黃祖輝 胡偉斌 徐梅綴

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度?推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出：“發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度”。2016年，國務(wù)院出臺《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，啟動了新一輪的農(nóng)村集體經(jīng)濟與產(chǎn)權(quán)制度改革。[1]這項改革的宗旨是鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟。農(nóng)村集體經(jīng)濟資源資產(chǎn)的確權(quán)頒證、量化到人和股份合作化是這項改革的基本要求。在此基礎(chǔ)上，有條件的農(nóng)村社區(qū)推行“股社分離”改革，即集體股份合作社與社區(qū)分離的改革，是農(nóng)村集體經(jīng)濟與產(chǎn)權(quán)制度改革的又一深化，這項改革的本質(zhì)是對現(xiàn)行農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟實行“政社分離”，進(jìn)而真正實現(xiàn)我國農(nóng)村集體的經(jīng)濟與社區(qū)分離，農(nóng)民經(jīng)濟人與社會人的分離，這項改革對于我國農(nóng)村基層治理體系的完善，農(nóng)村集體經(jīng)濟的健康發(fā)展和農(nóng)民市場主體地位的進(jìn)一步清晰，具有重要意義。本文以這項改革試點單位之一的浙江杭州江干區(qū)為例，對其“股社分離”改革的實踐進(jìn)行剖析，并給出相關(guān)建議。

一、“股社分離”改革的主要任務(wù)及實踐探索

“股社分離”改革中的“股”代表股份經(jīng)濟合作社，“社”意指居（村）委會，“分離”主要包含五大內(nèi)涵，即機構(gòu)分設(shè)、資產(chǎn)分置、權(quán)責(zé)分離、人員分開、財務(wù)分立。浙江省杭州市江干區(qū)最早于1998年探索實施股份合作制改革，于2010年全面完成第一輪股改，共量化集體資產(chǎn)27.33億元，設(shè)立股東1256萬人。全區(qū)共有村級集體經(jīng)濟組織57個，2018年村級集體資產(chǎn)總額276.19億元，可分配收入16.74億元，有27個股份經(jīng)濟合作社實現(xiàn)收益分配，分配總額5.32億元，受益股東6.49萬人，人均8?197元。為破解長期以來村級集體經(jīng)濟組織與社區(qū)（村）兩委合二為一的管理弊端，推動集體經(jīng)濟組織健康發(fā)展，推動實現(xiàn)現(xiàn)代化基層治理，該區(qū)貫徹落實中央農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點要求，于2017年推進(jìn)新一輪集體產(chǎn)權(quán)制度改革，實施“股社分離”，探索集體經(jīng)濟組織經(jīng)濟事務(wù)與居（村）委會公共事務(wù)相分離。

（一）“股社分離”改革的主要任務(wù)

杭州市江干區(qū)的“股社分離”改革提出了七項具體任務(wù)，前五項任務(wù)分別對應(yīng)“股社分離”改革內(nèi)涵中的“五分離”。

1.機構(gòu)分設(shè)。分別設(shè)立居（村）委會和股份經(jīng)濟合作社，后者要求工商變更登記率達(dá)到100%，以確立村股份經(jīng)濟合作社的市場主體地位。

2.資產(chǎn)分置。根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》的分類，將農(nóng)村集體資產(chǎn)劃分為資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)三類。[2]對于后兩者，直接依法界定為股份經(jīng)濟合作社所有;對于資源性資產(chǎn)，則按照實際情況區(qū)分，分別確權(quán)登記在居（村）委會和股份經(jīng)濟合作社名下。

3.權(quán)責(zé)分離。理順居（村）委會與股份經(jīng)濟合作社各自的職責(zé)與權(quán)力，使得兩者在運作程序上分離且互不干涉，形成各司其職的治理機制。社區(qū)基本公共管理方面的事務(wù)基本由居（村）委會承擔(dān);與集體經(jīng)濟發(fā)展有關(guān)的事務(wù)歸屬于股份經(jīng)濟合作社，如開展資源開發(fā)利用、資產(chǎn)經(jīng)營與管理、生產(chǎn)發(fā)展與服務(wù)、財務(wù)管理與分配等活動。

4.人員分開。即改變過去村集體三塊牌子一套班子的人員情況。根據(jù)“股社分離”的程度，相應(yīng)確定人員分開的操作：對于徹底分離的地區(qū)，分別確定任職人員，實行不同的崗位、薪酬等相關(guān)制度;對于向徹底分離過渡階段的地區(qū)，設(shè)置專人管理經(jīng)濟事務(wù)或社區(qū)事務(wù);對于徹底的“股社分離”仍有難度的地區(qū)，仍實行人員交叉任職。

5.財務(wù)分立。居（村）委會與股份經(jīng)濟合作社設(shè)置各自的賬本、賬戶，進(jìn)行獨立核算。社區(qū)基本公共服務(wù)事項的費用劃歸居（村）委會;集體經(jīng)濟發(fā)展和管理的費用則由股份經(jīng)濟合作社負(fù)責(zé)，財務(wù)支出劃分與權(quán)責(zé)相統(tǒng)一。對于居（村）委會無力承擔(dān)的部分，在股東代表大會同意的前提下，由股份經(jīng)濟合作社支持社區(qū)（村）公共事項的管理與建設(shè)。

6.股權(quán)管理。原則上對股權(quán)實行靜態(tài)管理，不隨人口增減變動而調(diào)整股權(quán)，即“生不增，死不減”，權(quán)證發(fā)放到人（戶）。“固權(quán)”的同時也兼顧“活權(quán)”，同步推進(jìn)股權(quán)社內(nèi)流轉(zhuǎn)，完善股權(quán)繼承流轉(zhuǎn)辦法。

7.強化黨建。“股社分離”后，股份經(jīng)濟合作社黨組織關(guān)系直接隸屬于街道黨工委管理，股份經(jīng)濟合作社黨組織書記對股份經(jīng)濟合作社的政治、方向引領(lǐng)負(fù)責(zé)。社區(qū)黨組織與股份經(jīng)濟合作社黨組織都能體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，共同商討要事，共同管理黨員。

（二）“股社分離”改革的實踐與階段

杭州市江干區(qū)進(jìn)行“股社分離”改革的試點周期為兩年，2017年初至2018年底。目前，全區(qū)57個股份經(jīng)濟合作社均已完成申領(lǐng)《浙江省村股份經(jīng)濟合作社證明書》（以下簡稱為《證明書》）、清產(chǎn)核資和產(chǎn)權(quán)界定工作、實現(xiàn)股權(quán)信息化管理、實施分賬獨立核算制度、完成集體存量資金競爭性存放、推行權(quán)力清單制度以及股份經(jīng)濟合作社換屆選舉等七項工作。截至2018年10月底，已有19個股份經(jīng)濟合作社與社區(qū)（村）完全實現(xiàn)“五分離”，49家股份經(jīng)濟合作社完成工商變更登記。

1.先行先試階段（2017年10月至2018年3月）

2017年11月，該區(qū)四季青、筧橋、彭埠、九堡、丁蘭每個街道選擇2個股份經(jīng)濟合作社為先行先試單位，啟動證明書申領(lǐng)、工商變更登記、集體資產(chǎn)清理、集體產(chǎn)權(quán)界定、集體資產(chǎn)核銷、股權(quán)信息化管理等工作。

（1）證明書申領(lǐng)與工商變更登記。進(jìn)行工商登記并領(lǐng)取《營業(yè)執(zhí)照》是股份經(jīng)濟合作社確立其市場主體地位的第一步。申領(lǐng)《證明書》則是進(jìn)行工商變更登記的前置環(huán)節(jié)，其作用在于規(guī)范村股份經(jīng)濟合作社的名稱。按照《關(guān)于村股份經(jīng)濟合作社工商登記的指導(dǎo)意見》（浙工商企〔2016〕11號）規(guī)定，無論是已經(jīng)辦理工商登記還是未辦理的村集體經(jīng)濟組織都應(yīng)當(dāng)申領(lǐng)，憑《證明書》向區(qū)市場監(jiān)督管理部門辦理名稱變更登記或者設(shè)立登記。為了有效推進(jìn)這項工作，該區(qū)“股社分離”改革試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)《關(guān)于申領(lǐng)股份經(jīng)濟合作社證明書的通知》和《關(guān)于規(guī)范村級集體經(jīng)濟組織名稱的通知》，用于指導(dǎo)《證明書》申領(lǐng)工作。

改革之前，該區(qū)57家村股份經(jīng)濟合作社都已進(jìn)行工商設(shè)立登記，因此本次都屬于變更登記。大部分村股份經(jīng)濟合作社原先登記的仍是經(jīng)聯(lián)社，而不是股份經(jīng)濟合作社，現(xiàn)統(tǒng)一變更為“杭州市江干區(qū)某某股份經(jīng)濟合作社”。進(jìn)行工商變更登記之后的股份經(jīng)濟合作社，開始按照企業(yè)性質(zhì)繳納相關(guān)稅費。

（2）清產(chǎn)核資與產(chǎn)權(quán)界定。清產(chǎn)核資是產(chǎn)權(quán)界定的前置工作，產(chǎn)權(quán)界定則是準(zhǔn)確分置資產(chǎn)、保護(hù)集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的重要保證。實際操作過程中，黨組織、居（村）委會、董事會、監(jiān)事會（居務(wù)監(jiān)督委員會）、財務(wù)、股東代表等人員組成清產(chǎn)核資和產(chǎn)權(quán)界定工作小組，整理了各類資金、資產(chǎn)、資源賬簿，清查、盤點各類資產(chǎn)，范圍包括屬于集體所有的經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)。賬實相符的資產(chǎn)按照其原值分別登記在股份經(jīng)濟合作社和居（村）委會名下;對賬實不相符或者有實無賬的資產(chǎn)進(jìn)行價值評估，金額在20萬元及以下的由工作小組協(xié)商確定，大于20萬則委托中介機構(gòu)進(jìn)行評估定價。

在集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定環(huán)節(jié)，對集體資源性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)，依法界定為股份經(jīng)濟合作社所有;對集體公益性資產(chǎn)，按照實際情況進(jìn)行區(qū)分，分別確權(quán)登記在居（村）委會和股份經(jīng)濟合作社名下;對集體經(jīng)濟組織出資、參股的資產(chǎn)，按出資和比例分享所有者權(quán)益。在遵循以上產(chǎn)權(quán)界定工作的一般性原則的前提下，由黨組織、居（村）委會、股份經(jīng)濟合作社內(nèi)部共同協(xié)商，進(jìn)行具體界定。

（3）賬套分設(shè)與獨立核算。在賬本設(shè)置上，股份經(jīng)濟合作社和社區(qū)（村）分別設(shè)立兩本賬套，根據(jù)清產(chǎn)核資結(jié)果，按照“所有集體資金、資產(chǎn)、資源歸股份經(jīng)濟合作社所有，僅部分公益性資產(chǎn)歸社區(qū)（村）使用”的原則，股份經(jīng)濟合作社接管原有數(shù)據(jù)，按照《浙江省村集體經(jīng)濟組織會計制度》規(guī)定的科目進(jìn)行核算;社區(qū)（村）重新建立賬套，核算科目根據(jù)《行政事業(yè)單位會計制度》制定。在具體的科目設(shè)置環(huán)節(jié)，召開賬戶分設(shè)內(nèi)部分析會，邀請各單位的會計工作人員建言獻(xiàn)策，根據(jù)實際工作經(jīng)驗為本次科目的調(diào)整提供建議，使得兩本賬套的科目更貼合實際，為財務(wù)分設(shè)工作理順?biāo)悸贰?/p>

2.整體推進(jìn)階段（2018年3月至2018年9月）

（1）證明書申領(lǐng)與工商變更登記。除先行先試的10家之外的47家股份經(jīng)濟合作社均已申領(lǐng)《證明書》，其中有17家同先行先試階段的3家試點單位一樣，之前工商登記時名稱中缺少“江干區(qū)”三個字，獲準(zhǔn)不用進(jìn)行二次變更登記;還有4家因為法人調(diào)整等原因需要變更登記《營業(yè)執(zhí)照》;其余26家股份經(jīng)濟合作社的登記類型均為經(jīng)合社，均重新登記為股份經(jīng)濟合作社。

（2）清產(chǎn)核資與產(chǎn)權(quán)界定。在整體推進(jìn)階段，該區(qū)“股社分離”改革試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室下發(fā)《關(guān)于做好股份經(jīng)濟合作社與社區(qū)（村）賬本分設(shè)獨立核算的通知》，為兩本賬套明確制定股份經(jīng)濟合作社科目表和社區(qū)（村）科目表。首先是清理資產(chǎn)工作，先在賬內(nèi)編制資產(chǎn)清冊，然后賬外再進(jìn)行實物盤點資產(chǎn)并登記，同時及時地調(diào)整完善“三資”監(jiān)管系統(tǒng)數(shù)據(jù)。其次是核銷不良資產(chǎn)，對“有賬無實”的集體資產(chǎn)按規(guī)定程序進(jìn)行了核銷。最后是進(jìn)行權(quán)屬界定，把所有經(jīng)核實后的集體資產(chǎn)界定在股份經(jīng)濟合作社名下，此后形成的資產(chǎn)按來源或產(chǎn)生渠道分別登記在股份經(jīng)濟合作社、居（村）委會名下。

（3）賬套分設(shè)與獨立核算。在財務(wù)分設(shè)方面，調(diào)整完善經(jīng)合社會計科目時結(jié)合了轄區(qū)村級集體經(jīng)濟發(fā)展實際，刪除村社公共實物類科目，新增“撥入社區(qū)（村）經(jīng)費”科目，支持社區(qū)（村）經(jīng)費采用年度預(yù)算方式，通過經(jīng)合社“撥付社區(qū)（村）經(jīng)費”科目記賬，經(jīng)合社財務(wù)收支盈虧實情、經(jīng)合社支持公共服務(wù)支出部分都變得明朗化。在獨立核算方面，新設(shè)股份經(jīng)濟合作社賬套，社區(qū)（村）委會不再沿用原先賬套。目前，居（村）委會與股份經(jīng)濟合作社財務(wù)已全部實現(xiàn)獨立核算，股份經(jīng)濟合作社按照浙江省村集體經(jīng)濟組織會計制度核算，主要核算內(nèi)容為集體經(jīng)濟業(yè)務(wù)和股東分紅等;居（村）委會按照行政事業(yè)單位會計制度要求核算，主要核算內(nèi)容為社會公益事業(yè)支出等。

二、江干區(qū)“股社分離”改革的成效和需要解決的問題

1.“股社分離”改革的成效

目前，全區(qū)已有19個股份經(jīng)濟合作社實現(xiàn)了與居（村）委會機構(gòu)分設(shè)、資產(chǎn)分置、權(quán)責(zé)分離、人員分開、財務(wù)分離的“五分離”;26個已撤村建居并有城市化預(yù)期的，正逐步向徹底分離過度;其余12個暫時還不具備“五分離”條件，已實現(xiàn)資產(chǎn)、財務(wù)的兩分離。

全部進(jìn)行工商變更登記后的股份經(jīng)濟合作社，不僅具有依法代表全體股東對農(nóng)村集體資產(chǎn)行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利，還發(fā)揮著資源開發(fā)與利用、資產(chǎn)經(jīng)營與管理、生產(chǎn)發(fā)展與服務(wù)、財務(wù)管理與分配等職能。同時，“三會”職責(zé)，即股東代表大會、董事會、監(jiān)事會的職責(zé)更加明確，治理結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，使股份經(jīng)濟合作社成為市場經(jīng)濟的重要主體。

“股社分離”后農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟和社會事務(wù)的職責(zé)更加清晰。較早實現(xiàn)機構(gòu)、資產(chǎn)、權(quán)責(zé)、人員、財務(wù)“五分離”的股份經(jīng)濟合作社，按照原有方式、標(biāo)準(zhǔn)提供社區(qū)事業(yè)發(fā)展資金;新分離的股份經(jīng)濟合作社則按照每個股東戶不少于1?000元的標(biāo)準(zhǔn)提供社區(qū)事業(yè)發(fā)展資金。提供的資金主要用于社區(qū)文化教育、計劃生育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化娛樂、殯葬、治安聯(lián)防、綠化環(huán)衛(wèi)、征兵民兵訓(xùn)練、公益設(shè)施建設(shè)維護(hù)等公益福利專項支出。其余兩類未徹底分離的，社區(qū)（村）優(yōu)先使用財政轉(zhuǎn)移支付資金，按照上一年度社區(qū)（村）支出額度計算今年的總額，不足部分由股份經(jīng)濟合作社提供資金支持，撥入社區(qū)（村）賬戶，主要用于社區(qū)（村）日常行政管理支出、公益福利專項支出等。

2.“股社分離”改革需要進(jìn)一步解決的問題

（1）股份經(jīng)濟合作社稅收負(fù)擔(dān)過重問題。根據(jù)現(xiàn)行企業(yè)法人統(tǒng)一的稅法制度，股份經(jīng)濟合作社需要繳納的增值稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅、城市建設(shè)維護(hù)稅、教育稅附加、地方教育稅附加、印花稅等稅種的稅率加起來達(dá)18%。此外，還有所得稅、10%留用地項目權(quán)證登記辦理進(jìn)項稅。應(yīng)該指出的是，盡管村級集體經(jīng)濟組織進(jìn)行了股份合作制改革，但其仍然承擔(dān)著大量的公共服務(wù)支出，也就是說，股份經(jīng)濟合作社比一般企業(yè)承擔(dān)著更多的社會責(zé)任，更多的支出，應(yīng)該在稅收政策方面有別于一般的企業(yè)。

（2）相關(guān)人員未完全分開的問題。機構(gòu)、資產(chǎn)、權(quán)責(zé)、人員、財務(wù)的“五分離”中，人員分離最難操作，這是很多股份經(jīng)濟合作社沒有達(dá)到完全分離狀態(tài)的原因。實踐中，那些未徹底分離的股份經(jīng)濟合作社，辦公場所、財務(wù)核算都各歸各走，至少做到了資產(chǎn)、財務(wù)兩項的分離，但人員方面還是存在兼任、協(xié)作的情況。其原因在于資產(chǎn)、財務(wù)這兩項未牽扯到人員，但一旦涉及與人員分離相對應(yīng)的工作分離，就存在不少困難，它不僅涉及工作任務(wù)的分解，而且涉及薪酬待遇差別問題。在“股社分離”體系下，相關(guān)工作人員將分別進(jìn)入股份經(jīng)濟合作社和社區(qū)（村）的薪酬體系當(dāng)中，此時，進(jìn)入社區(qū)（村）的工作人員薪酬要按社工標(biāo)準(zhǔn)由財政撥付，其薪酬不僅會少于進(jìn)入股份經(jīng)濟合作社的人員，而且還可能比分離之前的薪酬要少，以致人員分離成為難題。

（3）股份經(jīng)濟合作社的股權(quán)繼承問題。現(xiàn)實中，股份經(jīng)濟合作社的股權(quán)轉(zhuǎn)讓須一次性全額轉(zhuǎn)讓給同一受讓人，而股權(quán)的繼承未對繼承人數(shù)作出規(guī)定。不同于單純的股份制的一股一票，股份合作制為了體現(xiàn)勞動聯(lián)合的特點，在進(jìn)行民主決策時是實行一人一票制。這種制度在第一代股東中實行沒有什么不妥，但當(dāng)股權(quán)繼承到第二代股東時，問題就開始暴露，原先的一票也許會分裂成兩票，甚至多票，繼承者多的一代股東的家族就能占到更多的投票權(quán)。這對于要堅持公平性和公正性的股份合作制，就會帶來挑戰(zhàn)。

3.深化“股社分離”改革的對策建議

（1）制定針對農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社的稅賦政策。當(dāng)前，除了集體經(jīng)濟組織成員身份認(rèn)定、股權(quán)設(shè)置與管理模式等制度安排及確認(rèn)程序等缺乏專門的法律條例，農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社的職能、權(quán)利、義務(wù)及市場地位，尤其是稅費政策也缺乏明晰的法律與政策依據(jù)，導(dǎo)致許多股份經(jīng)濟合作社承擔(dān)著過重的稅賦，不利于農(nóng)村集體經(jīng)濟的健康發(fā)展。因此，需要對農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社的主體性質(zhì)、股權(quán)處置、退出機制、稅費政策等重要問題進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)，強化頂層設(shè)計。除稅費外，還需加大對“股社分離”地區(qū)公共財政的扶持力度，推進(jìn)大量撤村建居社區(qū)公共服務(wù)實現(xiàn)同城同待遇，為股份經(jīng)濟合作社的企業(yè)化運作奠定基礎(chǔ)。[3-5]

（2）穩(wěn)妥解決“股社分離”中的人員分離問題。在過渡階段，首先要健全股份經(jīng)濟合作社和社區(qū)居（村）委會機構(gòu)的組織制度;其次要發(fā)掘人才，鼓勵更多股東代表、專業(yè)經(jīng)理人進(jìn)入管理決策層。在交叉任職暫時難以避免的情況下，此舉可弱化對傳統(tǒng)村級兩委干部的路徑依賴和決策偏差或“尋租”行為，有利于理順社區(qū)居（村）委會和股份經(jīng)濟合作社之間的關(guān)系，促使村（居）委會的社區(qū)管理職能與股份經(jīng)濟合作社的經(jīng)濟管理職能相分離。

（3）建立與層級和經(jīng)營管理績效掛鉤的薪酬制度。允許股權(quán)適當(dāng)集中以激勵經(jīng)營管理層對股份經(jīng)濟合作社作出更大貢獻(xiàn);探索所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的制度，實行一人一票與一股一票相結(jié)合的決策機制。建立職業(yè)經(jīng)理人、獨立董事等專業(yè)人才引進(jìn)制度，以克服社內(nèi)成員管理能力不足、監(jiān)督力度較弱的短板，提高集體經(jīng)濟組織的整體經(jīng)營管理水平。此外，無論是社內(nèi)產(chǎn)生的管理人員還是外聘的人才，都要建立科學(xué)的績效考評制度，將股權(quán)與年薪相結(jié)合，將公共服務(wù)與經(jīng)營管理相結(jié)合，將管理者、經(jīng)營者的薪酬與其所在單位的工作業(yè)績掛鉤，使不同類型的管理者的積極性都以充分調(diào)動。

參考文獻(xiàn)：

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