瞿慧

自市場(chǎng)監(jiān)管部門組建以來，隨著機(jī)構(gòu)、人員、職責(zé)的充分整合和監(jiān)管事權(quán)的不斷下放，基層分局的監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管內(nèi)容在不斷拓展，監(jiān)管理念和方式方法也在不斷發(fā)生轉(zhuǎn)變。餐飲食品作為民生關(guān)注的熱點(diǎn)和監(jiān)管工作的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，也逐步成為基層分局的監(jiān)管工作重點(diǎn)和難點(diǎn)。筆者結(jié)合基層監(jiān)管工作實(shí)踐，對(duì)當(dāng)前餐飲食品安全現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)研，對(duì)監(jiān)管工作難點(diǎn)和對(duì)策進(jìn)行積極思考，并作如下淺析。

餐飲經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀

基本情況：筆者所在分局位于主城區(qū)，轄區(qū)內(nèi)餐飲單位密集，各類餐飲累計(jì)467家，如按經(jīng)營(yíng)面積來劃分，特大型、大型、中型、小型、微型餐飲分別占總量的0.4%、3.4 %、16.7%、21.9 %、57.6%;如按經(jīng)營(yíng)類型來劃分，制售中餐為主的餐館、小吃店、火鍋店、快餐店、飲品店分別占總量的40%、30%、13%、9%、8%;如按網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)情況來統(tǒng)計(jì)，從事網(wǎng)絡(luò)訂餐服務(wù)占總量的57.6%;轄區(qū)內(nèi)餐飲總體呈現(xiàn)多、小、散的特點(diǎn)。市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革以來，餐飲食品安全監(jiān)管工作在上級(jí)部門高度重視和基層分局的積極作為下，監(jiān)管資源進(jìn)一步整合，工作力度進(jìn)一步增強(qiáng)，監(jiān)管覆蓋率和覆蓋面得到全面提升，食物中毒事故得到有效遏制。通過監(jiān)管實(shí)踐也發(fā)現(xiàn)餐飲環(huán)節(jié)仍存在一些問題和隱患。

無證照經(jīng)營(yíng)難以全面消除。近年來，通過無證經(jīng)營(yíng)治理，餐飲服務(wù)單位持證率明顯上升，但仍有少數(shù)單位未取得有效《食品經(jīng)營(yíng)許可證》，究其原因，一是由于餐飲行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)，頻繁轉(zhuǎn)讓，證照不能及時(shí)變更;二是預(yù)防性衛(wèi)生監(jiān)督尚未形成社會(huì)共識(shí)，餐飲單位先開業(yè)后審批現(xiàn)象普遍，審查時(shí)往往不能一次性達(dá)標(biāo)，一定程度影響了取證進(jìn)度。三是由于餐飲行業(yè)涉及油煙、噪音等環(huán)保問題，登記注冊(cè)門檻相對(duì)其它行業(yè)較高，少數(shù)業(yè)主因房屋性質(zhì)問題無法辦理證照，而這部分業(yè)主不乏下崗職工弱勢(shì)群體，難以強(qiáng)行取締。

餐飲業(yè)內(nèi)部管理質(zhì)態(tài)欠佳。一是從業(yè)人員文化素質(zhì)普遍偏低，學(xué)習(xí)能力不足，食品安全法律知識(shí)欠缺;二是《食品安全法》雖然強(qiáng)化了企業(yè)對(duì)員工培訓(xùn)的主體責(zé)任，但以中小型居多的餐飲單位重經(jīng)濟(jì)效益、輕安全管理的觀念未根本轉(zhuǎn)變，企業(yè)內(nèi)部安全管理制度和操作規(guī)范難以全面有效執(zhí)行;三是從業(yè)人員流動(dòng)性強(qiáng)，小時(shí)工、暑期工等臨時(shí)人員持證上崗率偏低，加之預(yù)防性健康體檢取消收費(fèi)后，健康證辦理周期變長(zhǎng)，導(dǎo)致先上崗后辦證現(xiàn)象突出。

餐飲食品仍存在一定風(fēng)險(xiǎn)隱患。一是種養(yǎng)和生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的源頭風(fēng)險(xiǎn)尚存，餐飲環(huán)節(jié)處于食品加工鏈的末端，上游產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)最終到下游顯現(xiàn)和暴發(fā);二是風(fēng)險(xiǎn)防控不到位，部分餐飲單位原料進(jìn)貨查驗(yàn)、索票索證不能嚴(yán)格認(rèn)真履行，導(dǎo)致原料難溯源，質(zhì)量難把控，使用“三無”食品、無標(biāo)簽預(yù)包裝食品、未經(jīng)檢驗(yàn)檢疫食品、過期食品等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

新業(yè)態(tài)帶來食品安全新問題。網(wǎng)絡(luò)訂餐在給消費(fèi)者帶來方便的同時(shí)也給食品安全監(jiān)管帶來新的問題和挑戰(zhàn)。一是按《食品經(jīng)營(yíng)許可辦法》的規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)訂餐線下必須有實(shí)體店，部分網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者為了取證，線下弄一個(gè)小門面，按許可標(biāo)準(zhǔn)，核查人員應(yīng)以小型或微型餐飲來審核，沒有就餐場(chǎng)所的還可以按食品銷售類業(yè)態(tài)進(jìn)行許可，門檻較低，而實(shí)際其網(wǎng)絡(luò)訂餐量無法估算，其加工場(chǎng)所條件往往與實(shí)際訂餐量和品種不相適應(yīng)，給許可工作帶來困惑的同時(shí)也給食品安全埋下了隱患。二是大量網(wǎng)絡(luò)訂餐造成了一次性餐具和包裝容器的使用量巨增，而這些餐具和容器的材質(zhì)是否符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)成為新的隱憂。

監(jiān)管困難與問題

監(jiān)管力量相對(duì)滯后。機(jī)構(gòu)改革后，雖然力量得到了整合，但基層分局事權(quán)不斷增多，而人員編制并沒有按比例相應(yīng)增加，監(jiān)管人員面對(duì)的業(yè)務(wù)條線眾多，往往身兼數(shù)職，分身乏術(shù)，在監(jiān)管工作日益繁重的情況下，潛心學(xué)習(xí)鉆研業(yè)務(wù)的時(shí)間和精力不足，監(jiān)管水平、監(jiān)管質(zhì)態(tài)難以有效提升，面對(duì)當(dāng)前復(fù)雜嚴(yán)峻的監(jiān)管工作形勢(shì)，監(jiān)管力量和專精人才均較欠缺。

監(jiān)管能力尚顯不足。一是面對(duì)日趨多樣化的餐飲業(yè)態(tài)，現(xiàn)有的執(zhí)法裝備已不能適應(yīng)新形勢(shì)和新任務(wù)的需要，特別對(duì)網(wǎng)絡(luò)食品經(jīng)營(yíng)的大數(shù)據(jù)分析、違法行為的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和取證固證等裝備和能力不足，大多還依賴于第三方平臺(tái)的自查自律，基層人員采用高科技監(jiān)管的手段低下。二是檢驗(yàn)檢測(cè)資源效用不高。在面對(duì)品類繁復(fù)的餐飲自制食品、餐具、包裝材料等產(chǎn)品時(shí)，基層檢測(cè)機(jī)構(gòu)還存在檢測(cè)裝備日益改進(jìn)而技術(shù)力量和人才引進(jìn)相對(duì)滯后的矛盾，監(jiān)督抽檢的針對(duì)性和靶向性不高，發(fā)現(xiàn)問題產(chǎn)品的能力仍顯不足。

法律利器難以把控。基層市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革恰逢新《食品安全法》修訂頒布實(shí)施不久，在日常監(jiān)管輔以稽查手段的運(yùn)用上，基層分局的案件數(shù)量呈不斷上升勢(shì)頭，但與史上最嚴(yán)《食法》立法宗旨相悖的是，食品餐飲領(lǐng)域普遍大要案少，原因是占居市場(chǎng)主導(dǎo)的大量小微型餐飲單位難以承受現(xiàn)行法律規(guī)定的動(dòng)輒5萬(wàn)元以上的高額罰款，基層執(zhí)法時(shí)減輕處罰程序又不敢輕易運(yùn)用，處罰執(zhí)行難也導(dǎo)致辦案人員除了舉報(bào)投訴外往往不愿意在餐飲環(huán)節(jié)傾注過多的精力，執(zhí)法權(quán)威尚未真正形成。

監(jiān)督機(jī)制仍需完善。近年來，雖然食品消費(fèi)投訴舉報(bào)日益增多，但大都集中在網(wǎng)絡(luò)食品和流通食品方面，餐飲類舉報(bào)投訴占比不大，盡管我們?cè)诒O(jiān)管制度的設(shè)計(jì)上不斷改進(jìn)，但消費(fèi)者仍偏重于菜品價(jià)格和口味，對(duì)后廚環(huán)境衛(wèi)生、有證無證、量化等級(jí)高低等方面的關(guān)注還沒有達(dá)到應(yīng)有的高度。此外，餐飲行業(yè)誠(chéng)信體系尚未全面形成，失信懲戒手段還沒有釋放威力。

對(duì)策思考

充實(shí)力量，提升監(jiān)管能力。一是針對(duì)食品藥品等民生監(jiān)管領(lǐng)域的特殊性和專業(yè)性，每年在核定編制招錄公務(wù)員引進(jìn)專業(yè)人才的同時(shí)，可探索在基層分局增設(shè)協(xié)管員崗位，加大地方財(cái)政對(duì)人員和裝備的經(jīng)費(fèi)投入，充實(shí)監(jiān)管力量;二是在檢測(cè)能力上要有新提升。基層檢測(cè)機(jī)構(gòu)在加強(qiáng)硬件建設(shè)的同時(shí)不斷引進(jìn)技術(shù)人才，制定科學(xué)的抽檢計(jì)劃，調(diào)優(yōu)檢測(cè)品種和指標(biāo)，提升抽檢的針對(duì)性和靶向性，增強(qiáng)檢測(cè)資源效用。

完善立法，提升法律效用。呼吁立法部門及時(shí)修訂《食品安全法》中不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展和監(jiān)管實(shí)際的法律條文，對(duì)食品行業(yè)根據(jù)其主體性質(zhì)、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)態(tài)在處罰幅度上作相應(yīng)的調(diào)整，使處罰依據(jù)更具科學(xué)性和可執(zhí)行性。

強(qiáng)化準(zhǔn)入，提升網(wǎng)絡(luò)餐飲質(zhì)態(tài)。對(duì)申請(qǐng)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)的食品經(jīng)營(yíng)者認(rèn)真審核把關(guān)，對(duì)加工場(chǎng)所、環(huán)境設(shè)施條件進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)于線下不提供就餐場(chǎng)所和設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)訂餐經(jīng)營(yíng)者，不能受其食品銷售業(yè)態(tài)的局限進(jìn)行低標(biāo)準(zhǔn)審查，要綜合考量其線上經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，根據(jù)菜品特點(diǎn)和加工工藝要求科學(xué)定性后進(jìn)行線下審核，同時(shí)督促對(duì)訂餐用一次性餐具和包裝材料執(zhí)行進(jìn)貨查驗(yàn)和溯源管理，并將其納入日常監(jiān)督抽檢的重點(diǎn)品種，防范潛在的食品安全風(fēng)險(xiǎn)。

多方聯(lián)動(dòng)，實(shí)施綜合治理。在綜合執(zhí)法體制改革的趨勢(shì)下，基層政府可牽頭整合市場(chǎng)監(jiān)管、衛(wèi)生、城管、環(huán)保、公安等職能部門力量，加強(qiáng)協(xié)作，密切配合，建立相對(duì)固定的多部門組成的綜合執(zhí)法隊(duì)伍，平時(shí)各自履職，定期集中執(zhí)法，通過多頻打擊治理的高壓態(tài)勢(shì)，讓拒不整改和妨害公共利益的違法經(jīng)營(yíng)戶無法抬頭，通過強(qiáng)制取締和引導(dǎo)轉(zhuǎn)行等有效措施，逐步凈化市場(chǎng)。

豐富載體，提升質(zhì)量工程。一方面，借助文明城市創(chuàng)建、衛(wèi)生城市創(chuàng)建、誠(chéng)信示范街區(qū)創(chuàng)建和食品安全示范城市創(chuàng)建這四大載體，通過強(qiáng)大的行政推動(dòng)形成餐飲創(chuàng)建的整體氛圍和態(tài)勢(shì);另一方面，充分發(fā)揮主流媒體公信力和微信公眾號(hào)等平臺(tái)的傳播力，加大對(duì)違法失信企業(yè)的曝光和聯(lián)合懲戒力度，倒逼餐飲經(jīng)營(yíng)者認(rèn)清形勢(shì)，強(qiáng)化管理，提升質(zhì)量;同時(shí)充分利用包括基層黨建在內(nèi)的主題黨日、五帶三星等活動(dòng)載體和陣地，全方位廣覆蓋開展食品安全宣傳服務(wù)，不斷提升公眾安全意識(shí)和監(jiān)督維權(quán)意識(shí)，形成更廣泛更有效的餐飲食品安全共治格局。