張小林?郭杰?郭念森?曾祥

摘 要：本文以四川省阿壩州為例，通過對當前阿壩州農(nóng)村飲水安全建設現(xiàn)狀的調查了解，從水源水質、地質災害、工程建設成本、運行管護和人才培養(yǎng)等方面分析了深度貧困地區(qū)的農(nóng)村飲水安全建設存在的難題，對于“三州”地區(qū)如何提高農(nóng)村供水保障水平進行思考，并提出相應的建議和對策。

關鍵詞：農(nóng)村安全飲水;脫貧攻堅;“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)

中圖法分類號：S277.7? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2019.0409

2005年開始，我國農(nóng)村飲水工作進入以保障飲水安全為中心的新的歷史時期，農(nóng)村飲水安全工程建設正式啟動。至2015年末，農(nóng)村飲水安全問題基本解決，農(nóng)村供水保障水平顯著提高。2016年起，圍繞全面建成小康社會、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的戰(zhàn)略部署和目標要求，進入農(nóng)村飲水鞏固提升的新階段。2016年11月國務院印發(fā)了《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》，提出到2020年，實現(xiàn)現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口“兩不愁、三保障”，把貧困地區(qū)農(nóng)村集中供水率作為脫貧攻堅的10項主要指標之一[1]。2017年11月中辦國辦出臺《關于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的實施意見》，明確提出脫貧攻堅戰(zhàn)決勝的關鍵之策是解決因病因學因殘因災致貧返貧、飲水安全保障程度低和住房不安全等問題[2]。2019年4月6日，習近平總書記在重慶召開的解決“兩不愁三保障”突出問題座談會上的講話中指出“在飲水安全方面，還有大約104萬貧困人口飲水安全問題沒有解決，全國農(nóng)村有6 000萬人飲水安全需要鞏固提升。如果到了2020年這些問題還沒有得到較好解決，就會影響脫貧攻堅成色”[3]。解決建檔立卡貧困戶飲水安全是實現(xiàn)脫貧攻堅“兩不愁、三保障”總體目標中“不愁吃”的重點工作，攻克貧困地區(qū)特別是“三區(qū)三州”（西藏自治區(qū)、新疆南疆四地州區(qū)、青海四川甘肅云南四省藏區(qū)和云南怒江州、四川涼山州、甘肅臨夏州）深度貧困地區(qū)飲水安全問題，是這一工作的重中之重。為此，2019年8月，筆者深入四川省阿壩藏族羌族自治州（以下簡稱阿壩州），對農(nóng)村飲水安全實施情況進行全面的調查，以工程建設和管理中存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)為導向，尋求解決農(nóng)村飲水安全的途徑與方法。

1? ?四川阿壩州概況與農(nóng)村飲水安全建設現(xiàn)狀

1.1? ?阿壩州概況

四川阿壩州幅員面積8.42萬km2，轄13個縣（市），219個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1 354個行政村。居住有藏、漢、羌、回等各族群眾91.52萬人（戶籍人口中，藏、羌、漢、回族人口占總人口的比例分別為59.3%、18.5%、18.8%、3.1%），其中農(nóng)業(yè)人口64.54萬人。全州年平均氣溫8.2℃，年平均降水量665.1mm。阿壩州地處青藏高原東南緣，地貌以高原和高山峽谷為主。東南部為高山峽谷區(qū)，中部為山原區(qū)，西北部為高原區(qū)。地質構造復雜，地質環(huán)境脆弱，崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地面沉降、地裂縫等災害隱患多、分布廣，是四川省地質災害多發(fā)區(qū)、易發(fā)區(qū)、重災區(qū)之一。受“5·12”汶川特大地震、“4·20”蘆山地震、“8·8”九寨溝地震疊加影響，阿壩全州有地質災害隱患點2萬余處，有山洪災害危險區(qū)1 642處。

1.2? ?農(nóng)村飲水安全建設現(xiàn)狀

自2005年以來，阿壩州已累計投入各類飲水安全資金11.4億元，新建、改建、提升（含“5·12”等災后重建）農(nóng)村飲水安全工程1萬余處，基本解決了全州72萬農(nóng)牧民和農(nóng)村學校、林場、寺廟等居民飲用水難的問題。2019年，根據(jù)中央、省、州的安排部署，各縣扎實推進“兩不愁三保障”飲水安全大排查工作，全州13個縣共排查出安全飲水無保障問題444個，擬定了《阿壩州2019-2020年農(nóng)村飲水安全鞏固提升工作實施方案》。目前正在加緊對排查出的444戶1 700多個建檔立卡貧困人口的飲水安全問題進行整改、提升;“十四五”期間，計劃對70.6萬農(nóng)村居民的飲水安全問題通過鞏固、改造、新建進行再提升。為確保飲水工程建成后能長期發(fā)揮效益，阿壩州已有5個縣（市）印發(fā)或出臺了《農(nóng)村飲水工程運行管理辦法》或《農(nóng)村飲水工程運行管理指導意見》，項目建成后及時進行移交，明確管護主體，落實管護責任，其余縣正在制定、完善制度過程中。

阿壩州農(nóng)村飲水水質監(jiān)測工作由各縣疾控中心承擔，但受投資不足、專業(yè)技術人員缺乏等因素影響，監(jiān)測頻次以及檢測指標數(shù)量與要求還存在較大的差距。阿壩州水源地保護劃定由生態(tài)環(huán)境部門牽頭，目前已完成了全州13個縣31個縣城集中式水源地劃定保護工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府所在地“千人以上”集中式水源地保護劃定工作正在有序推進中。

2? ?農(nóng)村飲水安全建設中存在的困難與問題

近年來，阿壩州在農(nóng)村飲水安全方面取得了巨大成績，但由于阿壩州地處藏區(qū)、高寒山區(qū)，農(nóng)村飲水安全依然存在著巨大的困難。

2.1? ?水源不穩(wěn)定，存在季節(jié)性缺水和水質不達標現(xiàn)象

阿壩州地處干旱河谷、高寒牧區(qū)，農(nóng)牧民居住分散，飲水工程點多、面廣、線路長。冬季冰凍期，高半山、高寒牧區(qū)冬季部分水源冰凍取水量小或無法取水，造成水量不足或缺水。部分飲水工程因巖方段管道無法埋設，冬季冰凍后無法過水，造成農(nóng)牧民季節(jié)性缺水，一般缺水時間為當年11月至次年3月，期間主要通過拖拉機、摩托車等拉水、牲畜馱水、人背水等方式解決飲水問題。洪水期由于山洪等影響，水源會出現(xiàn)短暫的水渾、有雜質現(xiàn)象，水質難以達到《農(nóng)村飲水安全評價準則》要求。

調查中，小金縣、金川縣的居民普遍反映平時能喝上干凈的水，但一旦下暴雨，水就會變黃變渾濁，有些管道受地質條件的影響，只能裸露在外面，在冬季的時候被凍結，水管存在沒有水的可能性，有些水管在冬天需要一直保持流動狀態(tài)，才有不被凍的可能。

2.2? ?地質災害頻發(fā)，損毀慘重，造成新增農(nóng)村飲水安全問題

阿壩州農(nóng)村飲水安全不穩(wěn)定、易反復，主要是受地震、山洪、泥石流、滑坡等自然災害影響，飲水設施損毀嚴重，每年均要投入相當一部分資金用于飲水設施的災后恢復與重建。有些地方部分基礎設施還未完全恢復，又造成極為嚴重的破壞，全面恢復需要大量項目資金投入。如九寨溝縣2017年遭受“8·8”地震后，2018年6月、7月又相繼遭遇泥石流和特大洪水災害，全縣120個行政村，60%的村飲水設施不同程度受損，需進行維修和重建。據(jù)不完全統(tǒng)計，2015年以來，全州因各類自然災害對農(nóng)村飲水設施損毀造成的直接經(jīng)濟損失達1.812億元，其中取水口受損380處，管道受損2 537km，蓄水池、沉淀池等受損48口，因地震、干旱等原因造成水源枯竭或水量嚴重減少的水源達88處。

小金縣近年來山洪泥石流等地質災害頻發(fā)，加之全縣已建安全飲水工程設施規(guī)模小、分布散，造成已建飲水工程因災損毀頻發(fā)。山洪、特大泥石流等自然災害對全縣高半山居民點的飲水安全問題造成了極大影響。同時，因災形成的異地搬遷戶、避險搬遷戶，由于地方財政較為匱乏，安全飲水工程設施配套不足，造成新增農(nóng)村安全飲水問題。

金川縣山高谷深，多取用山溪地表水，水源位置、引水區(qū)域多易發(fā)生泥石流等災害，全縣地災隱患點多達450處，大部分隱患點沒有防御工程，地質災害會對水源地設施、飲水管道等造成毀滅性破壞，恢復難。2019年6月27日曾達鄉(xiāng)遭受特大泥石流災害，全鄉(xiāng)飲水設施損毀十分嚴重，飲水管道損毀69.2km。

2.3? ? 工程建設成本高，投資標準偏低，資金配套困難

阿壩州農(nóng)牧民居住較為分散，一個行政村往往由幾個甚至十幾個自然寨組成，加之水資源時空分布不均勻，農(nóng)村飲水安全工程小而散，水源點往往距群眾居住點遠，部分高半山和邊遠牧區(qū)材料需進行二次、三次甚至四次轉運，加之絕大部分飲水安全工程需要在幾十公里外選取水源點，輸水線路長、工況多、地形條件復雜、管道布置不易，工程建設多靠人背馬駝，造成建設成本高、資金不足等現(xiàn)象。

根據(jù)粗略核算成本，在高半山建設農(nóng)飲工程的一方混凝土成本在5 000元左右。按照目前農(nóng)村飲水安全工程人均投資偏低的標準實施，無法完成工程建設。部分農(nóng)村飲水安全工程受投資影響，凈水工藝未按規(guī)范設計、建設，造成項目缺項。阿壩州作為深度貧困、邊遠少數(shù)民族地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展滯后，地方財力十分薄弱，2018年半數(shù)以上的縣財政預算收入在一億元以下，最少的壤塘縣為2 188萬元;水利項目州縣配套資金難以到位，難以按設計規(guī)模實施，達不到設計標準和設計成效。

2.4? ?工程點多面廣，維修管護難度大，管護經(jīng)費嚴重不足

阿壩州因受自然條件、經(jīng)濟條件等因素影響，飲水工程后期運行管護難度大，工程建成移交后，維修管護面臨無經(jīng)費、無管理機構、無管理人員等困難，主要交由各村自行管理;農(nóng)戶牧民因受教育程度、生活習俗、管理能力等因素影響，管理觀念淡薄，自覺維護水利設施的積極性和主動性不高。加之農(nóng)村安全飲水工程點多分散，缺乏有效管理體制、運行機制和管護經(jīng)費的支撐，造成飲水安全工程沒有明確的管護責任人，安全飲水設施疏于管理而提前老化現(xiàn)象嚴重，難以實現(xiàn)飲水工程的良性運行和長期有效使用，效益難以充分發(fā)揮。如小金縣農(nóng)村安全飲水水費計收工作和各村農(nóng)村安全飲水工程維修基金計取工作尚處于起步階段，農(nóng)戶用水不需出錢的觀念根深蒂固，對水費收取模式不易接受。金川縣的農(nóng)村飲水工程普遍戰(zhàn)線長，平均引水距離在10～15km以上，造成管護成本高、經(jīng)費不足。

2.5? ?缺乏專業(yè)技術人員

阿壩州屬老少邊窮地區(qū)，受歷史和現(xiàn)實原因的限制，生活條件艱苦、工作環(huán)境差，經(jīng)濟發(fā)展水平與其他地區(qū)存在較大的差距，人才使用環(huán)境亟需改善，引進人才難，留住人才難，人才流失嚴重。特別是機構改革后，水利管理機構、人員編制等均發(fā)生了變化，人員嚴重缺乏，專業(yè)技術力量薄弱。

據(jù)調查，小金縣自2019年機構改革后，水務工作主要由縣科學技術和農(nóng)業(yè)畜牧水務局水務服務中心承擔，僅有工作人員4名，由于農(nóng)村安全飲水項目建設點分散，無法高效開展項目監(jiān)管工作，連最基礎的農(nóng)飲水質檢測報告都沒有從疾控部門要來存檔備案，也沒有時間定期研究。

3? ?藏區(qū)等深度貧困地區(qū)農(nóng)村飲水安全建設對策與建議

3.1? ?實施差異化幫扶，給予深度貧困地區(qū)資金政策傾斜

“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)，因地方財政資金有限，難以落實州縣配套資金，由此造成建設嚴重滯后和災后恢復困難。建議國家要針對“三區(qū)三州”邊遠少數(shù)民族深度貧困地區(qū)實施差異化投資，體現(xiàn)中央投資主體地位，優(yōu)化投資結構，堅持精準施策，在政策制定和資金投入等方面，進一步加大對“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)的傾斜力度。

3.2? ?制定區(qū)域地方標準，堅持精準施策

無論是《生活飲用水衛(wèi)生標準》還是《農(nóng)村飲水安全評價準則》，都是針對全國情況而言的統(tǒng)一標準，“三區(qū)三州”的情況極為特殊。習近平總書記在解決“兩不愁三保障”突出問題座談會上的講話指出“對飲水安全有保障，西北地區(qū)重點解決有水喝的問題，西南地區(qū)重點解決儲水供水和水質達標問題。各地執(zhí)行時要結合實際進行把握，不能一刀切?！盵3]因此，建議四川省根據(jù)甘孜阿壩涼山三州地區(qū)的特殊性，因地制宜實施差異性方案，根據(jù)實際情況，相應的政策和補助標準向“三州”等地區(qū)傾斜，有針對性地實施農(nóng)村飲水安全工程，分地區(qū)分類型制定解決方案措施。借鑒西藏自治區(qū)的經(jīng)驗，制定四川三州地方農(nóng)村飲水安全評價標準，農(nóng)村飲水安全工程建設既要滿足當?shù)剞r(nóng)牧民生活需求，其評價驗收的指標更要設置科學合理、符合地方實際情況，不能一刀切。

3.3? ?加強維修管護責任，持續(xù)做好農(nóng)村飲水安全后期保障工作

工程建成后，后期管護工作要進一步落實，按照“誰使用，誰管理，誰維護”的原則，明確管護責任，如各村可制定鄉(xiāng)規(guī)民約，明確管護范圍、管護人員經(jīng)費來源、應急維修處置等。水務管理部門要落實主體責任，加強對農(nóng)村飲水工程的監(jiān)督管理，確保工程的建設質量和建設實效;要強化宣傳工作，增強群眾責任意識;要總結和推廣一些成功的經(jīng)驗做法。如壤塘縣采取制定《農(nóng)村安全指標評價標準、日常管護及農(nóng)村飲水安全監(jiān)督服務公示》《壤塘縣農(nóng)村飲水安全工程運行管理及使用說明》，逐步提高群眾對農(nóng)村飲水安全知曉率、參與度和管護水平，及時解決困難和問題，這一做法值得各地學習借鑒。對于已脫貧人口也迫切需要“回頭看”“回頭幫”，做好后續(xù)鞏固成果相關工作。

建議對“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)農(nóng)村飲水工程的后期運行管理，中央和省給予適當補助，建立完善中央省補助、州縣配套、受益群眾籌資，專業(yè)隊伍管理，水務部門指導、監(jiān)督的機制，使已建成的農(nóng)村飲水安全工程充分發(fā)揮效益。

3.4? ?嚴格監(jiān)管，強化水質監(jiān)測和水源區(qū)保護

水行政主管部門建好工程的同時，也要管好水，保障正常供水，做好水源巡查、水質檢測等工作。

阿壩州雖然水質檢測工作由各縣疾控中心負責，但水利部門也要履行自己的職責，定期了解水質檢測情況，相關工作人員也要不斷學習最新的檢測標準，及時與疾控中心加強聯(lián)系溝通，做到信息對等，對于不合格的指標要提出指導性意見，提出對策，做到心中有數(shù)。要注重輿論宣傳，提高對水源保護的認識。

3.5? ?摸清家底，夯實十四五規(guī)劃基礎工作

阿壩州根據(jù)中央、省、州的安排部署，各縣扎實推進開展了“兩不愁三保障”飲水安全大排查工作，全州13個縣共排查出安全飲水無保障問題444個。但這也只是初步成果，為做好十四五農(nóng)村飲水安全規(guī)劃工作，需進一步摸排存在的問題和需要鞏固提升的工程點，做好數(shù)據(jù)采集、資料收集等基礎性工作，研究提出有針對性的建設建議，以問題為導向，以需求為宗旨，以數(shù)據(jù)為支撐，做實做細，做好農(nóng)村飲水安全保障工作。

3.6? ?加強人才隊伍建設，改善人才隊伍素質和結構

阿壩州屬于邊遠民族地區(qū)，專業(yè)技術人才匱乏。要開展人才培養(yǎng)幫扶，加大人才幫扶力度，選派綜合素質強、業(yè)務能力精的管理、技術人才到貧困地區(qū)開展傳幫帶，開展業(yè)務咨詢和技術指導;加大人才隊伍的培訓力度，大力開展貧困地區(qū)知識更新培訓。逐步建立貧困地區(qū)水利人才培養(yǎng)機制，不斷改善人才隊伍素質和結構。

參考文獻：

[1]國務院.“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃（國發(fā)[2016]64號）[R].2016.

[2]中共中央辦公廳，國務院辦公廳.關于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的實施意見（廳字[2017]41號）[R].2017.

[3]張曉松，鞠鵬，謝環(huán)馳.習近平在重慶考察并主持召開解決“兩不愁三保障”突出問題座談會[N].人民日報.2019-4-18.