于學(xué)農(nóng) 盧征

摘要：人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，面對(duì)當(dāng)前我國(guó)多數(shù)功能區(qū)人大功能缺失的現(xiàn)狀，探索建立功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)，健全功能區(qū)人大工作機(jī)制，是推動(dòng)我國(guó)人民代表大會(huì)制度在新時(shí)代背景下與時(shí)俱進(jìn)的重要內(nèi)容。本文通過調(diào)查研究和綜合分析，對(duì)功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)設(shè)立的合理性從權(quán)力來源的合法性、堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、現(xiàn)代民主政治實(shí)踐客觀規(guī)律三個(gè)維度進(jìn)行分析，論證在功能區(qū)設(shè)立人大機(jī)構(gòu)的合理性，對(duì)新時(shí)期功能區(qū)人大工作的發(fā)展提出合理建議。

關(guān)鍵詞：人民代表大會(huì)制度;功能區(qū);人大工作機(jī)構(gòu)

功能區(qū)一般是指國(guó)家或地區(qū)為了達(dá)成某種特定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能，從而在一定的區(qū)域空間內(nèi)，集約高效利用有關(guān)資源，實(shí)施相對(duì)特殊政策和管理手段的特定區(qū)域。自1984年國(guó)家設(shè)立首批沿海經(jīng)濟(jì)技術(shù)功能區(qū)以來，我國(guó)已建立起各類各級(jí)功能區(qū)2萬多個(gè)。近年來，我國(guó)現(xiàn)代化、城市化程度不斷加深，城市空間形態(tài)和治理體系不斷變化，多數(shù)功能區(qū)已經(jīng)由相對(duì)單一功能園區(qū)向城市綜合區(qū)升級(jí)轉(zhuǎn)變。在城市治理體系中，功能區(qū)管委會(huì)一般是上一級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，卻實(shí)際上行使著地方一級(jí)政府的權(quán)力和職能。由于功能區(qū)缺少一級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，行政權(quán)力的行使缺乏有效的監(jiān)督，區(qū)內(nèi)公民合法權(quán)利的行使也受到了影響。

在功能區(qū)探索建立健全人大工作機(jī)制，推動(dòng)我國(guó)人民代表大會(huì)制度在新時(shí)代背景下與時(shí)俱進(jìn)，是推進(jìn)我國(guó)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化、國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要舉措。本文就功能區(qū)設(shè)立人大機(jī)構(gòu)的合理性分析從權(quán)力的合法性、堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度以及現(xiàn)代民主政治實(shí)踐客觀規(guī)律三個(gè)維度進(jìn)行了分析。

一、從權(quán)力來源的合法性維度

人大機(jī)關(guān)是重要的政治機(jī)關(guān)，我國(guó)憲法規(guī)定，“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)?！比嗣翊泶髸?huì)是我國(guó)根本政治制度，為我國(guó)國(guó)家權(quán)力的來源及行使提供了合法性基礎(chǔ)。近年來，功能區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展，從原先相對(duì)單一的職能區(qū)向城市綜合區(qū)轉(zhuǎn)型，相應(yīng)的功能區(qū)管理部門的權(quán)能職責(zé)從相對(duì)單一的、被授予的權(quán)力向綜合性權(quán)力轉(zhuǎn)變。目前，以功能區(qū)管委會(huì)為代表的管理機(jī)構(gòu)其權(quán)力結(jié)構(gòu)分為了兩部分：一部分是從上級(jí)機(jī)關(guān)授予的權(quán)力，另一部分是在功能區(qū)治理實(shí)踐中“獲得”的權(quán)力。在功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)缺位的情況下，管委會(huì)“擁有”的非被授予權(quán)力不具備合法性資格。因此，建立與現(xiàn)行發(fā)展階段相適應(yīng)的功能區(qū)人大制度和人大機(jī)構(gòu)，讓功能區(qū)各項(xiàng)權(quán)力擁有合法性來源是十分必要的。

（二）從堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度維度

人民代表大會(huì)制度是踐行人民當(dāng)家作主原則最好的組織形式，地方各級(jí)人民代表大會(huì)的人大代表在我國(guó)人民代表大會(huì)制度中具有基礎(chǔ)作用，也是推進(jìn)我國(guó)基層民主建設(shè)，進(jìn)一步落實(shí)人民當(dāng)家作主原則的體現(xiàn)。在人民代表大會(huì)制度和機(jī)構(gòu)設(shè)置缺位的功能區(qū)，功能區(qū)人民的政治權(quán)利難以得到有效保障?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)。堅(jiān)持人民主體地位，推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新，發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的根本政治制度作用。”堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，尤其是在基層的具體制度設(shè)計(jì)和體制機(jī)制運(yùn)行模式，實(shí)現(xiàn)人民民主從形式到內(nèi)容上的全覆蓋，是我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的必然要求。在功能區(qū)探索建設(shè)與時(shí)代發(fā)展相適應(yīng)的人大運(yùn)行制度和機(jī)構(gòu)，作為我國(guó)人民代表大會(huì)在基層民主法治建設(shè)中的有效補(bǔ)充，是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的必然要求。

（三）從現(xiàn)代民主政治實(shí)踐客觀規(guī)律維度

民主集中制是我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)的基本原則，人民代表大會(huì)制度是民主集中制的具體體現(xiàn)。國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)，地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)是地方各級(jí)人民代表大會(huì)，由各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生各級(jí)行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)受權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督并對(duì)其負(fù)責(zé)。根據(jù)現(xiàn)代民主政治的客觀規(guī)律，人民代表大會(huì)制度規(guī)范和保證了國(guó)家權(quán)力的有效運(yùn)行和不同權(quán)力部門之間的關(guān)系，是國(guó)家和地方治理穩(wěn)定有序的保障。長(zhǎng)期以來，功能區(qū)的運(yùn)行發(fā)展主要依靠強(qiáng)大的行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展，但各個(gè)功能區(qū)不同程度地存在權(quán)力過度集中的風(fēng)險(xiǎn)，缺少人民代表大會(huì)制度和權(quán)力制約機(jī)制，功能區(qū)的穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展缺少有效的制度供給;監(jiān)督機(jī)制的缺失也使得行政權(quán)力決策的科學(xué)性難以保證。將人大制度創(chuàng)新性地逐步覆蓋到各個(gè)功能區(qū)，通過功能區(qū)人民代表大會(huì)制度機(jī)制的建立，貫徹民主集中制原則，切實(shí)發(fā)揮人民代表大會(huì)的作用，能夠有效地對(duì)地方行政、司法、監(jiān)察權(quán)力形成約束，進(jìn)一步優(yōu)化功能區(qū)政治環(huán)境和發(fā)展環(huán)境，實(shí)現(xiàn)功能區(qū)建設(shè)發(fā)展的長(zhǎng)治久安。

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