龔燕

摘 要? 礦產(chǎn)資源開發(fā)是一把“雙刃劍”，它在給人們帶來經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)也對礦山周圍生態(tài)環(huán)境造成破壞，特別是露天開采非金屬礦。因此，在礦產(chǎn)資源開發(fā)時(shí)要建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，提倡綠色開發(fā)。本文在總結(jié)國內(nèi)外礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，提出了湘江流域采礦生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)想。

關(guān)鍵詞? 礦產(chǎn)資源開發(fā);生態(tài)環(huán)境;補(bǔ)償機(jī)制;湘江流域;綠色開發(fā)

中圖分類號：X321? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

Abstract： The exploitation of mineral resources， as a “double-edged sword”， not only brings economic benefits to people， but also damages the ecological environment around the mine， especially the open-pit exploitation of non-metallic mines. Therefore， in the development of mineral resources， we should establish the compensation mechanism of ecological environment and promote green development. On the basis of summing up the experience and lessons of eco-environmental compensation of mineral resources development at home and abroad， the concept of mining eco-environmental compensation mechanism in Xiangjiang River Basin is put forward.

Keywords： mineral resources development; ecological environment; compensation mechanism; Xiangjiang River Basin; Green development

湖南是全國著名的“有色金屬之鄉(xiāng)”，“非金屬之鄉(xiāng)”，占全省國土面積40.3%的湘江流域內(nèi)礦產(chǎn)資源非常豐富，是湖南重要的礦產(chǎn)資源主產(chǎn)地，為湖南的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。湘江流域礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用雖然給兩岸人民帶來了可觀的經(jīng)濟(jì)效益，但同時(shí)也對湘江流域兩岸的生態(tài)環(huán)境造成了極大的破壞。因此，在礦產(chǎn)資源開發(fā)的同時(shí)應(yīng)考慮生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)治理，建立與之相適應(yīng)的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)湘江流域環(huán)境保護(hù)，堅(jiān)持把保護(hù)放在首位，規(guī)范開發(fā)，創(chuàng)新礦業(yè)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、規(guī)模發(fā)展和安全發(fā)展，做到既不破壞湘江流域生態(tài)環(huán)境，又有效開發(fā)利用礦產(chǎn)資源，為湘江流域各市、縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)支撐和保障。過去很長一段時(shí)間針對生態(tài)破壞和水質(zhì)污染的問題一直采用整治的辦法，但卻一直在“整治—反彈—再整治—再反彈”的怪圈中徘徊。為了破解這一怪圈，有必要構(gòu)建湘江流域礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，通過準(zhǔn)市場化的經(jīng)濟(jì)手段來推進(jìn)湘江流域水土保持和污染防治。

1? 國內(nèi)外礦產(chǎn)資源開發(fā)利用生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)

1.1國外礦產(chǎn)資源開發(fā)利用生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)

國外對生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)难芯枯^早。國外學(xué)者在研究生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償時(shí)，通常使用的是生態(tài)服務(wù)付費(fèi)（ Payment for ecosystem services，PES）或生態(tài)效益付費(fèi)（ Payment for ecological benefit PEB）等概念[1]。澳大利亞是世界最重要的礦業(yè)國之一，礦產(chǎn)資源豐富，在20世紀(jì)70年代前，澳大利亞在礦產(chǎn)開發(fā)過程中未同步進(jìn)行生態(tài)環(huán)境管理，礦山周圍生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，對人們生活造成嚴(yán)重影響。進(jìn)入80年代，澳大利亞政府在礦產(chǎn)開發(fā)過程中加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，對資源開發(fā)與礦山生態(tài)環(huán)境進(jìn)行綜合管理，制定了一系列礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理的法律法規(guī)。

美國是最早開始關(guān)注礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的國家，也是當(dāng)今世界在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中，最關(guān)注生態(tài)環(huán)境保護(hù)的國家之一。早在1870年，美國馬薩諸塞州大學(xué)的Mazzars和 Larson就提出了第一個(gè)幫助政府頒發(fā)濕地開發(fā)補(bǔ)償許可證的濕地快速評價(jià)模型。1977年美國國會(huì)通過并頒布了全國性的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)法規(guī)--《露天采礦管理與（環(huán)境）修復(fù)法》（簡稱《修復(fù)法》），并確定了美國的生態(tài)補(bǔ)償三大制度，即土地復(fù)墾基金制度、礦區(qū)復(fù)墾許可證制度和保證金制度[2]。

美國對于立法前的歷史遺留的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞問題，由政府負(fù)責(zé)治理，礦山土地復(fù)墾所需資金以基金的方式籌集。德國對于立法前的歷史遺留的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞問題，由政府建立礦山復(fù)墾公司專門從事礦山恢復(fù)工作，礦山土地復(fù)墾所需資金主要通過州際之間的橫向轉(zhuǎn)移支付籌集。

1.2 國內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償經(jīng)驗(yàn)

我國在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中，對生態(tài)環(huán)境修復(fù)補(bǔ)償資金籌集主要有征收生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)和收取礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金。

1.2.1征收生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)

我國在礦產(chǎn)資源開發(fā)中對生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)难芯勘容^晚，從20世80年代中期開始，國家對礦產(chǎn)資源開發(fā)征收礦產(chǎn)資源稅，促進(jìn)礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用。1994年國家把礦產(chǎn)資源稅改成礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，目的是在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中促進(jìn)和保障礦產(chǎn)資源的保護(hù)、勘查、與合理開發(fā)，維護(hù)國家在礦產(chǎn)開發(fā)中的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。2005年，浙江省在礦產(chǎn)資源開發(fā)中，對礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)進(jìn)行補(bǔ)償，確定了生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的基本原則：“受益補(bǔ)償、損害賠償;統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、共同發(fā)展;循序漸進(jìn)、先易后難;多方并舉、合理推進(jìn)”：同時(shí)提出了生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)耐緩胶痛胧?，并首先以錢塘江流域作為實(shí)施生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的試點(diǎn)。其他一些省市也相應(yīng)制定了有關(guān)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度，目的是想通過建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，通過對征收生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)，為礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)和保護(hù)提供經(jīng)濟(jì)支持。

1.2.2 礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度

2002年江蘇省開始實(shí)施礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度，印發(fā)了《江蘇省礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金收繳及使用管理辦法》，對礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)收取礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金。保證金制度規(guī)定：采礦企業(yè)應(yīng)當(dāng)在領(lǐng)取采礦許可證的同時(shí)，與國土資源部門簽訂礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理責(zé)任書，并繳納不低于對礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理所需費(fèi)用的保證金，對新建礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持“誰破壞、誰治理，誰開發(fā)、誰保護(hù)”。之后，全國各省市在礦產(chǎn)資源開發(fā)中相繼開始實(shí)行保證金制度，收取礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金。

2? 湘江流域釆礦生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建

湘江流域采礦生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，應(yīng)當(dāng)有利于從源頭抓起，保證被破壞生態(tài)環(huán)境的及時(shí)和完全恢復(fù)，并保證受損人群能獲得必要的補(bǔ)償或賠償，也能保證對采礦生態(tài)環(huán)境破壞進(jìn)行恢復(fù)治理實(shí)施有效監(jiān)管。遵循這一總目標(biāo)或總原則，借鑒美國等國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，所構(gòu)建的湘江流域采礦生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的整體框架應(yīng)當(dāng)包括三大方面：一是礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理;二是開礦損害直接補(bǔ)償;三是補(bǔ)償資金保障（如圖1）。

2.1 礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理

全面加強(qiáng)生產(chǎn)礦山的環(huán)境監(jiān)測、督查，控制礦山生產(chǎn)過程中對生態(tài)環(huán)境的影響，礦山開發(fā)造成的地質(zhì)環(huán)境問題要求礦山企業(yè)負(fù)責(zé)全面治理恢復(fù)，造成生態(tài)系統(tǒng)、地貌景觀、耕地資源嚴(yán)重破壞無法恢復(fù)的，限期整改或禁采;礦山企業(yè)應(yīng)按照礦山環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)的有關(guān)要求，對其在礦產(chǎn)資源勘查、開采活動(dòng)中造成的礦區(qū)地面塌陷、地裂縫、崩塌、滑坡、地形地貌景觀破壞，地下含水層破壞、地表植被損毀等進(jìn)行治理修復(fù);礦山閉坑前須完成礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理與復(fù)墾并通過驗(yàn)收合格。

新建礦山應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行礦山地質(zhì)環(huán)境準(zhǔn)入要求，避讓環(huán)境敏感區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)，嚴(yán)禁不符合環(huán)保要求、破壞生態(tài)環(huán)境的開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)。新建礦山從建礦起，就要牢固樹立將礦山建成綠色礦山的建礦目標(biāo)，將綠色發(fā)展始終貫穿于礦山的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和生產(chǎn)建設(shè)中，逐步實(shí)現(xiàn)開發(fā)有序、高效利用、環(huán)境友好和社會(huì)和諧的礦業(yè)發(fā)展格局。

對歷史遺留和責(zé)任人滅失的礦山，政府應(yīng)加大資金投入力度，統(tǒng)籌治理恢復(fù)歷史遺留和責(zé)任人滅失的礦山生態(tài)環(huán)境，要將解決歷史遺留礦山的生態(tài)環(huán)境問題納入政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)任務(wù)。政府應(yīng)結(jié)合已關(guān)閉礦山治理情況，鼓勵(lì)發(fā)展礦山旅游、廢棄礦區(qū)種植業(yè)、礦山廢棄物資源綜合利用等相關(guān)綠色產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮相關(guān)綠色產(chǎn)業(yè)對礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)的作用。

為確保采礦企業(yè)能恢復(fù)其所破壞的生態(tài)環(huán)境，采礦企業(yè)應(yīng)根據(jù)礦山地質(zhì)環(huán)境承載能力，加強(qiáng)礦山建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評管理，提出減緩措施，降低生態(tài)破壞程度。礦山開發(fā)企業(yè)在取得采礦權(quán)之前必須提交采礦規(guī)劃書。采礦規(guī)劃書中必須包括生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理計(jì)劃書和環(huán)境影響評價(jià)書，生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理計(jì)劃書和環(huán)境影響評價(jià)書應(yīng)當(dāng)由具有資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)完成，并經(jīng)獨(dú)立專業(yè)評估機(jī)構(gòu)出具審核鑒證意見書，開發(fā)企業(yè)應(yīng)當(dāng)按規(guī)定評價(jià)環(huán)境影響，執(zhí)行生態(tài)環(huán)境恢復(fù)計(jì)劃。政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對開發(fā)企業(yè)及相關(guān)獨(dú)立專業(yè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。

2.2 采礦損害直接補(bǔ)償

對于礦區(qū)居民和礦區(qū)其他企業(yè)因礦產(chǎn)開發(fā)活動(dòng)而遭受的直接生產(chǎn)和生活損失應(yīng)當(dāng)由采礦企業(yè)負(fù)責(zé)補(bǔ)償。對居民、其他企業(yè)等明確的主體的補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)由采礦企業(yè)與受損者直接談判和補(bǔ)償。對不明確主體的補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)由采礦企業(yè)向當(dāng)?shù)卣Ц?。采礦企業(yè)在采礦開始之前，必須對能合理預(yù)計(jì)到的礦產(chǎn)開發(fā)將造成的他人損失進(jìn)行補(bǔ)償，在開礦過程中，還必須對超過已補(bǔ)償金額的損害進(jìn)行追加補(bǔ)償[3]。

2.3 補(bǔ)償資金保障

充足的資金是保證礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理和開礦損害補(bǔ)償順利實(shí)施的關(guān)鍵。借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國和湖南省的實(shí)際，湘江流域采礦生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償資金保障機(jī)制的設(shè)立思路和方法是：對歷史遺留和責(zé)任人滅失的礦山造成的生態(tài)環(huán)境破壞，通過建立歷史遺留和責(zé)任人滅失礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理基金的方法，由政府出資統(tǒng)一治理;對新建礦山和老礦山新造成的生態(tài)環(huán)境破壞，明確企業(yè)礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)的主體責(zé)任，按照“誰破壞、誰治理”的原則，通過設(shè)立生態(tài)環(huán)境保證金和擔(dān)保的方式，促使礦產(chǎn)開發(fā)企業(yè)100%對礦山生態(tài)環(huán)境進(jìn)行恢復(fù)治理和對遭受采礦損害的居民和企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償。

2.3.1 歷史遺留和責(zé)任人滅失礦山的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理基金

由于復(fù)雜的歷史原因，在早期的礦產(chǎn)開發(fā)中，礦山企業(yè)在采礦時(shí)缺乏環(huán)境保護(hù)意識，造成礦山周圍環(huán)境破壞嚴(yán)重。這些礦山環(huán)境破壞問題已經(jīng)成為歷史問題，難以找到責(zé)任人。因此，對于歷史遺留和責(zé)任人滅失礦山的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理，必須由政府通過建立歷史遺留和責(zé)任人滅失礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理基金的方式解決。要充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)帶動(dòng)作用，大力探索構(gòu)建“政府主導(dǎo)、政策扶持、社會(huì)參與、開發(fā)式治理、市場化運(yùn)作”的礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)和綜合治理新模式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本開展歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)。按照“誰投資、誰受益”原則，創(chuàng)新歷史遺留和責(zé)任人滅失礦山的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理投資機(jī)制，開辟多元化投資渠道，廣泛吸引礦山企業(yè)和社會(huì)資金組織實(shí)施規(guī)劃重大工程。鼓勵(lì)社會(huì)資金投資廢棄固體物資源化、廢棄地復(fù)墾、荒山綠化和礦山生態(tài)旅游建設(shè)等工程項(xiàng)目。

歷史遺留和責(zé)任人滅失礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理基金的主要來源包括：（1）政府財(cái)政支出。具體包括增加歷史遺留和責(zé)任人滅失礦山修復(fù)的財(cái)政撥款，向礦山征收的資源稅、耕地占用稅、水土保持費(fèi)等相關(guān)資源稅費(fèi);（2）接受捐贈(zèng);（3）其它款項(xiàng)，如礦業(yè)企業(yè)繳納的各種處罰費(fèi)用，部分勘采權(quán)價(jià)款等，恢復(fù)治理基金的利息收益也應(yīng)完全用于歷史遺留和責(zé)任人滅失礦山的生態(tài)環(huán)境修復(fù)。

歷史遺留和責(zé)任人滅失礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理基金必須實(shí)行?？顚Ｓ茫坑糜跉v史遺留和責(zé)任人滅失礦山已造成破壞的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理。待全部歷史遺留和責(zé)任人滅失礦山的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞全都恢復(fù)治理完畢后，將其結(jié)余資金建立環(huán)境損害社會(huì)救助基金。

2.3.2 采礦生態(tài)環(huán)境恢復(fù)與補(bǔ)償保證金

對新建和正在開采礦山所造成的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞，應(yīng)當(dāng)由采礦企業(yè)100%負(fù)責(zé)恢復(fù);對新建和正在開采礦山所造成的他人損失，也應(yīng)當(dāng)由采礦企業(yè)100%負(fù)責(zé)補(bǔ)償。但從歷史經(jīng)驗(yàn)看，采礦企業(yè)在缺乏監(jiān)管和利益驅(qū)使下，很難自發(fā)履行生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理責(zé)任，并很難自發(fā)支付足額的損失補(bǔ)償，因此有必要建立礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度，建立動(dòng)態(tài)化的監(jiān)管機(jī)制，對礦山企業(yè)環(huán)境治理恢復(fù)進(jìn)行監(jiān)督檢查、驗(yàn)收。完善礦山地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)，加強(qiáng)現(xiàn)有礦山地質(zhì)環(huán)境信息系統(tǒng)管理，以保證礦山開采者主動(dòng)承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)責(zé)任和生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)償責(zé)任，并為生態(tài)環(huán)境修復(fù)和生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)償提供有效的資金保障[4]。

采礦生態(tài)環(huán)境恢復(fù)與補(bǔ)償保證金制度的具體做法是：（1）采礦企業(yè)在得到采礦許可證前，必須繳納一定數(shù)量的資金作為礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理和開礦損害補(bǔ)償?shù)谋ＷC金，存放在政府有關(guān)管理機(jī)構(gòu)，以確保礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)達(dá)標(biāo)和開礦損害及時(shí)足額補(bǔ)償;（2）保證金的總金額應(yīng)該高于礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)成本和所有開礦損害補(bǔ)償額之和;（3）如果采礦企業(yè)沒有恢復(fù)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境或未能及時(shí)足額支付開礦損害補(bǔ)償，政府有權(quán)利用保證金組織他人來完成該礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)工程，或者由法院等機(jī)構(gòu)從保證金中強(qiáng)制執(zhí)行開礦損害補(bǔ)償支付。

3? 結(jié)語

湘江是湖南的母親河，在湘江流域礦產(chǎn)資源開發(fā)中必須建立與之相適應(yīng)的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)湘江流域環(huán)境保護(hù)，強(qiáng)化礦山環(huán)境治理成效監(jiān)督評價(jià)，完善“誰破壞、誰治理、誰投資、誰受益”的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)長效機(jī)制，積極研究出臺(tái)土地、礦產(chǎn)、財(cái)稅等方面的優(yōu)惠政策，吸引社會(huì)資金投入到礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)工作中;引導(dǎo)礦山企業(yè)規(guī)模發(fā)展、集約發(fā)展和綠色發(fā)展，強(qiáng)化采礦企業(yè)的礦山地質(zhì)環(huán)境治理責(zé)任，確保生產(chǎn)礦山不欠新賬，嚴(yán)格按照“邊生產(chǎn)、邊治理”的要求，對開采礦山進(jìn)行土地復(fù)墾復(fù)綠。將綠色發(fā)展貫穿于礦山開發(fā)之中，逐步實(shí)現(xiàn)開發(fā)有序、高效利用、環(huán)境友好和社會(huì)和諧的礦業(yè)發(fā)展格局。

參考文獻(xiàn)/References

[1] 宋蕾. 礦產(chǎn)開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償理論與計(jì)征模式研究[D]. 中國地質(zhì)大學(xué)（北京）博士論文， -2009.03.01. [2] 孟立賢.礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究[D]. 石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院碩士論文. 2010.06.08.

[2] 劉啟承.重慶市石灰石礦山開采生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究[J]. 能源與環(huán)境，2016.12.30.

[3] 宋蕾.礦產(chǎn)資源開發(fā)保證金的征收模式分析[J].工業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)， 2010（7）： 56-58.