于煒杰 林萍萍 何宛蓉 劉飛翔

摘 要：【目的/意義】分析近年來晉安區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)治理方面的經(jīng)濟、政策、社會特征，有助于整體、全面、系統(tǒng)地了解晉安區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)治理中存在的不足，為當前福州市晉安區(qū)社區(qū)治理提供有效的治理方向?！痉椒?過程】運用文獻研究法、實地調(diào)查法及AHP層次分析法，分析晉安區(qū)社區(qū)治理的綜合效益?！窘Y果/結論】研究發(fā)現(xiàn)，近年來晉安區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)治理成效顯著，但在細節(jié)上仍然存在不足，優(yōu)化城鄉(xiāng)社區(qū)布局、推進社區(qū)治理多方參與、完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系、激發(fā)社區(qū)居民參與的積極性是優(yōu)化社區(qū)治理的有效途徑。

關鍵詞：城鄉(xiāng)社區(qū);社區(qū)治理;綜合效益;層次分析法

中圖分類號：D669.3文獻標志碼：A文章編號：1637-5617（2019）04-0047-05

Abstract： 【Objective/Meaning】The analysis of the economic， policy and social characteristics of the governance of urban and rural communities in Jinan District in recent years was conducive to the overall， comprehensive and systematic understanding of the deficiencies in the governance of urban and rural communities in Jinan District， which could provide effective direction for the current community governance in Jinan District of Fuzhou. 【Methods/Procedures】The comprehensive benefits of community governance in Jinan District were analyzed by means of the methods of literature research， field investigation and analytic hierarchy process （AHP）. 【Results/Conclusions】The research found that in recent years Jinan District has achieved remarkable results in the governance of urban and rural communities， but there were still some deficiencies in details. To optimize the layout of urban and rural communities， promote the multiparticipation in community governance， improve the governance system of urban and rural communities， and stimulate the enthusiasm of community residents to participate in community governance would be the effective ways to optimize the community governance.

Key words： urban and rural community; community governance; comprehensive benefit; analytic hierarchy process

社區(qū)治理是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措，是實現(xiàn)全面建成小康社會的重點任務。完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是城鎮(zhèn)化進程的必然要求，是現(xiàn)代化建設的重要前提，是提升居民生活質(zhì)量的內(nèi)在需求，是構建社會主義和諧社會的重要基礎。國務院在《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中明確提出，社會治理的基本單元是城鄉(xiāng)社區(qū)。城鄉(xiāng)社區(qū)治理緊密聯(lián)系著居民群眾的切身利益，城鄉(xiāng)基層的和諧穩(wěn)定[1]。加強城鄉(xiāng)社區(qū)治理，有助于提高城鄉(xiāng)居民的文化素質(zhì)、生活素質(zhì)，有助于推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，同時對維護城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定、和諧與發(fā)展起著重要作用，更是完善新時代社會治理新格局的重大舉措。

晉安區(qū)擁有福州市五區(qū)內(nèi)最大的土地面積，城鄉(xiāng)分布呈現(xiàn)出典型的省會城市和零散農(nóng)村交相結合的情況，近市中心的地區(qū)呈現(xiàn)密集型城鎮(zhèn)化，區(qū)外圈呈現(xiàn)離散型山區(qū)村落化。由于其地理位置的特殊性，以及近年來福州市經(jīng)濟水平和城鎮(zhèn)化進程的不斷提高，越來越多的山區(qū)村落被納入城市擴張的規(guī)劃之中。農(nóng)村社區(qū)開始出現(xiàn)大規(guī)模轉(zhuǎn)型，伴隨著這種社區(qū)轉(zhuǎn)型的出現(xiàn)，城鄉(xiāng)社區(qū)間服務體系失衡、居民參與治理的主動性低等城鄉(xiāng)社區(qū)治理中的問題也日益突出。為此，本文通過構建的城鄉(xiāng)社區(qū)治理綜合效益評價指標體系，基于明確的量化數(shù)據(jù)來反映近年來晉安區(qū)社區(qū)治理的變化，全面系統(tǒng)地了解晉安區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)治理發(fā)展的成效及其不足，從而提出有效應對發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)的相關措施，幫助晉安區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)治理在后續(xù)發(fā)展中制定更加明確的目標。

1 晉安區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)治理綜合效益評價指標體系的構建

城鄉(xiāng)社區(qū)治理是城鄉(xiāng)融合的基礎性工程，加強社區(qū)治理，有助于提高社區(qū)居民文化素質(zhì)、生活素質(zhì)，以及維護城市社會穩(wěn)定、和諧與發(fā)展[2]。本文以晉安區(qū)的調(diào)研數(shù)據(jù)與年鑒數(shù)據(jù)為數(shù)據(jù)源，構建城鄉(xiāng)社區(qū)治理成效評價的指標體系和評價模型，從經(jīng)濟、政策、社會3個方面選取出符合邏輯的評價指標進行計算后得出該評價指標的效益評價指數(shù)，分析晉安區(qū)社區(qū)治理的成效與存在的問題，為城鄉(xiāng)社區(qū)治理優(yōu)化提供理論依據(jù)和指導意見。

1.1 評價指標與研究時間段的選擇

依據(jù)目的性、科學性、系統(tǒng)性、可操作性及分隔明確性的評價指標體系構建原則，調(diào)研整合了國內(nèi)外社區(qū)治理綜合效益評價指標體系的相關資料，通過分析晉安區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的實際情況，將城鄉(xiāng)社區(qū)治理綜合效益設為目標層（A），經(jīng)濟、政策及社會效益設為準則層（B），并根據(jù)社區(qū)治理情況相關數(shù)據(jù)的可獲取性，將衛(wèi)生和社會工作產(chǎn)值、居民服務修理和其他服務業(yè)產(chǎn)值、環(huán)境和公共設施管理業(yè)產(chǎn)值、財政一般公共預算支出等9項指標設為方案層（C），構建晉安區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)治理綜合效益評價指標體系（表1）。

本文將基準年設為2015年，將測定年設為2016年和2017年，獲取的大部分統(tǒng)計數(shù)據(jù)來源于2016-2018年的《福州統(tǒng)計年鑒》，通過數(shù)據(jù)優(yōu)化與計算得出晉安區(qū)社區(qū)治理綜合效益評價體系中的各項指標數(shù)據(jù)。

在指標體系建立的基礎上，運用德爾菲法對各層指標通過一對一比較重要程度來進行獨立打分并構建判斷矩陣。在判斷矩陣建立后，以“和積法”的方式將各個判斷矩陣的最大特征根λmax和與之相對應的特征向量w的值計算出來，進而計算出各指標的權重[3]。

1.2 指標權重設計

層次分析法是一種具有系統(tǒng)化、漸進式的定性與定量相結合的分析方法，通過構建層次結構模型，構造成對比較陣，計算權向量并做一致性檢驗，再計算組合權向量并做組合一致性檢驗的一系列分析與處理數(shù)據(jù)的流程[4]。

本文采用1～9標度法來確定各評價指標的權重系數(shù)（表2）。首先，確定準則層的判斷矩陣并計算指標權重;其次，分別確定各指標層的判斷矩陣并計算指標權重;最后，得到整個指標體系的權重分配[5]。晉安區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)治理成效評價指標體系權重分配如表3所示。

1.3 數(shù)據(jù)的一致性檢驗

晉安區(qū)社區(qū)治理綜合效益評價指標體系的一致性檢驗公式為CR=CI/RI，其中CI代表一致性指標，RI則是判斷矩陣的平均隨機一致性指標，CR代表一致性比例，計算公式中的平均一致性指標值RI如表4所示，之后通過計算步驟后，即可得出CR[6]。

通過一致性檢驗的公式計算后得出：（1）晉安區(qū)社區(qū)治理綜合效益準則層指標體系一致性檢驗結果顯示，最大特征根是3.0385，一致性比例CR的值是0.0370，符合一致性要求;（2）經(jīng)濟效益指標體系一致性檢驗結果顯示，最大特征根是3.0385，一致性比例CR的值是0.0370，符合一致性要求;（3）政策效益指標體系一致性檢驗結果顯示，最大特征根是3.0735，一致性比例CR的值是0.0707，符合一致性要求;（4）社會效益指標體系一致性檢驗結果顯示，最大特征根是3.0536，一致性比例CR的值是0.0516，符合一致性要求。晉安區(qū)綜合效益評價體系通過了一致性檢驗，具有令人滿意的一致性。

2 城鄉(xiāng)社區(qū)治理綜合效益評價的實證分析

2.1 數(shù)據(jù)的標準化處理

由于評價體系中涵蓋的各指標含義及量綱各有不同，因此需要通過對指標對應數(shù)據(jù)進行標準化處理，將其量化綜合以供比較。鑒于城鄉(xiāng)社區(qū)治理綜合效益評價的各指數(shù)缺少嚴格的定量評價標準，并且城鄉(xiāng)社區(qū)治理綜合效益的評價主要是縱向的比較，因此選取直線型標準化法中的比重法以保證評價結果的可比性和穩(wěn)定性，具體計算公式如下：

Xijt=Cijtijt/Cijo（此時Cij為正作用指標）

Xijt=Cijoijt/Cijt（此時Cij為負作用指標）

根據(jù)比重法的計算公式，將方案層的具體數(shù)據(jù)代入，就可以求出其各指標的指數(shù)。之后將所求得的各指標指數(shù)代入所屬準則層后，即可求出準則層指數(shù)，并最終求出晉安區(qū)綜合效益指數(shù)。具體計算公式如下：

2.2 評價指數(shù)計算

以2015年為基準年，以2016年和2017年為測定年，通過晉安區(qū)社區(qū)治理綜合效益評價指標體系對近幾年來社區(qū)治理的總效益進行評價與比較，并利用比重法對各項數(shù)據(jù)進行標準化處理后，得出表5中各指標的評價指數(shù)。

3 社區(qū)治理綜合效益評價分析與結論

3.1 評價分析

3.1.1 經(jīng)濟效益

對表5進行分析可以發(fā)現(xiàn)，2015-2017年期間，晉安區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)治理的經(jīng)濟效益呈穩(wěn)步上升的趨勢，可以看出經(jīng)濟效益提升的動力主要來源于居民服務、修理和其他服務業(yè)產(chǎn)值的大幅提升。對表格數(shù)據(jù)進行細化可以發(fā)現(xiàn)，居民服務、修理和其他服務業(yè)產(chǎn)值的增長率均為衛(wèi)生和社會工作產(chǎn)值與環(huán)境、水利與公共設施管理業(yè)產(chǎn)值的2.44倍。由此可見，在經(jīng)濟效益方面，近年來晉安區(qū)社區(qū)治理在居民服務、修理等其他服務產(chǎn)業(yè)等個體服務產(chǎn)值逐年取得的增長成效遠高于環(huán)境、水利、公共設施管理，以及衛(wèi)生、社會工作等公共服務產(chǎn)值取得的效益增長。

3.1.2 政策效益

總體上看，在2015-2016年期間，晉安區(qū)社區(qū)治理政策效益提升幅度較為微小，2016-2017年期間，增長才開始顯著提高，主要得益于2017晉安區(qū)遷入人口數(shù)的大幅度增長與全社會固定資產(chǎn)投資完成額的小幅度增長。而財政一般公共預算支出漲幅小，對于政策效益的影響較小。由此可見，在政策效益方面，近年來晉安區(qū)社區(qū)治理對于社區(qū)公共預算支出的投入力度較小。

3.1.3 社會效益

近3年來，晉安區(qū)社區(qū)治理的社會效益指數(shù)漲幅穩(wěn)定，呈上升趨勢。對比城鎮(zhèn)化增長率2016-2017年的年增長率是2015-2016年增長率的2倍，表明晉安區(qū)的城市進程速率在大大加快。而常住人口數(shù)與人均可支配收入指標在2016、2017年的年增長率基本相同，對社會效益的上升的影響作用不大。

3.2 評價結論

通過對各指標的原始數(shù)據(jù)和各指標指數(shù)進行分析后，得出如下結論：（1）2015-2017年晉安區(qū)社區(qū)治理綜合效益呈現(xiàn)平穩(wěn)上升趨勢，表明近幾年來晉安區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)治理具有成效。（2）從準則層來看，經(jīng)濟效益的上升最為明顯，政策效益的增長較為顯著，社會效益的增長趨于平緩，表明2015-2017年來晉安區(qū)對于城鄉(xiāng)社區(qū)治理問題的關注點主要在社區(qū)治理的經(jīng)濟與政策效應方面，對于社會效益的關注仍有待提高。（3）從指標層來看，遷入人數(shù)的增長最顯著，說明晉安區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)治理成效吸引著外來人口的駐入;全社會固定資產(chǎn)投資完成額明顯增長，城鄉(xiāng)基層設施建設也在逐步完善，進一步印證了近年來晉安區(qū)城市化進程的高速發(fā)展;居民需求服務、修理等其他服務的產(chǎn)值逐年平穩(wěn)增長，側(cè)面體現(xiàn)了晉安區(qū)社區(qū)居民生活需求在逐年提高。但對比各評價指標體系的數(shù)據(jù)變化，也反映出晉安區(qū)對于社區(qū)環(huán)境整治、社區(qū)衛(wèi)生管理及社區(qū)公共設施的投入較少，是晉安區(qū)社區(qū)治理的薄弱環(huán)節(jié)。當前晉安區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)治理雖然取得了部分成效，但對于社區(qū)的治理模式、服務水平及其布局優(yōu)化上仍有進步的空間。

4 晉安區(qū)社區(qū)治理的優(yōu)化途徑

4.1 注重社區(qū)公共服務建設，優(yōu)化城鄉(xiāng)社區(qū)布局

從城鄉(xiāng)融合發(fā)展的角度出發(fā)，進一步完善城鄉(xiāng)社區(qū)的結構布局。要充分考慮城鄉(xiāng)社區(qū)間的人口流動、城鄉(xiāng)社區(qū)的經(jīng)濟差距、基礎設施的建設及產(chǎn)業(yè)的布局情況。作為社區(qū)發(fā)展建設規(guī)劃的必要組成部分，城鄉(xiāng)社區(qū)規(guī)劃建設要在堅持可持續(xù)發(fā)展的原則下，根據(jù)各社區(qū)的具體情況，因地制宜地合理優(yōu)化社區(qū)結構布局。加強社區(qū)環(huán)境整治，加大對于社區(qū)公共設施建設的投入力度。依托“城鄉(xiāng)一體化”發(fā)展戰(zhàn)略，以“新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)帶狀化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”為目標方向，構建具有科學設計、干凈整潔、管理規(guī)范的城鄉(xiāng)社區(qū)[7]。面對晉安區(qū)高速的城市擴張，要妥善處理好農(nóng)村社區(qū)向城市社區(qū)轉(zhuǎn)型的過渡階段，對于社區(qū)的土地性質(zhì)、產(chǎn)權問題、社區(qū)的可開發(fā)程度、綠化要求及基礎設施建設等問題都要合理規(guī)劃布局，確保城鄉(xiāng)社區(qū)治理的有序推進。

4.2 提高黨建引領能力，打造多方參與的治理體系

轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)社區(qū)治理模式，讓政府的社區(qū)治理主導作用轉(zhuǎn)為社區(qū)治理的引導作用。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、城鄉(xiāng)社區(qū)黨組織為領導核心，村民委員會為基礎，居民為主體，形成強大合力，理順政府與社區(qū)居民自治組織之間的關系[8]。堅持把社區(qū)黨建作為社區(qū)治理的一條主線貫穿“自治、法治、德治、共治”四大領域，以“一統(tǒng)四治”的社區(qū)治理新體系取代自上而下的傳統(tǒng)治理模式，使社區(qū)治理的發(fā)展由原來的行政行為轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾涡袨?。社區(qū)治理過程中，不僅要強調(diào)居民作為治理主體的主導作用，還要鼓勵更多的社會組織參與進來，整合多方資源，活用專業(yè)社工能力，助力城鄉(xiāng)社區(qū)治理轉(zhuǎn)型。

4.3 加強社會化服務體系，完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系

發(fā)揮基層黨組織的核心作用、基層政府的主導作用、群眾自治組織的基本作用、社會力量的協(xié)同作用，共同完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系[9]。提高街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）城鄉(xiāng)社區(qū)黨組織、城鄉(xiāng)社區(qū)基層政府對于社區(qū)治理的重視程度，確保上級對于城鄉(xiāng)社區(qū)的路線方針得到全面貫徹落實，進一步加強社區(qū)公共服務、公共管理工作以提升社區(qū)服務的能力和水平。創(chuàng)新基層政府主導的多黨參與和城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系的聯(lián)合治理模式，以居民小組為基本單位，做好社區(qū)自治試點工作，提高基層群眾的自治組織服務社區(qū)居民的水平及社區(qū)協(xié)商的能力。同時，針對制約城鄉(xiāng)社區(qū)治理的不足，采取有針對性的措施，完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理領導體制和工作機制、城鄉(xiāng)社區(qū)治理協(xié)調(diào)機制，創(chuàng)新城鄉(xiāng)社區(qū)治理籌資和使用機制，加強社區(qū)工作者建設、政策研究、標準制定和激勵宣傳[10]。

4.4 拓展參與渠道，激發(fā)社區(qū)居民參與治理的積極性

構建新型的城鄉(xiāng)社區(qū)治理模式，需要通過擴張居民參與社區(qū)治理的廣度與深度來實現(xiàn)。重視城鄉(xiāng)社區(qū)居民的教育，努力提高城鄉(xiāng)居民綜合素質(zhì)，從而提高社區(qū)居民參與社區(qū)治理的意愿與水平;重視拓寬居民參與治理的選擇路徑;在社區(qū)內(nèi)搭建議事協(xié)商平臺，統(tǒng)一標識和議事規(guī)則，開展規(guī)范化建設。充分利用微信公眾號等新媒體平臺，為暢通民主協(xié)商路徑提供有效載體，通過線上線下聯(lián)動，向居民群眾廣泛征求意見建議。優(yōu)化居民的服務需求和問題收集機制，將社區(qū)企事業(yè)單位、社區(qū)社會組織和社區(qū)居民納入居民委員會主體，有效引導社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務的決策和管理。

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