)關(guān)的有效溝通，這極易導(dǎo)致政策實(shí)施過程中的糾紛和沖突，一旦這種糾紛和沖突沒有合適的消解渠道，公眾累積的不滿情緒就會以更強(qiáng)的形式爆發(fā)出來形成環(huán)境事件[4]。

3.2 風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制自身的局限

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防是面向未來，通過預(yù)測活動來尋找潛在的危害根源并加以削減，從而試圖掌控未來[5]，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策是面向未來而決策。無論是公眾抑或是專家，在不確定性、復(fù)雜的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)面前，基于預(yù)防原則的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策可能是失靈的。

不同主體對風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值判斷也具有其局限性。美國著名心理學(xué)家保羅·斯洛威克對公眾和專家兩類不同主體關(guān)于30種活動和技術(shù)的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)排序在公眾和專家之間存在很大的差異，公眾一般對那些發(fā)生概率很小但損害極其嚴(yán)重的事件給予了強(qiáng)烈的關(guān)注，比如高風(fēng)險(xiǎn)的核電廠，而專家對核電廠的風(fēng)險(xiǎn)排序比較靠后；公眾一般比較忽視常見的但損害不明顯的事件的風(fēng)險(xiǎn)，比如X射線，但專家對這類風(fēng)險(xiǎn)的排序比較靠前[6]。公眾沒有專業(yè)的知識，缺乏專業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，不具備完備的信息，一般依賴經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行判斷，是主觀的。相對于公眾，專家對風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識是相對客觀和理性的，但專家一般只局限于某個(gè)領(lǐng)域，而環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及多重環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，很多風(fēng)險(xiǎn)也是事先無法預(yù)料的，有些情況專家也無法作出科學(xué)、客觀的評斷。因此，專家對風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知和評價(jià)也有固有的局限性。

4 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防法律制度的完善

綠色發(fā)展理念堅(jiān)持尊重自然、以人為本。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防法律制度涵蓋了政府、公眾、專家、非政府組織等相關(guān)所有主體，構(gòu)建“環(huán)境影響評價(jià)-環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策-環(huán)境治理機(jī)制”的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防全鏈條防御體系，能夠有效保障環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)協(xié)同發(fā)展。

4.1 完善環(huán)境影響評價(jià)制度

(1)保證評估機(jī)構(gòu)的中立性。環(huán)境評估機(jī)構(gòu)不應(yīng)由建設(shè)單位自行選擇，需要進(jìn)行環(huán)境評估的建設(shè)單位將環(huán)境評估費(fèi)用交給環(huán)境主管部門，由建設(shè)單位選擇有資質(zhì)的環(huán)境評估機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行環(huán)境評估，評估報(bào)告出來后直接交由環(huán)境主管部門，領(lǐng)取評估費(fèi)用。

(2)保障公眾實(shí)質(zhì)性的參與權(quán)。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目從開始計(jì)劃階段就要向公眾公開，了解公眾訴求，要讓公眾能夠真正實(shí)現(xiàn)“參與權(quán)”。需要明確向公眾公開的渠道、公眾參與的形式、對公眾意見的答復(fù)方式，延長征求公眾意見的最低期限等，如果待環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目已經(jīng)通過合法評估，公眾就只能以非理性的方式比如聚眾、游行、示威的方式表達(dá)其利益訴求，一旦個(gè)體參與者成為群體中的一員時(shí)，其獨(dú)立的價(jià)值判斷就不存在，非常容易受到其他人的情緒和行為的暗示和影響[7]，也就很難進(jìn)行有效理性的溝通。

(3)保障專家實(shí)質(zhì)性的參與權(quán)。對重大項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的評估，應(yīng)有獨(dú)立的專家組進(jìn)行實(shí)質(zhì)性參與。以湖北長江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)境評價(jià)為例，湖北依據(jù)環(huán)境資源因子不同對沿江縣市進(jìn)行了不同的分類，不同地區(qū)設(shè)置不同的負(fù)面清單，即禁止和限制的行業(yè)類別不同地區(qū)有所不同，但沒有明確行業(yè)的具體范圍，極易產(chǎn)生爭議，發(fā)生爭議后也沒有后續(xù)處理措施。對于一些綜合性項(xiàng)目或新興項(xiàng)目的行業(yè)歸屬，專家的評判會更科學(xué)。

4.2 健全環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策制度

決策階段是項(xiàng)目投資決策前做重大決定的階段，也是風(fēng)險(xiǎn)最高的階段[8]。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策要做到科學(xué)決策，就需要專家參與到風(fēng)險(xiǎn)決策中。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)需要專業(yè)的技術(shù)衡量，需要專家進(jìn)行技術(shù)評估，這是風(fēng)險(xiǎn)決策的前提?？茖W(xué)決策是前提，民主決策是基本。公眾抗?fàn)幱袝r(shí)并不是反對項(xiàng)目本身，而是反對沒有尊重公眾意愿，是對蒙蔽欺瞞的抗議。

民主科學(xué)的決策要實(shí)現(xiàn)專家和公眾的有機(jī)結(jié)合，充分利用多元主體所掌握的分散知識，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。技術(shù)專家的功能在于為決策者提供各種方案技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的精細(xì)分析，在風(fēng)險(xiǎn)評估時(shí)，專家更關(guān)注數(shù)字，即遭遇風(fēng)險(xiǎn)的人的壽命年限，但公眾更注意一些定性的變量[9]。特別是在重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)面前，當(dāng)專家囿于知識的有限性和風(fēng)險(xiǎn)的不確定性很難給出具體的風(fēng)險(xiǎn)判斷時(shí)，公眾的價(jià)值判斷應(yīng)該起到主要作用，通過民主決策來分配風(fēng)險(xiǎn)。

4.3 確立多元化主體合作型環(huán)境治理機(jī)制

合作型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理在于環(huán)境行政主管部門與多元化主體的合作。首先，環(huán)境行政主管部門與公眾進(jìn)行合作。公眾抗?fàn)幁h(huán)境風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的意愿并不在于沖突，而是在于合作。要避免沖突，環(huán)境行政主管部門應(yīng)積極與公眾進(jìn)行合作，建立公民參與渠道，同時(shí)借助大眾傳媒，圍繞公眾關(guān)心的問題形成專家和公民的對話機(jī)制[10]，充分運(yùn)用協(xié)商、對話等方式尋求與公眾的良性互動與合作共治，賦予公眾可以充分表達(dá)意見和參與的機(jī)會，在全過程與行政主管機(jī)關(guān)自由交換意見，充分溝通，進(jìn)行某種程度的博弈，可以在一定程度上實(shí)現(xiàn)“結(jié)構(gòu)性均衡”。哈貝馬斯指出：“現(xiàn)代法律秩序只能從自決這個(gè)概念獲得其合法性”[11]，在這個(gè)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的過程中能實(shí)現(xiàn)公眾的參與，充分表達(dá)意見并與行政機(jī)關(guān)協(xié)商，從而與行政機(jī)關(guān)形成一致的意見，雙方互信，形成治理環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的法律共同體。

其次，合作型環(huán)境治理還需要其他社會主體的廣泛參與和合作，特別是政府、非政府組織、環(huán)保企業(yè)、民間團(tuán)體、地方社群自治體、公民等多元主體的合作，發(fā)揮環(huán)境非政府組織參與協(xié)調(diào)的作用，應(yīng)該賦予環(huán)境非政府組織全面參與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的權(quán)利，在預(yù)防階段就充分行使環(huán)境保護(hù)的職能，在公眾與政府在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通方面起到橋梁與紐帶作用。

無論哪種形式的合作，都需要有關(guān)主體進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)溝通，有助于形成理性的風(fēng)險(xiǎn)判斷。政府、環(huán)境行政主管機(jī)關(guān)、環(huán)境項(xiàng)目單位、專家可以了解到公眾的訴求，針對公眾的擔(dān)憂和焦慮進(jìn)行解答、解惑；環(huán)境非政府組織可以進(jìn)行協(xié)調(diào)和意見整合；多方主體進(jìn)行會談協(xié)商后可進(jìn)一步調(diào)整措施。通過各主體的有效溝通，使得相關(guān)主體在心理上得到認(rèn)同，從而在考慮相關(guān)主體利益的基礎(chǔ)上形成對風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識的一致，這樣可以避免在項(xiàng)目建成后出現(xiàn)意見不一致進(jìn)行調(diào)整所造成的巨大風(fēng)險(xiǎn)和損失。

5 結(jié)論

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防法律制度是環(huán)境法治的核心和源頭，是解決環(huán)境污染和經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一矛盾的重要手段。筆者以假定的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)投資案為切入點(diǎn)，以綠色發(fā)展理論為指導(dǎo)，對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防法律制度在立法上的缺失，對環(huán)境治理風(fēng)險(xiǎn)存在的影響進(jìn)行系統(tǒng)分析，探明了因法律制度缺失所造成的環(huán)境治理風(fēng)險(xiǎn)的矛盾聚焦點(diǎn)，為深入開展環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防法律制度完善研究奠定基礎(chǔ)。通過研究發(fā)現(xiàn)，環(huán)境影響評價(jià)是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防體系的重要內(nèi)容，政府、公眾、專家、非政府組織等相關(guān)主體都是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防體系中不可或缺的重要組成部分。因此，在綠色發(fā)展理念的指導(dǎo)下，筆者提出通過完善環(huán)境影響評價(jià)制度、健全環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策制度及確立多元化主體合作型環(huán)境治理機(jī)制等舉措，構(gòu)建“環(huán)境影響評價(jià)-環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策-環(huán)境治理機(jī)制”的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防全鏈條防御體系，從立法上健全環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防法律制度，從源頭上完善環(huán)境法治，為推進(jìn)美麗中國建設(shè)，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展保駕護(hù)航。