鄧武功 宋梁 王笑時 于涵

摘要：城市型風景名勝區(qū)是一類對保護與發(fā)展協(xié)調(diào)要求特別高、矛盾問題特別典型的風景名勝區(qū)。本文通過對具有世界遺產(chǎn)價值的四川省青城山—都江堰風景名勝區(qū)的剖析，提出了這類風景名勝區(qū)規(guī)劃應遵循保護遺產(chǎn)、景城共榮的協(xié)調(diào)發(fā)展理念，可以應用明確景城職能分工、推動旅游融合發(fā)展、以“內(nèi)外總體平衡”推進居民社會調(diào)控、引導外圍保護地帶發(fā)展、以“多規(guī)合一”加強規(guī)劃管控等10個方面的規(guī)劃方法，破解景城協(xié)調(diào)發(fā)展難題。

關鍵詞：城鎮(zhèn)規(guī)劃；協(xié)調(diào)發(fā)展；景城共榮；城市型風景名勝區(qū)；都江堰市

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.06.006 中圖分類號：F292

文章編號：1009-1483（2019）06-0035-06 文獻標識碼：A

Planning Method of Harmonious Development between Scenic Area and City for Scenic Area of City： A Case Study on General Planning of Qingchengshan-Dujiangyan Scenic Area

DENG Wugong， SONG Liang， WANG Xiaoshi， YU Han

[Abstract] Scenic areas of city are a kind of scenic area with high requirements for coordination of protection and development， and very typical for problems of contradictions. Based on the dissection of QingchengshanDujiangyan scenic area with world heritage value， this paper puts forward that the planning of such scenic and historic area should follow the concepts of harmonious development of heritage protection and common prosperity between scenic area and city. Including defining the division of functions between scenic area and city， promoting the development of tourism integration， promoting the social regulation and control of residents by "internal and external overall balance"， guide the development of peripheral protected areas， and strengthening planning control by "multi-conformity"， there are ten planning methods can be used to solve the problem of harmonious development between scenic area and city.

[Keywords] town planning； harmonious development； common prosperity between scenic area and city； scenic area of city； Dujiangyan City

引言

城市型風景名勝區(qū)是指位于城市內(nèi)，與城（鎮(zhèn)）區(qū)相融、相鄰或相依，具有較強相互影響關系的風景名勝區(qū)[1]，其中城市是統(tǒng)一代指具有城鎮(zhèn)建設性質(zhì)的鎮(zhèn)、縣及設市城市。根據(jù)筆者統(tǒng)計，在244個國家級風景名勝區(qū)中，城市型風景名勝區(qū)（大多數(shù)與縣和鎮(zhèn)關系緊密）有81個，占比達33.2%[2]，這一類型數(shù)量如此之多，促使業(yè)界學者認真研究其特性，如何協(xié)調(diào)景城關系就是其中的重要研究課題。景城關系受多方面影響，風景名勝區(qū)的類型與價值高低、城市的大小與發(fā)展階段、地理空間特征等都是重要影響因素。城市型風景名勝區(qū)的規(guī)劃研究很多，但因各風景名勝區(qū)特點不同、發(fā)展階段不同、時代要求不同，規(guī)劃方法差異較大。關于協(xié)調(diào)風景名勝區(qū)與城市與關系的普遍性措施已有文章作了詳述[1，3]，本文重點針對青城山—都江堰風景名勝區(qū)進行典型性案例研究。青城山—都江堰風景名勝區(qū)具有世界遺產(chǎn)價值，發(fā)展比較成熟，對都江堰市的發(fā)展影響巨大；而都江堰市（縣級市）規(guī)模較小，其他產(chǎn)業(yè)相對薄弱；因而呈現(xiàn)“景大城小”的特點，這類城市型風景名勝區(qū)規(guī)劃在處理景城協(xié)調(diào)發(fā)展關系中具有較強的主動性。在強調(diào)生態(tài)文明、美麗中國、堅持人與自然和諧共生的當今，這類風景名勝區(qū)處理景城關系的方式更具代表性。

1景城關系分析

1.1青城山—都江堰風景名勝區(qū)的價值與特色

1.1.1具有世界遺產(chǎn)價值

都江堰是一項穿透近2300年歷史煙云，至今仍哺育著成都平原的大型無壩引水工程，青城山是我國道教文化的重要發(fā)祥地，悠久而厚重的歷史文化為四川省青城山—都江堰風景名勝區(qū)贏得了世界文化遺產(chǎn)的崇高地位。世界遺產(chǎn)委員會認為“中國古代都江堰工程代表了灌溉技術的最高成就”“青城山的道教建筑和道教的建立有著密切的關系，并且在道教歷史上是東亞影響最廣的區(qū)域之一”[4]。

據(jù)現(xiàn)有資料顯示，青城山—都江堰風景名勝區(qū)保存了大量的植物品種，有高等植物3284種，是中國罕見的植物種質(zhì)資源寶庫；有陸棲脊椎動物280余種，且陸棲動物具有明顯的過渡性特征；加上優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境，使其成為世界自然遺產(chǎn)大熊貓棲息地的重要組成部分。

1.1.2是人與自然和諧之地

青城山自古有“青城天下幽”之美譽，是我國名山大川的典型代表。青城山—都江堰風景名勝區(qū)地質(zhì)地貌發(fā)育豐富，青城前山猶似太師椅，后背金鞭巖壁立千仞，兩側(cè)山脈面朝成都平原綿延而下，令人驚嘆于造物的神奇；區(qū)內(nèi)谷秀峰奇，溪澗蜿蜒，百轉(zhuǎn)千回，岷江在都江堰沖出重重山脈，淌向成都平原，別有一番景致。先輩們在此辛勤耕耘，留下了寶貴的智慧與思想；青城山道觀建筑依山傍勢，從山腳逶迤而上霄頂，既進退有序，又隨性自然，是“道法自然”樸素哲學思想與自然結合的絕妙產(chǎn)物；都江堰水利工程建設則浸透著中國古人尊重自然、順應自然的生態(tài)倫理和生態(tài)智慧。自然與文化交融，展現(xiàn)出人與自然和諧共生的理想畫卷，呈現(xiàn)出“幽、樸、奇、秀”的風景特色。

1.2景城關系歷史演變

都江堰市“由水設堰，因堰興市”[5]，自秦國治水設堰起，都江堰市始有雛形，之后一直作為軍事要塞，雄踞都江堰渠首，直到民國期間，都江堰市基本延續(xù)舊城格局，城址歷經(jīng)兩千多年未變[6]，是國家歷史文化名城。青城山—都江堰風景名勝區(qū)因臨近市區(qū)和5個鎮(zhèn)區(qū)，人類生產(chǎn)、建設、文化活動較多，因而受歷史人文和城鎮(zhèn)建設影響極深，文化脈絡貫穿始終于風景名勝區(qū)的發(fā)展歷史中：從秦以前的蜀地水文化到秦代的都江堰水文化之集大成，從東漢的道教文化到唐代的佛道之爭再到佛道共存，從唐中期發(fā)展起來的邊貿(mào)文化到漢藏相融，以及隨著歷史發(fā)展演變的地方民俗文化，都在風景區(qū)留下了濃墨重彩的印記，這些豐厚的歷史文化承載于山川形勝而傳承至今。

景城關系在20世紀80年代以前，因城鎮(zhèn)建設、經(jīng)濟社會發(fā)展緩慢，對風景名勝區(qū)的負面影響小，正面影響大，促成青城山—都江堰成為我國著名的名山大川；風景名勝區(qū)的山地特征和一江七水的縱貫，山、水、城、林、堰相因相借[7]，使都江堰城市具有“滿城水色半城山”的優(yōu)美城市景觀形象；此時景城相依、相輔相成，景城關系十分和諧。自1981年編制第一版城市總體規(guī)劃以來，城鎮(zhèn)快速擴張[8]，青城山麓城鎮(zhèn)建設空間已擴大數(shù)十倍，并沿青城山東麓密集發(fā)展，對風景名勝區(qū)形成壓迫之勢；根據(jù)最新編制的城市總體規(guī)劃，城鎮(zhèn)建設還將進一步擴大；且風景名勝區(qū)內(nèi)村莊發(fā)展、建設訴求也很強烈；內(nèi)外壓力之下，景城和諧關系存在失控風險（見圖1）。

1.3現(xiàn)狀景城矛盾

透徹理解景城矛盾才能找出有效實現(xiàn)景城協(xié)調(diào)發(fā)展的方法。目前景城矛盾主要體現(xiàn)在以下幾個方面。一是風景名勝區(qū)內(nèi)居民人口數(shù)量過多，共涉及22個行政村，常住人口16662人（2014年），因2008年汶川地震災后重建的聯(lián)建政策，區(qū)內(nèi)還有3473個外來聯(lián)建主體，區(qū)內(nèi)的居民人口密度超過134人/平方公里，與同期全國平均人口密度相當。二是風景名勝區(qū)內(nèi)建設量過大，目前區(qū)內(nèi)人均建筑用地達91.8平方米，大大超過了四川省人均宅基地面積20～30平方米的標準[9]。三是旅游發(fā)展訴求引導不足，2014年風景名勝區(qū)居民人均純收入達到了7500元/年，其中鄉(xiāng)村旅游收入已成為居民收入的重要來源，但旅游普惠面較窄，村莊之間發(fā)展很不平衡，落后村莊旅游發(fā)展愿望強烈，建設訴求大，若不加以引導，將帶來無序建設，破壞樹木掩映的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村風貌。四是生態(tài)保護仍存短板，風景名勝區(qū)西界的趙公山山脈是大熊貓及其他動物的活動走廊，但在山脈北部走廊的盡頭仍存在捕獵活動，其西南端外圍保護地帶近年興建了大量住宅，區(qū)內(nèi)傳統(tǒng)的采筍活動仍較普遍，這些對大熊貓等大型動物的生存環(huán)境威脅較大。五是外圍城鎮(zhèn)建設管控嚴重欠缺，從北至南沿著風景名勝區(qū)東麓分布著都江堰市區(qū)和5個城鎮(zhèn)，經(jīng)估算，東麓山前外圍保護地帶約有43%已經(jīng)成為建設用地，城鎮(zhèn)界面與沿山界面長度之比已遠超過1/3，對山體形成了嚴重遮擋，且有連綿密布的趨勢，建設性質(zhì)、建設規(guī)模、建筑形象和綠色空間管控嚴重不足。

2景城協(xié)調(diào)發(fā)展理念

客觀存在的景城矛盾需要規(guī)劃在生態(tài)保護、居民人口、村莊發(fā)展、城鎮(zhèn)建設、旅游發(fā)展等多方面加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并遵循以下兩大基本理念。

2.1保護遺產(chǎn)

自然文化遺產(chǎn)資源是中華文明發(fā)展的歷史見證，是全民族、全世界的共同財富，要作為中國特色文化一代代傳承下去；自然文化遺產(chǎn)資源所在的風景名勝區(qū)還是都江堰市今后大力發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)最重要的物質(zhì)與空間基礎。因此，保護遺產(chǎn)資源及其價值是風景名勝區(qū)一切工作的根本前提。

2.2景城共榮

風景名勝區(qū)非單純的自然保護區(qū)域，而是具有保護資源、傳承文化、展示利用的綜合功能[2]，加之風景名勝區(qū)與城鎮(zhèn)相輔相成的歷史關系，未來城鎮(zhèn)的發(fā)展更是主要依托遺產(chǎn)資源及其價值，在廣度上和深度上深耕旅游產(chǎn)業(yè)。因此景城協(xié)調(diào)發(fā)展的目標是促進風景名勝區(qū)保護與城鄉(xiāng)發(fā)展的良性循環(huán)，創(chuàng)新城鄉(xiāng)發(fā)展思路，在實現(xiàn)綠色發(fā)展的同時，使風景名勝區(qū)成為人與自然和諧共生的典范之區(qū)。

3景城協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)劃方法

本文針對青城山—都江堰風景名勝區(qū)的自身情況提出了10個方面的景城協(xié)調(diào)規(guī)劃方法，其中前6個是城市型風景名勝區(qū)規(guī)劃的突出特點，需要重點對待；其他方面雖非突出特點，但因城市型風景勝區(qū)的城鄉(xiāng)建設壓力更大、建設管控需求更迫切，也需給予重要關注。

3.1明確景城職能分工

實現(xiàn)風景名勝區(qū)與城鎮(zhèn)之間職能互補，才能以更開闊的視野，在更廣闊的空間上統(tǒng)籌發(fā)展布局，從而減少發(fā)展建設對風景名勝區(qū)的保護壓力。風景名勝區(qū)應專注資源保護和風景游賞兩大核心職能；城鎮(zhèn)承擔風景名勝區(qū)居民搬遷、轉(zhuǎn)移安置及再就業(yè)職能，承擔旅游職能并發(fā)展和旅游相關的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟。從而使二者形成良好互動關系，實現(xiàn)山城相依、保護與利用協(xié)調(diào)的理想格局。

3.2推動旅游融合發(fā)展

發(fā)展旅游是風景名勝區(qū)的內(nèi)在職能要求，更是都江堰市的核心產(chǎn)業(yè)支撐，具有世界遺產(chǎn)價值的風景名勝區(qū)可作為龍頭引領都江堰市旅游發(fā)展大格局。在風景名勝區(qū)內(nèi)，著重提升文化內(nèi)涵、景觀環(huán)境，保護生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性，主要提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品，滿足人們觀光、審美欣賞、文化體驗、親近自然等精神文化需求，安排必要的旅游服務設施。在風景名勝區(qū)外，則可充分發(fā)展休閑度假及新興的旅游項目，尤其是結合區(qū)外的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村，將其建設成具有旅游產(chǎn)業(yè)支撐和特色風貌的旅游村鎮(zhèn)，既發(fā)展了城鄉(xiāng)經(jīng)濟，又減少了風景名勝區(qū)內(nèi)的建設。兩者相輔相成，相得益彰。

3.3以“內(nèi)外總體平衡”推進居民社會調(diào)控

風景名勝區(qū)不排除存在居民，但需要以保護遺產(chǎn)、永續(xù)利用為長遠目標，協(xié)調(diào)好居民社會的發(fā)展愿望。因此，居民社會調(diào)控不能僅著眼于風景名勝區(qū)內(nèi)，而是將其內(nèi)外作為一個整體，以總體平衡的思路推進居民社會調(diào)控。具體來說，嚴格控制風景名勝區(qū)內(nèi)人口總量；搬遷地質(zhì)災害、嚴重影響遺產(chǎn)資源等地段的村莊；遷出災后聯(lián)建的外來人口；管控好留在風景名勝區(qū)內(nèi)村莊的違規(guī)建設、排污等行為；提供優(yōu)惠政策增強區(qū)外村鎮(zhèn)的發(fā)展活力，吸引原住民近6000人逐步遷至區(qū)外村鎮(zhèn)，從而緩解風景名勝區(qū)內(nèi)的人口增長和籍此帶來的發(fā)展壓力。

3.4規(guī)劃一體化的配套設施

這既有利于按照職能分工分類、分級建設各項設施，又有利于節(jié)約成本。在旅游設施方面，按照“區(qū)內(nèi)游、區(qū)外住”的原則，對風景名勝區(qū)內(nèi)、外旅游服務基地進行系統(tǒng)布局。整治區(qū)內(nèi)環(huán)境、提升服務品質(zhì)：一是對影響風景環(huán)境的設施逐步實施整治或拆除；二是逐步減少風景名勝區(qū)內(nèi)村莊自建旅游設施；三是除規(guī)劃的小型旅游服務基地外，在風景名勝區(qū)內(nèi)不再新增賓館、飯店、娛樂等旅游設施。區(qū)外增量建設，豐富設施類型，即在城鎮(zhèn)配套建設賓館、飯店、特色旅舍、主題公園及節(jié)慶、演藝、文化、展覽等旅游設施和活動場所等，加強城鎮(zhèn)旅游職能，提高城鎮(zhèn)建設品質(zhì)。

在交通設施方面。對外，充分利用高速、快速路和城市交通路網(wǎng)，在山—城之間，建設環(huán)山路即旅游通道，聯(lián)系風景名勝區(qū)內(nèi)外道路。對內(nèi)，建設一縱一橫的主要車行游覽路，從而將外部交通與內(nèi)部游覽交通完全銜接起來，建設景城交通一體化網(wǎng)絡，形成“一橫一縱一通道、景城相聯(lián)”的交通系統(tǒng)（見圖2）。

3.5引導外圍保護地帶發(fā)展，建立緩沖空間

對于城景交匯最突出的外圍保護地帶，其要義是加強建設性質(zhì)、建設風貌、建設強度的管理和引導，雖非強制性要求，但因都江堰市已形成強烈共識，管控要求高、力度大。規(guī)劃實行分區(qū)分層的空間管控，將現(xiàn)狀空間分為城鎮(zhèn)建設區(qū)、平原鄉(xiāng)村景觀區(qū)、自然山林景觀區(qū)三類管控區(qū)域，以期保留村鎮(zhèn)星羅、綠廊溝通、水系串聯(lián)、田野縱橫的景觀格局。制定“兩線兩帶”的分層空間管控措施，嚴格控制建設性質(zhì)與整體風貌：一是近山控制帶，即風景名勝區(qū)邊界至環(huán)山路以東200米的控制線，建筑高度控制在2層以內(nèi)，建設用地綠化率達到40%左右；二是遠山控制帶，即環(huán)山路東200米至外圍保護地帶的邊界控制線，建筑高度控制在2～6層，以低層為主，多層為輔，其建設用地綠化率達到35%左右。兩個控制帶均以旅游設施和公共設施建設為主，且要求不再新增居住用地。

3.6以“多規(guī)合一”加強規(guī)劃管控

在青城山—都江堰風景名勝區(qū)實踐了多規(guī)合一的方法和要求，與如今空間規(guī)劃的改革目標十分契合。規(guī)劃梳理了現(xiàn)狀國有建設用地、集體建設用地、災后重建用地、旅游設施用地、特殊用地等各類不同用地屬性的復雜關系。與城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃進行了無縫對接，通過保留、合并、削減等方式明確了風景名勝區(qū)建設用地的規(guī)模、分布及控制要求，具體落實到了每一個土地擁有者（戶主）的建設用地范圍邊界。尤其是準確對接土地利用總體規(guī)劃，通過用地規(guī)模核定風景名勝區(qū)內(nèi)可以保留和安置的人口總量，實現(xiàn)了居民人口的精準調(diào)控。規(guī)劃特別提出災后重建用地不得開展新的建設，應編制專項規(guī)劃進行專門整治。

對于在風景名勝區(qū)范圍外，但處于邊界地區(qū)的8個敏感地塊，提出了“景城共管”的新思路，并規(guī)定了嚴格、詳細的管控要求，由都江堰市和風景名勝區(qū)共同管理、共同執(zhí)行（見表1）。

3.7其他協(xié)調(diào)措施

3.7.1嚴格界定風景名勝區(qū)范圍邊界

范圍邊界是風景名勝區(qū)保護管理的法定界線，必須嚴肅對待。城市型風景名勝區(qū)因涉及城鎮(zhèn)發(fā)展邊界和具體城市建設用地布局，更需嚴格界定。通過逐一理順城鎮(zhèn)用地在風景名勝區(qū)邊界犬牙交錯的現(xiàn)狀，界定了城鎮(zhèn)與風景名勝區(qū)之間的管理界線，并要求立樁定界，實行精確管控，解決歷史遺留問題的同時，不再允許出現(xiàn)因開發(fā)建設而隨意改變邊界范圍的現(xiàn)象。

3.7.2科學劃定保護與功能分區(qū)

城市型風景名勝區(qū)雖與城鄉(xiāng)相互交錯、難以分割，但其保護仍要尊重科學，生態(tài)價值高、不能利用的區(qū)域應實行最嚴格的保護。規(guī)劃在梳理世界遺產(chǎn)價值空間分布的基礎上，以遺產(chǎn)價值保護和生態(tài)分析引領青城山—都江堰風景名勝區(qū)的保護與功能分區(qū)劃定（見圖3）。通過這個方法，識別了海拔1600米以上的大熊貓活動區(qū)域，并將之納入生態(tài)保存區(qū)，同時也是一級保護區(qū)，按照最嚴格的保護要求，不允許游人進入，以保護大熊貓棲息環(huán)境；識別了龍門山脈動物遷徙的重要節(jié)點，將原在風景名勝區(qū)外的區(qū)域納入風景名勝區(qū)范圍以加強生物多樣性保護；識別了納入風景游賞區(qū)的范圍，以游覽欣賞為主要功能，按照一級保護區(qū)的要求強化管控力度。

3.7.3統(tǒng)一管控建設景觀風貌

良好的建設景觀風貌是人與自然和諧共生的外在表現(xiàn)。風景名勝區(qū)內(nèi)的建設主要包括兩大類：一是村莊居民點建設，二是旅游服務設施建設。規(guī)劃要求風景名勝區(qū)內(nèi)的所有居民點房屋建筑按照川西民居傳統(tǒng)風貌進行建設和改造。對于旅游服務設施及旅游服務基地，其建設應因勢就形，優(yōu)化建設布局，保護山水林田等自然要素，參照民居建筑管控建筑高度。如此，則可在風景名勝區(qū)內(nèi)形成自然與人工建設和諧的景觀風貌。

3.7.4以信息化手段強化規(guī)劃實施監(jiān)管

依托總體規(guī)劃建立風景名勝區(qū)的建設用地和人口信息數(shù)據(jù)庫管理平臺，這在全國風景名勝區(qū)總體規(guī)劃中尚屬首次，能夠?qū)窈髤^(qū)內(nèi)任何建設進行比對和動態(tài)監(jiān)管，助力規(guī)劃順利落地實施，而不是停留在“墻上掛掛”。

4展望

在規(guī)劃指導下，一系列下位規(guī)劃已經(jīng)開始編制，包括景區(qū)詳細規(guī)劃、村莊管控規(guī)劃、村莊環(huán)境整治規(guī)劃、災后重建專項整治規(guī)劃等；環(huán)境治理效果開始顯現(xiàn)，目前已經(jīng)完成了青城前山景區(qū)入口環(huán)境整治、泰安古鎮(zhèn)改造等工程；所有災后重建的未完成和未建項目均已叫停；建設用地和人口信息數(shù)據(jù)庫管理平臺已經(jīng)應用于日常的信息記錄和管理；后編的都江堰市城市總體規(guī)劃編制銜接了風景名勝區(qū)的保護管理要求。在規(guī)劃引領下，正在實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展與風景名勝區(qū)保護相協(xié)調(diào)的良性互動，期望這一良性互動能夠穩(wěn)步前進，并在此過程中，后續(xù)規(guī)劃能夠改進和創(chuàng)新景城協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)劃方法，實現(xiàn)景城協(xié)調(diào)的理想。

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