畢瑩竹　李麗娟　張玉鈞

摘要：三江源國家公園作為我國首個國家公園體制試點，在管理體制、經(jīng)營模式和生態(tài)保護(hù)方面進(jìn)行了較多的探索與實踐并取得了一定的成效，但因其涉及的利益相關(guān)者數(shù)量較多且關(guān)系復(fù)雜，難免會出現(xiàn)利益矛盾和沖突，而協(xié)調(diào)好各利益方的關(guān)系將成為其發(fā)展是否成功的關(guān)鍵。因此，文章在分析三江源國家公園利益相關(guān)者構(gòu)成和其利益訴求共性與差異點的基礎(chǔ)上，總結(jié)了其在利益相關(guān)者協(xié)調(diào)方面的現(xiàn)狀和問題，提出增強(qiáng)各利益方之間溝通和協(xié)調(diào)的利益表達(dá)與協(xié)商、分配與補(bǔ)償、監(jiān)督與反饋、保障與激勵4個方面的具體建議，這必將有助于實現(xiàn)三江源國家公園利益相關(guān)者的關(guān)系協(xié)調(diào)并最終實現(xiàn)多方利益的共贏。

關(guān)鍵詞：利益相關(guān)者，協(xié)調(diào)機(jī)制，三江源國家公園

DOI：10.3969/j.issn.1672-4925.2019.03.006

Interests Coordination Mechanism Establishment for Stakeholders of Three-river-source National Park

Bi Yingzhu Li Lijuan Zhang Yujun

（School of Landscape Architecture， Beijing Forestry University， Beijing 100083， China）

Abstract： As the first pilot national park in China. Three-river-source National Park has made a range of explorationsand practices in terms of management system， operation model and ecological protection， and achieved good results.However， the large number of stakeholders with complex relationship with each other inevitably leads to the conflictsof interest. The coordination of stakeholder relationships is thus the key to the success of national park development.Therefore， after analyzing stakeholders composition and the consistence and differentiation of their respective interestsand appeals， this paper summarized the current situation and problem of stakeholder relationship coordination， putforward specific suggestions for enhancing the communication and coordination of stakeholders including interestexpression and negotiation， distribution and compensation， supervision and feedback， and guarantee and incentive.This study will certainly contribute to achieving a win-win situation for multiple parties by coordinating stakeholders inThree-river-source National Park.

Key words： stakeholder， interests coordination mechanism， Three-river-source National Park

2013年黨的十八屆三中全會提出“建立國家公園體制”，2015年國務(wù)院啟動了為期3年的國家公園體制試點，先后共成立了10個試點國家公園。三江源國家公園作為首個試點，在短短3年時間里所探索出的“一園三區(qū)，分級管理”的管理體制、“生態(tài)公益崗位+精準(zhǔn)扶貧”的社區(qū)發(fā)展模式、畜牧合作社的特許經(jīng)營模式，以及生態(tài)補(bǔ)償制度均取得了較好的成效，對于其他國家公園試點具有重要的借鑒意義。然而，三江源國家公園因其覆蓋面積廣闊，涵蓋多種原有保護(hù)地類型，因而所涉及的利益相關(guān)者較多，在生態(tài)保護(hù)和管理中必然會觸動各利益方的利益，如果處理不當(dāng)可能引發(fā)不滿甚至矛盾沖突，這必將會影響到國家公園的生態(tài)保護(hù)和管理工作的成效。因此，三江源國家公園有必要構(gòu)建利益相關(guān)者協(xié)調(diào)機(jī)制以實現(xiàn)在有效保護(hù)珍貴的國家公園資源和生態(tài)環(huán)境的前提下達(dá)到各方利益的最大化和共贏，只有這樣各利益相關(guān)者的利益才能有保障，國家公園的核心保護(hù)功能才能更好地實現(xiàn)。

1三江源國家公園利益相關(guān)者利益訴求分析

1.1三江源國家公園概況

三江源國家公園位于青海省世界“第三極”青藏高原腹地，是孕育中華民族悠久文明歷史的長江、黃河、瀾滄江的發(fā)源地，被譽(yù)為“中國水塔”。行政區(qū)劃上，涉及瑪多縣、雜多、曲麻萊、治多4縣，12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，53個村，主要民族為藏族。目前，三江源國家公園實行“一園三區(qū)”的管理體制，包括黃河源、長江源（可可西里）和瀾滄江源3個子園區(qū)，總面積12.31萬km2，是我國10個國家公園試點區(qū)中面積最大的一個。三江源國家公園的成立是為了解決三江源自然保護(hù)區(qū)多頭管理、交叉重疊的體制弊端，在整合三江源國家級自然保護(hù)區(qū)5個保護(hù)分區(qū)和可可西里國家級自然保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)上適當(dāng)擴(kuò)展范圍，并于2016年成立了管理局，這標(biāo)志著試點工作進(jìn)入了全面推進(jìn)階段。在3年試點期間，三江源國家公園在生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、生態(tài)資源利用、生態(tài)文明建設(shè)、民生條件改善，以及綠色發(fā)展等方面進(jìn)行了積極的探索與實踐，并取得了較好的生態(tài)效益和社會效益[1-2]。

1.2利益相關(guān)者構(gòu)成及其各自的利益訴求差異

國家公園利益相關(guān)者是指任何影響國家公園發(fā)展目標(biāo)實現(xiàn)或被這個目標(biāo)所影響的群體或個人。根據(jù)各利益主體對國家公園產(chǎn)生影響的方式，將三江源國家公園利益相關(guān)者劃分成直接和間接兩大類，不同利益群體的利益訴求不盡相同（圖1）.但其最基本和最核心的利益訴求是一致的，即有效保護(hù)國家公園的生態(tài)資源和環(huán)境，實現(xiàn)其可持續(xù)性發(fā)展，這也是各利益相關(guān)者實現(xiàn)其各自的社會和經(jīng)濟(jì)利益訴求的有效保障，是他們進(jìn)行利益協(xié)調(diào)與合作的重要基礎(chǔ)。

同時，各利益相關(guān)者的利益訴求差異和矛盾沖突也較為明顯，其中最主要的矛盾沖突體現(xiàn)在政府的生態(tài)保護(hù)和牧民的民生保障中。政府管理部門所執(zhí)行的嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)、禁牧限畜和生態(tài)移民等政策影響了牧民的傳統(tǒng)生活習(xí)慣和收入水平，雖然政府通過安排他們在園區(qū)工作、安置住房、提供再就業(yè)機(jī)會等方式進(jìn)行了彌補(bǔ)，但依然會存在著牧民工作條件不完善、轉(zhuǎn)崗就業(yè)難度大、工資水平較低，以及在教育、醫(yī)療以及生活環(huán)境等方面的民生保障訴求未能有效滿足等諸多問題。次要的矛盾沖突體現(xiàn)在政府所倡導(dǎo)的適當(dāng)適度利用與特許經(jīng)營者所追求的高額利潤、訪客所希望的更多游憩體驗機(jī)會之間，如果處理不當(dāng)，同樣會導(dǎo)致出現(xiàn)大規(guī)模、無限制的過度利用現(xiàn)象，進(jìn)而影響到公園的生態(tài)保護(hù)效果，還會干擾牧民的正常生活，帶來物價上漲和對傳統(tǒng)文化的沖擊甚至使其消亡。其他非政府利益相關(guān)者，如NGO、專家學(xué)者、社會企業(yè)、媒體和公眾等擔(dān)任著發(fā)揮自身優(yōu)勢和特長協(xié)助解決矛盾和沖突的角色?？傊骼嫦嚓P(guān)者都會從各白視角追求利益的最大化，但當(dāng)單一利益相關(guān)者獲得更多的利益權(quán)限時，必然導(dǎo)致多主體網(wǎng)絡(luò)的不平衡，因而十分有必要進(jìn)行利益相關(guān)者協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建，以有效解決他們之間的矛盾沖突。

2三江源國家公園利益相關(guān)者利益協(xié)調(diào)現(xiàn)狀及存在的問題

2.1利益協(xié)調(diào)現(xiàn)狀

2.1.1政府管理部門之間的協(xié)調(diào)與合作更加順暢

三江源國家公園已經(jīng)構(gòu)建了在自然資源部林業(yè)和草原局統(tǒng)領(lǐng)下的以公園管理局為核心、以管委會為支撐、以管理站為基點，輻射到村的多層級上下聯(lián)動的統(tǒng)一垂直管理體系，同時公園管理局聯(lián)合林業(yè)、農(nóng)牧、國土資源、水利等自然資源管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行生態(tài)保護(hù)管理職能的整合，對自然資源資產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)、管理和運(yùn)營，對下設(shè)的3個園區(qū)管委會進(jìn)行統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，確保各項保護(hù)和管理工作的層層落實。此外，在公園的3區(qū)4縣實行黨政領(lǐng)導(dǎo)的“一崗雙責(zé)”制，即縣委書記、縣長分別兼任所在園區(qū)管委會（管理處）的黨委書記和主任，這樣有利于各部門間通力合作切實做好國家公園生態(tài)保護(hù)和管理工作的協(xié)調(diào)、推進(jìn)和具體落實。

2.1.2政府十分重視當(dāng)?shù)鼐用竦拿裆Ｕ瞎ぷ?/p>

三江源國家公園實施的禁牧減畜政策，使得以畜牧業(yè)為主要生計來源的牧民收入有所減少[3]。政府管理部門采取多種措施讓牧民參與到國家公園的保護(hù)和建設(shè)工作中，如通過“一戶一崗”的方式組建起從鄉(xiāng)鎮(zhèn)管護(hù)站到村級管護(hù)隊這樣的“點成線、網(wǎng)成面”的生態(tài)管護(hù)員體系[1].同時鼓勵其參與到“生態(tài)體驗戶、畜牧合作社”等特許經(jīng)營方式中，這樣較好地解決了國家公園生態(tài)保護(hù)與牧民基本生活保障的問題。此外，政府管理部門也采取了積極措施改善牧民的生活環(huán)境，如瑪多縣政府解決了高原生活垃圾處理以及使用清潔能源取暖的問題，既改善了藏民的生活條件，又最大程度地減少了對環(huán)境的破壞。

2.1.3加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研融合

三江源國家公園積極與專家學(xué)者、高校科研院所和企業(yè)合作，充分利用其特長和優(yōu)勢，共同參與公園保護(hù)和建設(shè)工作。高校研究院所和專家學(xué)者利用其專業(yè)知識和技能，積極參與國家公園的技術(shù)研發(fā)、培訓(xùn)以及發(fā)展規(guī)劃、制度確立、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立等工作，成為公園發(fā)展的專業(yè)智庫;部分社會企業(yè)紛紛通過捐款捐物、提供技術(shù)等方式支持三江源國家公園的建設(shè)，如廣汽傳祺、太平洋保險公司、航天集團(tuán)和國家電網(wǎng)公司分別提供了巡護(hù)用車、意外傷害保險、利用技術(shù)優(yōu)勢協(xié)助智慧公園建設(shè)技術(shù)支持的技術(shù)協(xié)助，形成了良好的企業(yè)共建氛圍。

2.1.4社會力量協(xié)同合作

在三江源國家公園的建設(shè)過程中，已經(jīng)有越來越多的社會力量（包括非政府組織、志愿者和媒體等）積極參與到公園的保護(hù)、管理和宣傳工作中。已有多個非政府組織，如世界自然基金會、山水自然保護(hù)中心、巧女基金會、三江源生態(tài)保護(hù)基金會，以及當(dāng)?shù)鼐用褡园l(fā)組成的“環(huán)保人網(wǎng)絡(luò)”等，通過組織志愿服務(wù)活動吸引了更多的社會力量參與公園生物樣本采集、生物多樣性保護(hù)、社區(qū)服務(wù)、牧民培訓(xùn)、環(huán)境保護(hù)和宣教等工作，提升了公園的社會關(guān)注度和影響力。同時，已有多家新聞媒體、雜志社（如《中國國家地理》）與三江源國家公園達(dá)成合作意向，協(xié)助出版發(fā)行多種類型的宣傳印刷品和組織公益活動加大對公園的宣傳，讓更多的人了解并參與三江源國家公園的生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工作。

2.2存在的問題

2.2.1各級管理部門之間的關(guān)系尚未完全理順

目前三江源國家公園的管理體制尚未完全理順，依然存在各部門職責(zé)不夠清晰、工作運(yùn)行不夠順暢等問題，如公園管理局同時管理三江源自然保護(hù)區(qū)中未納入到國家公園的地區(qū)，但兩類保護(hù)地的管理依據(jù)不同，既有重合又有相矛盾的地方，因而加大了實際管理和統(tǒng)籌工作的難度[4]。此外，從管委會層面上看，3個園區(qū)管委會與縣政府的管理職責(zé)不統(tǒng)一，管委會主要負(fù)責(zé)公園生態(tài)保護(hù)和管理工作，而政府管理部門要同時兼顧生態(tài)保護(hù)和國民的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展工作，因而存在著管理目標(biāo)和管控措施不同而導(dǎo)致的協(xié)調(diào)不當(dāng)和矛盾沖突問題。

2.2.2當(dāng)?shù)啬撩窭嬖V求的渠道還不夠暢通

三江源國家公園園區(qū)內(nèi)的部分牧民（尤其是貧困戶）雖然通過參與生態(tài)管護(hù)工作、再就業(yè)轉(zhuǎn)崗等已經(jīng)獲得了較為穩(wěn)定的收入，但依然存在一些問題尚未解決，如部分參與管護(hù)工作的牧民因生態(tài)移民已搬遷到距離較遠(yuǎn)的村鎮(zhèn)居住，定期巡護(hù)工作的路程遠(yuǎn)，耗時耗力，十分不方便，因而會有畏難情緒[3];而未被安排工作的牧民的就業(yè)、子女教育、住房等問題以及新安置的居住地基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境狀況不完善等問題依然困擾著牧民[5]，但又缺少向政府相關(guān)部門反映訴求的暢通渠道，也缺少與其商量對策的協(xié)商機(jī)制，因而牧民們所面臨的實際問題不能被管理部門全面了解和有效解決[6]。

2.2.3非政府利益相關(guān)者的賦權(quán)不足

在三江源國家公園發(fā)展規(guī)劃和政策制定、管理和建設(shè)等方面，政府依然占據(jù)主導(dǎo)地位，非政府利益相關(guān)者的知情、參與、決策和監(jiān)督、舉報等權(quán)力依然較弱，其參與的深度和廣度都不夠充分且成效不夠顯著[7]。雖然已有少數(shù)的非政府利益相關(guān)群體能夠參與到少量工作中，但大部分利益相關(guān)者依然了解不多且參與度不足，更是缺少足夠的參與決策討論和監(jiān)督舉報的權(quán)利，也沒有真正建立全民監(jiān)督的機(jī)制，因而并沒有真正實現(xiàn)國家公園的全民共建和共管，也沒有真正建立全民監(jiān)督的機(jī)制，以有效監(jiān)督公園管理工作中的違法違規(guī)現(xiàn)象。

2.2.4缺乏法律保障和詳盡明確的規(guī)則規(guī)定

目前三江源國家公園制定了較為詳細(xì)的管理條例，對公園的管理體制、規(guī)劃建設(shè)、資源保護(hù)、利用管理、社區(qū)參與和法律責(zé)任等方面進(jìn)行了明確的規(guī)定[8]。但是，尚缺乏對于各個利益相關(guān)者權(quán)責(zé)的明確規(guī)定以及對各利益方相互協(xié)同合作共建共管的詳細(xì)規(guī)定，如缺少對政府各管理部門之間協(xié)調(diào)合作的具體規(guī)章規(guī)定，對于牧民、特許經(jīng)營者和訪客的行為缺乏有效的約束力，對于促進(jìn)NGO、專家學(xué)者、社會企業(yè)、媒體和公眾各自優(yōu)勢發(fā)揮的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)亦尚未完善。這樣就導(dǎo)致了利益相關(guān)者之間的溝通不夠順暢，各自的利益沒有得到有效滿足，最終也會影公園的生態(tài)保護(hù)和管理工作的具體落實。

3三江源國家公園利益相關(guān)者協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建

三江源國家公園通過構(gòu)建各利益相關(guān)者相互溝通和協(xié)調(diào)的機(jī)制（圖2），可以讓他們借助多樣化的互動溝通平臺反映白身的利益訴求并進(jìn)行有效溝通，共同尋求最佳的利益平衡方案，最終實現(xiàn)利益共贏[9]。

3.1構(gòu)建利益表達(dá)和協(xié)商機(jī)制：建立暢通、開放的利益溝通平臺

構(gòu)建利益表達(dá)與協(xié)商機(jī)制是解決各利益方利益訴求矛盾沖突的最基本條件。通過建立暢通、開放的利益溝通平臺[1O].讓各利益方充分表達(dá)各目的利益訴求，發(fā)揮各自的優(yōu)勢和特長，積極討論解決矛盾沖突和平衡利益的最佳方案，最終使國家公園的政策、發(fā)展規(guī)劃以及經(jīng)營管理機(jī)制能夠滿足各方利益需求。具體來看，可以考慮組建由政府牽頭、各利益群體代表構(gòu)成的協(xié)調(diào)委員會，開展多途徑、多方式的互動溝通，征求各利益群體對公園發(fā)展政策、生態(tài)保護(hù)和管理等方面的意見和建議并進(jìn)行匯總，然后共同商議尋找最佳的平衡方案，確保所制定的政策和管理機(jī)制能夠符合各方利益訴求并獲得各方的理解和支持進(jìn)而能夠得到有效的落實和執(zhí)行。

3.2構(gòu)建利益分配與補(bǔ)償機(jī)制：平衡各方利益，最終實現(xiàn)多方利益共贏

構(gòu)建利益分配與補(bǔ)償機(jī)制是解決各利益方利益訴求矛盾沖突的有效途徑。多樣化的利益補(bǔ)償機(jī)制可以拓寬資金來源途徑，而合理的利益分配機(jī)制可以有效平衡各利益方的利益訴求。目前，三江源國家公園的建設(shè)資金較為單一、多為政府財政撥款和少量NGO資助[11]，有限的資金難以保證有效解決政府嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)和牧民的民生保障需求這一主要矛盾。因此，今后應(yīng)拓寬資金來源途徑，采取適當(dāng)?shù)募畲胧┕膭钇髽I(yè)、各社會組織和團(tuán)體以及個人進(jìn)行捐贈，同時積極爭取國際組織的援助，還需要通過外部生態(tài)補(bǔ)償方式（如對污染企業(yè)和東部發(fā)達(dá)地區(qū)增收生態(tài)補(bǔ)償稅等）和內(nèi)生造血式補(bǔ)償[12]（資助發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)，支持當(dāng)?shù)孛褡迨止I(yè)和生態(tài)旅游體驗等特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展）的方式為三江源國家公園建設(shè)增加資金，確保最大程度給予各利益方利益保障。同時，應(yīng)建立合理的利益分配方案，確保各利益方利益最大化和最終的利益共贏。

3.3構(gòu)建利益監(jiān)督與反饋機(jī)制：為非政府利益相關(guān)者增權(quán)

構(gòu)建利益監(jiān)督與反饋機(jī)制是確保利益協(xié)調(diào)機(jī)制合理合法運(yùn)行的有效保障。通過構(gòu)建利益監(jiān)督與反饋機(jī)制，可以給各利益相關(guān)者賦予更大的知情、參與、決策和監(jiān)督舉報的權(quán)利，以便對利益表達(dá)協(xié)商和分配補(bǔ)償?shù)裙ぷ鬟M(jìn)行監(jiān)督，避免出現(xiàn)違法違規(guī)行為，確保利益協(xié)調(diào)工作的有序進(jìn)行。各個政府和非政府利益群體都有權(quán)對公園各方面工作進(jìn)行監(jiān)督和舉報，發(fā)現(xiàn)問題通過順暢的舉報和反饋渠道及時上報給相關(guān)部門或獨立的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，由相關(guān)部門負(fù)責(zé)快速處理和解決并將處理結(jié)果及時反饋給舉報者或者向社會公示，以便引起有關(guān)管理部門和組織的高度重視，起到有效地監(jiān)督和警示作用。

3.4構(gòu)建利益保障與激勵機(jī)制：確保協(xié)調(diào)機(jī)制的有效落實和各利益方參與的積極性

構(gòu)建利益保障與激勵機(jī)制是確保利益協(xié)調(diào)機(jī)制有效落實和激勵各利益方參與積極性的重要條件。從國家層面上看，我國急需制定完備的法律和法規(guī)以明確各利益方的權(quán)利和義務(wù)以及進(jìn)行利益協(xié)調(diào)的具體流程和方法，以便為國家公園利益協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建提供法律保障。從三江源國家公園層面上看，需要制定相關(guān)的制度和實施細(xì)則以及相應(yīng)的獎懲辦法，以確保各利益方利益協(xié)調(diào)工作能夠做到有法可依、有據(jù)可循，并切實得到執(zhí)行和落實，同時對于在利益協(xié)調(diào)方面做出貢獻(xiàn)的利益方進(jìn)行物質(zhì)和精神等多方式的獎勵激勵，并對阻礙行為進(jìn)行批評和懲罰，以激勵各利益方參與利益協(xié)調(diào)的積極性，發(fā)揮各自特長和優(yōu)勢為國家公園獻(xiàn)計獻(xiàn)策，提升主人翁意識，確保利益協(xié)調(diào)機(jī)制的真正落實[13]。

4結(jié)語

基于三江源國家公園各利益相關(guān)者存在的利益訴求差異和矛盾沖突的問題，本文從利益協(xié)調(diào)角度，提出了“表達(dá)+協(xié)商、分配+補(bǔ)償、監(jiān)督+反饋、保障+激勵”的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，該機(jī)制是一種關(guān)注各方利益，通過溝通和協(xié)商最終達(dá)成統(tǒng)一意見的一種管理模式，其關(guān)鍵是從政府主導(dǎo)逐步改變?yōu)槔嫦嚓P(guān)者共治共贏的管理機(jī)制。今后，三江源國家公園利益相關(guān)者協(xié)調(diào)機(jī)制研究的重點是明晰各利益相關(guān)者的權(quán)利和責(zé)任，建立協(xié)調(diào)機(jī)制的技術(shù)規(guī)程，制定健全的保障體系，最終實現(xiàn)三江源國家公園利益相關(guān)者協(xié)調(diào)機(jī)制在管理層面的可操作化、制度化和規(guī)范化。

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[13]李麗娟，畢瑩竹.新西蘭國家公園管理的成功經(jīng)驗對我國的借鑒作用[J].中國城市林業(yè)，2018，16（2）：69-73.

收稿日期：2019-02-01

*基金項目：中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項資金“基于社會網(wǎng)絡(luò)分析的國家公園利益相關(guān)者價值共創(chuàng)機(jī)制研究”（2018RW09）;國家社會科學(xué)基金“國家公園管理中的公眾參與機(jī)制研究”（17BCLl22）;國家自然科學(xué)基金項目“中國野生動物旅游棲息地游客行為特征與調(diào)節(jié)機(jī)制”（41601129）

第一作者：畢瑩竹（1995-），女，碩士，研究方向為生態(tài)旅游、旅游規(guī)劃。E-mail： biyingzhuxka@163.com

通信作者：李麗娟（1973-），女，博士，副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向為生態(tài)旅游、游客行為與體驗研究。E-mail：lilijuan@Bjfu.edu.cn