國務(wù)院發(fā)展研究中心-世行課題組

黨的十九大報(bào)告提出，中國特色社會(huì)主義新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾變化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展從高增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。新時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式要從要素驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，創(chuàng)新是重要的新動(dòng)能，成為第一動(dòng)力。本專題側(cè)重于創(chuàng)新體系中與創(chuàng)新供給相關(guān)的政策和制度研究，在客觀系統(tǒng)分析中國創(chuàng)新現(xiàn)狀、存在的問題和面臨挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，有針對性地借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，提出了有關(guān)完善創(chuàng)新體系和政策的建議。

中國創(chuàng)新發(fā)展進(jìn)入新階段

改革開放以來，特別是十八大提出實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略以來，中國的國家創(chuàng)新體系建設(shè)取得了重大進(jìn)展，為生產(chǎn)率主導(dǎo)的增長提供技術(shù)和創(chuàng)新。目前，中國的創(chuàng)新發(fā)展正處于從數(shù)量積累向質(zhì)量升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。

（一）中國的創(chuàng)新能力建設(shè)進(jìn)入新的階段

經(jīng)過多年的積累，中國的創(chuàng)新能力從全面跟蹤進(jìn)入跟跑、并跑和領(lǐng)跑并存的階段。

1.科技投入和產(chǎn)出數(shù)量居世界前列。中國研發(fā)經(jīng)費(fèi)（R？D）支出總量居世界第二，約占世界的20%；研發(fā)人員總數(shù)居世界第一；2018年研究開發(fā)支出占GDP的比重達(dá)到2.18%，居發(fā)展中國家首位，超過部分高收入國家的水平，高于OECD國家平均水平。國際科技論文總量和被引用量居世界第二，自2011年起的專利申請量持續(xù)居世界第一。

2.新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展。新材料、新能源、機(jī)器人等新興產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，在線醫(yī)療、在線教育、移動(dòng)支付等新業(yè)態(tài)保持高速增長，為中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供了新活力。中國的信息經(jīng)濟(jì)總體規(guī)模僅低于美國，而且趕超勢頭強(qiáng)勁，一些大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)居世界同領(lǐng)域的前列。優(yōu)化商事制度改革，搭建創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺(tái)，改善營商環(huán)境，促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)。2018年全國平均每天新登記1.8萬戶，快速增長的獨(dú)角獸企業(yè)數(shù)量快速增加，居世界第二位。高技術(shù)制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的增長快于工業(yè)平均增長。

3.創(chuàng)新要素向企業(yè)集聚，創(chuàng)新型企業(yè)數(shù)量不斷增加。目前，企業(yè)的研究開發(fā)支出占全社會(huì)的比例超過75%，企業(yè)科研人員數(shù)量占比超過70%，國內(nèi)發(fā)明專利申請和授權(quán)中，企業(yè)占比超過60%，涌現(xiàn)出華為等一批創(chuàng)新型企業(yè)。中國創(chuàng)新型企業(yè)在國際上的地位快速提升，數(shù)量不斷增加。但總體看，企業(yè)創(chuàng)新還不夠普遍，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)R？D支出占主營業(yè)務(wù)收入接近1%，與發(fā)達(dá)國家相比存在很大差距。

（二）創(chuàng)新政策體系不斷完善，逐步構(gòu)建更廣泛的創(chuàng)新政策框架

2006年制定國家中長期科技規(guī)劃，提出建設(shè)創(chuàng)新型國家的目標(biāo)，制定了一系列創(chuàng)新政策。特別是黨的十八大提出創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，既明確了創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的目標(biāo)、原則、戰(zhàn)略部署和任務(wù)，又提出堅(jiān)持科技體制機(jī)制改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域改革同步發(fā)力。

1.創(chuàng)新政策內(nèi)容更加豐富。中國的創(chuàng)新政策已經(jīng)從以科技政策為主轉(zhuǎn)向覆蓋創(chuàng)新鏈各環(huán)節(jié)的綜合政策體系，政策工具從財(cái)政資助和稅收優(yōu)惠為主轉(zhuǎn)向更加普惠、更加注重體制機(jī)制改革和調(diào)動(dòng)社會(huì)積極性。2015年出臺(tái)《深化體制機(jī)制改革，加快推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》，對創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略做出頂層設(shè)計(jì)，從八個(gè)方面和30個(gè)領(lǐng)域，制定了一系列促進(jìn)創(chuàng)新的制度安排。

2.建設(shè)各具特色的區(qū)域創(chuàng)新體系，因地制宜營造有利于創(chuàng)新的制度和政策環(huán)境。區(qū)域創(chuàng)新體系是國家創(chuàng)新體系的重要部分。中國的區(qū)域創(chuàng)新政策的重點(diǎn)從優(yōu)惠政策為主轉(zhuǎn)為向體制機(jī)制改革要?jiǎng)恿?；區(qū)域創(chuàng)新環(huán)境的建設(shè)，從建設(shè)高新區(qū)、創(chuàng)新型城市，到建設(shè)區(qū)域創(chuàng)新中心、打造具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心。通過優(yōu)化區(qū)域創(chuàng)新要素布局，打造區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極。目前，正在逐步形成京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等創(chuàng)新中心。

3.加強(qiáng)法治，不斷完善創(chuàng)新治理體系。多年來，中國的知識(shí)產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)不斷完善，在采用國際標(biāo)準(zhǔn)方面取得了明顯進(jìn)展；加強(qiáng)執(zhí)法并增強(qiáng)了執(zhí)法的獨(dú)立性。修改促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法，促進(jìn)科研成果的產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用。下放公立大學(xué)科研院所、政府資助形成的科技成果的使用權(quán)、處置權(quán)和收益分配權(quán)等進(jìn)行了規(guī)定；科技成果轉(zhuǎn)化收益分配向研究團(tuán)隊(duì)和發(fā)明人傾斜；培育專業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對專業(yè)服務(wù)的投入，等等。出臺(tái)《關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）管理改革的方案》，將近百個(gè)科技計(jì)劃和專項(xiàng)合并為5大類；實(shí)行專業(yè)機(jī)構(gòu)管理科技計(jì)劃的試點(diǎn)；相繼出臺(tái)人才和科研經(jīng)費(fèi)管理的政策。

（三）新形勢下創(chuàng)新政策面臨的主要問題

總體來看，中國的創(chuàng)新正處于轉(zhuǎn)型階段，原有模式不能完全適應(yīng)新形勢的要求。從創(chuàng)新能力看，主要問題一是科技支出結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化?；A(chǔ)研究投入過低，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)的創(chuàng)新型國家。二是科技產(chǎn)出質(zhì)量仍需進(jìn)一步提升。論文引用率、專利質(zhì)量等指標(biāo)與數(shù)量與領(lǐng)先國家相比仍有差距，成果轉(zhuǎn)化效率還有較大改善空間。三是原始創(chuàng)新能力不足，核心關(guān)鍵技術(shù)受制于人。產(chǎn)業(yè)配套能力比較齊全，但是基礎(chǔ)工業(yè)配套能力不強(qiáng)。供應(yīng)鏈的一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)仍然脆弱，對外的依賴性較強(qiáng)。四是企業(yè)創(chuàng)新不普遍，管理能力不強(qiáng)，技術(shù)擴(kuò)散較慢，數(shù)字技術(shù)普及應(yīng)用率低于經(jīng)合組織的同行。

制度和政策方面的主要問題是，政出多門、政策不協(xié)調(diào)、落實(shí)不到位的問題仍比較突出；知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)明顯改善，但仍需加強(qiáng)；質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系不健全和執(zhí)法不到位、政府采購支持創(chuàng)新的力度較小、創(chuàng)新成本高等問題，影響了企業(yè)的創(chuàng)新動(dòng)力；大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)與功能的匹配仍需改進(jìn)，產(chǎn)學(xué)研的職能定位時(shí)有錯(cuò)位。

完善改進(jìn)制度和政策，提高創(chuàng)新質(zhì)量和效率，有效支撐高質(zhì)量發(fā)展

研究報(bào)告認(rèn)為，當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期，政府和社會(huì)各界對實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略已形成共識(shí)。經(jīng)過多年的發(fā)展和積累，中國創(chuàng)新能力明顯增強(qiáng)。面對高質(zhì)量發(fā)展要求和新一輪技術(shù)變革，迫切需要提升創(chuàng)新的質(zhì)量和效率，有效發(fā)揮創(chuàng)新對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的引領(lǐng)作用。因此，我們下一階段的關(guān)鍵任務(wù)是在新形勢下如何改善龐大的創(chuàng)新系統(tǒng)，為創(chuàng)新發(fā)展提供制度支撐。其中關(guān)鍵是要處理好政府與市場、數(shù)量與質(zhì)量、推動(dòng)前沿技術(shù)發(fā)展與成熟技術(shù)推廣、培育新興產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新與提升管理能力等關(guān)系。

課題組圍繞創(chuàng)新體系的制度和政策環(huán)境建設(shè)提出以下主要建議。

（一）加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)，優(yōu)化政府支持方式

健全政策協(xié)調(diào)機(jī)制。充分發(fā)揮國家科教領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，下設(shè)科技計(jì)劃管理、體制改革和創(chuàng)新政策等部際聯(lián)席會(huì)議，提高政策協(xié)調(diào)性。加強(qiáng)政策效果評(píng)估，加大政策落實(shí)力度。

政府科技計(jì)劃實(shí)行“自上而下”和“自下而上”有機(jī)結(jié)合，根據(jù)技術(shù)發(fā)展階段分類管理。對國家戰(zhàn)略目標(biāo)導(dǎo)向和追趕類科研項(xiàng)目實(shí)行自上而下的科技計(jì)劃管理；對前沿技術(shù)和探索類科研計(jì)劃采取自下而上的方式，更多發(fā)揮社會(huì)力量和市場選擇作用，減少?zèng)Q策失誤。

對人工智能、機(jī)器人、計(jì)算生物學(xué)、可再生能源、量子計(jì)算等新興技術(shù)提前布局，對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的核心元器件、關(guān)鍵裝備和基礎(chǔ)工藝重點(diǎn)支持。做好戰(zhàn)略研究，支持關(guān)鍵共性技術(shù)研發(fā)。完善相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范倫理道德界限，加速商業(yè)化應(yīng)用。

（二）提高科技成果供給質(zhì)量，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，增強(qiáng)原始創(chuàng)新能力

增加基礎(chǔ)研究投入，提高科技成果供給質(zhì)量。統(tǒng)籌基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究的需要，加大科學(xué)研究支出比重；完善科學(xué)研究的評(píng)價(jià)考核體系，注重質(zhì)量和長期效果。加強(qiáng)各類科技計(jì)劃的銜接，促進(jìn)基礎(chǔ)研究成果進(jìn)一步開發(fā)和利用。鼓勵(lì)企業(yè)承擔(dān)和參與需求導(dǎo)向的基礎(chǔ)研究計(jì)劃，提高基礎(chǔ)研究的國際合作水平。

培育專業(yè)技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)構(gòu)，促進(jìn)科研成果和市場的對接。培養(yǎng)和引進(jìn)綜合性人才，加強(qiáng)高校和科研院所的專業(yè)化技術(shù)轉(zhuǎn)移隊(duì)伍建設(shè)；改進(jìn)成果轉(zhuǎn)化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，突出價(jià)值導(dǎo)向。

合理分配成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化收入，調(diào)動(dòng)發(fā)明人、投資方和科研依托單位等各方參與成果轉(zhuǎn)化的積極性，為多種轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化方式提供政策保障。探索公立和民營部門共同合作的方式，發(fā)揮資本市場作用，促進(jìn)科研機(jī)構(gòu)和政府資助的科研成果轉(zhuǎn)化和轉(zhuǎn)移。

（三）構(gòu)建鼓勵(lì)創(chuàng)新的包容性市場監(jiān)管體制，促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展和新技術(shù)推廣應(yīng)用

堅(jiān)持鼓勵(lì)創(chuàng)新和包容審慎的原則，采取既具彈性又規(guī)范的市場準(zhǔn)入監(jiān)管。既要破除影響新技術(shù)、新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)發(fā)展的制度障礙，又要對潛在風(fēng)險(xiǎn)做到早發(fā)現(xiàn)、早化解，促進(jìn)行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展。

盡快完善鼓勵(lì)創(chuàng)新的政府采購政策。加大政府對創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)的采購力度，發(fā)揮政府采購培育早期市場的作用。

加強(qiáng)技術(shù)推廣體系建設(shè)，促進(jìn)新技術(shù)的應(yīng)用和擴(kuò)散。重點(diǎn)圍繞需求規(guī)模大的新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從配套基礎(chǔ)設(shè)施、專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)、企業(yè)技術(shù)改造和技能人才培養(yǎng)等方面入手，建立技術(shù)推廣網(wǎng)絡(luò)，提高新技術(shù)的采用率。鼓勵(lì)產(chǎn)學(xué)研用相結(jié)合，發(fā)揮龍頭企業(yè)帶動(dòng)上下游技術(shù)升級(jí)的作用，提升全產(chǎn)業(yè)鏈的創(chuàng)新能力。

（四）優(yōu)化資源配置和制度環(huán)境，提升企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力和能力

深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，營造公平競爭的市場環(huán)境，發(fā)揮市場配置創(chuàng)新要素的作用。開放更多行政性壟斷行業(yè)的準(zhǔn)入，給創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供更大的市場空間。消除對不同規(guī)模、不同所有制企業(yè)的歧視性政策，公平對待各類有創(chuàng)新積極性的企業(yè)。

有效發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)體系的作用，倒逼傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)。擴(kuò)大標(biāo)準(zhǔn)體系覆蓋范圍，構(gòu)建從研發(fā)、推廣到產(chǎn)品檢驗(yàn)檢測、監(jiān)督執(zhí)法的全鏈條標(biāo)準(zhǔn)化體系，提高標(biāo)準(zhǔn)的適用性和有效性。建立以標(biāo)準(zhǔn)為重要依據(jù)的市場準(zhǔn)入、退出及激勵(lì)機(jī)制，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、加大違規(guī)處罰力度。

有效保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)高效運(yùn)用。加強(qiáng)新領(lǐng)域的知識(shí)產(chǎn)權(quán)立法，進(jìn)一步完善知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院體制，防止地方保護(hù)，加大對侵權(quán)假冒的處罰力度。提高知識(shí)產(chǎn)權(quán)授權(quán)審查標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)專利審查能力建設(shè)，規(guī)范專利代理行業(yè)，提高服務(wù)水平和能力。加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)公共信息平臺(tái)建設(shè)，積極參與知識(shí)產(chǎn)權(quán)國際規(guī)則制定。

提高企業(yè)管理能力，提升創(chuàng)新效率。制定多層次的人才政策，有針對性地激勵(lì)各類人才的創(chuàng)新積極性，尤其要注意提倡企業(yè)家精神。發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，完善和推廣企業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)企業(yè)管理培訓(xùn)。支持職業(yè)技能教育和培訓(xùn)，健全職業(yè)資格認(rèn)定制度，實(shí)行技能與待遇掛鉤的薪酬制度。

堅(jiān)持開放創(chuàng)新，有效利用全球創(chuàng)新要素，加強(qiáng)新技術(shù)領(lǐng)域的全球合作。進(jìn)一步放松外籍高端創(chuàng)新人才辦理簽證和綠卡的門檻，放松對國內(nèi)企業(yè)使用境外風(fēng)險(xiǎn)投資以及境外人員在國內(nèi)開展科技成果轉(zhuǎn)化等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的限制。支持本土企業(yè)按照國際規(guī)則并購、合資、參股國外創(chuàng)新型企業(yè)，建立海外研發(fā)機(jī)構(gòu)。在應(yīng)對人類共同面臨的問題，如氣候變化和環(huán)境保護(hù)、健康和老齡化、能源安全和食品安全、消除貧困等領(lǐng)域，加強(qiáng)國際技術(shù)合作。

（五）推進(jìn)數(shù)字化技術(shù)驅(qū)動(dòng)的創(chuàng)新

數(shù)字技術(shù)正在推動(dòng)全球創(chuàng)新。中國是世界上最大的互聯(lián)網(wǎng)市場，數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模已居世界前列。數(shù)字技術(shù)正在成為中國創(chuàng)新能力的重要基礎(chǔ)，也是中國經(jīng)濟(jì)未來增長的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力。要加強(qiáng)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快構(gòu)建數(shù)字政策法律框架，實(shí)現(xiàn)數(shù)字保護(hù)與運(yùn)用、創(chuàng)新的平衡。優(yōu)先鼓勵(lì)數(shù)字技術(shù)在智慧城市、智慧醫(yī)療、智慧教育、智慧農(nóng)業(yè)、智慧交通等領(lǐng)域的應(yīng)用，惠及大眾。

（本文由國務(wù)院發(fā)展研究中心創(chuàng)新發(fā)展研究部呂薇、馬名杰、田杰棠、戴建軍、熊鴻儒和世行集團(tuán)的丹尼斯？梅德韋杰夫、馬爾欽？皮亞科夫斯基聯(lián)合撰寫。中國科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院和世界銀行的部分專家也為報(bào)告的撰寫提供了支持。）

（文章來源：《中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》）