摘要：城市軌道交通極大地方便了人們的出行，近年來(lái)我國(guó)城市軌道交通投資建設(shè)需求呈快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。城市軌道交通具有投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、投資回報(bào)率低等特點(diǎn)，選擇符合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)的軌道交通投融資模式，城市軌道交通發(fā)展中需要解決的關(guān)鍵問(wèn)題。本文對(duì)國(guó)內(nèi)外發(fā)達(dá)城市軌道交通投融資模式進(jìn)行了梳理，對(duì)各模式的適用條件及范圍進(jìn)行了分析，為城市軌道交通項(xiàng)目選擇合理可行的投融資模式提供參考。

關(guān)鍵詞：城市軌道交通;投融資模式;建設(shè)

根據(jù)中國(guó)城市軌道交通協(xié)會(huì)發(fā)布的《城市軌道交通2018年度統(tǒng)計(jì)和分析報(bào)告》，截至2018年12月末，全國(guó)已有35個(gè)城市開(kāi)通了城市軌道交通，運(yùn)營(yíng)線(xiàn)路185條，營(yíng)運(yùn)線(xiàn)路總長(zhǎng)度5761.4公里。2018年全年共完成城軌交通建設(shè)投資5470.2億元，同比增長(zhǎng)14.9%，在建線(xiàn)路總長(zhǎng)6374公里，可研批復(fù)投資額累計(jì)42688.5億元。截至2018年底，共有63個(gè)城市城軌交通線(xiàn)網(wǎng)規(guī)劃獲批，其中，城軌交通線(xiàn)網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃在實(shí)施的城市共計(jì)61個(gè)，在實(shí)施的建設(shè)規(guī)劃線(xiàn)路總長(zhǎng)7611公里。數(shù)據(jù)反映我國(guó)城市軌道交通投資建設(shè)規(guī)模呈穩(wěn)步增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，由此產(chǎn)生了巨大的投融資需求。

一、城市軌道交通投融資特點(diǎn)

（一）投資規(guī)模大

國(guó)內(nèi)城市軌道交通以地鐵項(xiàng)目為主，由于線(xiàn)路建設(shè)貫穿于城市各區(qū)，涉及大量的征地拆遷，同時(shí)由于地鐵施工主要在地下進(jìn)行，工程造價(jià)較高，目前國(guó)內(nèi)一般城市的地鐵每公里平均建設(shè)成本約6～7億元，北京、深圳等一線(xiàn)城市地鐵新線(xiàn)建設(shè)成本已經(jīng)達(dá)到11億元/公里，北京地鐵16號(hào)甚至達(dá)到了每公里12億元。按照平均投資成本估算，在普通城市投資建設(shè)一條長(zhǎng)30公里的地鐵線(xiàn)路，保守估計(jì)總投資需達(dá)到210億元左右，相當(dāng)于中等城市一年的財(cái)政一般預(yù)算收入。因此，完全依靠政府財(cái)力來(lái)支撐地鐵項(xiàng)目投資建設(shè)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要多元化拓展投融資渠道。

（二）建設(shè)周期長(zhǎng)、投資回報(bào)低

相對(duì)于其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，城市軌道交通的建設(shè)周期一般長(zhǎng)達(dá)5～7年，同時(shí)由于城市軌道交通是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其票價(jià)一般由地方政府制定，不能隨意漲價(jià)，而線(xiàn)路通車(chē)營(yíng)運(yùn)后的維護(hù)成本很高，依靠票務(wù)收入一般無(wú)法覆蓋營(yíng)運(yùn)支出以及財(cái)務(wù)費(fèi)用，致使項(xiàng)目投資回報(bào)率較低，項(xiàng)目自身無(wú)法實(shí)現(xiàn)盈虧平衡，很難吸引到市場(chǎng)化投資，往往需要提供政府補(bǔ)助、增加軌道沿線(xiàn)土地開(kāi)發(fā)收益補(bǔ)償?shù)确绞?，以支持軌道?xiàng)目的建設(shè)、營(yíng)運(yùn)以及償債。

二、國(guó)外主要的投融資模式

為了籌措城市軌道發(fā)展所需資金，國(guó)外發(fā)達(dá)城市一般會(huì)根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、人口、財(cái)政承受能力等具體情況，采取形式各樣的投融資模式，主要包括政府主導(dǎo)型投資、公私合營(yíng)投資、私營(yíng)投資等模式。

（一）倫敦模式

倫敦是世界上最早擁有地鐵的城市，距今已有136年歷史。早期倫敦地鐵的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)依賴(lài)于中央政府的投資及補(bǔ)貼。因政府財(cái)政支出壓力較大，長(zhǎng)期投資不足，造成地鐵建設(shè)進(jìn)展緩慢、設(shè)施更新不夠、運(yùn)營(yíng)維護(hù)水平低下。為了提高運(yùn)營(yíng)效率以及服務(wù)水平，倫敦地鐵于1996年開(kāi)始實(shí)行私有化，采取PPP模式對(duì)地鐵設(shè)施進(jìn)行改造，將基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行分離，采取招標(biāo)方式選擇私營(yíng)合作機(jī)構(gòu)，將30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)分別轉(zhuǎn)讓給SSL、BCV和JNP三家私營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施公司，由三家公司分別負(fù)責(zé)地鐵隧道、車(chē)輛、車(chē)站、軌道和信號(hào)系統(tǒng)的維護(hù)和升級(jí)改造，使其保持良好的運(yùn)營(yíng)水平。運(yùn)營(yíng)和票務(wù)依然由倫敦地鐵公司負(fù)責(zé)，基礎(chǔ)設(shè)施公司的回報(bào)由固定部分和績(jī)效部分組成。倫敦地鐵的PPP模式最終以失敗告終.2008年Metronet聯(lián)合體宣告破產(chǎn)，直接導(dǎo)致英國(guó)政府損失超過(guò)41億英鎊：2010年另一個(gè)PPP聯(lián)合體Tube Line也宣布破產(chǎn)。倫敦地鐵PPP模式之所以破產(chǎn)，究其原因是地鐵項(xiàng)目具有很強(qiáng)的公益性.而私營(yíng)企業(yè)往往以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，使得倫敦地鐵與社會(huì)資本在后續(xù)運(yùn)營(yíng)投入方面很難達(dá)成一致：另外，倫敦PPP合作模式設(shè)計(jì)過(guò)于復(fù)雜，對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)果論證不夠充分，與實(shí)際經(jīng)營(yíng)情況偏差較大，導(dǎo)致項(xiàng)目公司出現(xiàn)連續(xù)虧損，合作方矛盾日益突出，最終破產(chǎn)。

（二）東京模式

東京地鐵主要存在公營(yíng)和私營(yíng)兩種模式，雖然政府對(duì)公營(yíng)和私營(yíng)地鐵都會(huì)給予補(bǔ)助，但為了避免被私營(yíng)軌道交通壟斷，不斷提升公營(yíng)軌道交通的市場(chǎng)份額，政府對(duì)公營(yíng)軌道交通的補(bǔ)助力度要遠(yuǎn)大于私營(yíng)軌道交通項(xiàng)目。20世紀(jì)90年代之前，對(duì)于公營(yíng)地鐵項(xiàng)目，政府的補(bǔ)助內(nèi)容多為補(bǔ)助運(yùn)營(yíng)費(fèi)和建設(shè)費(fèi)，而私營(yíng)地鐵項(xiàng)目中政府補(bǔ)助內(nèi)容則主要是對(duì)投資的利息補(bǔ)助，金額與比例都較為有限。為了維持私營(yíng)地鐵的建設(shè)和發(fā)展，政府推出了各種受益者負(fù)擔(dān)制度來(lái)降低和分?jǐn)偨ㄔO(shè)成本。即按照公共交通建設(shè)經(jīng)營(yíng)的公平性原則，讓那些因軌道交通開(kāi)發(fā)而受益的個(gè)人或機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)的費(fèi)用，譬如由車(chē)站及周邊地區(qū)的開(kāi)發(fā)商全額負(fù)擔(dān)地鐵建設(shè)工程費(fèi)：或以地鐵通行區(qū)域的全體市民、企業(yè)作為征收對(duì)象，超額征收法人居民稅，增收部分作為資金積累補(bǔ)助軌道交通建設(shè)：或者由站點(diǎn)周邊物業(yè)開(kāi)發(fā)商及企業(yè)分擔(dān)軌道交通車(chē)站與建筑物之間的聯(lián)系通道工程費(fèi)用等等。

（三）新加坡模式

新加坡經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，政府財(cái)力雄厚，地鐵投資經(jīng)營(yíng)模式為“官辦民營(yíng)”，即建設(shè)與營(yíng)運(yùn)相分離。新加坡國(guó)土運(yùn)輸局負(fù)責(zé)所有軌道交通項(xiàng)目的建設(shè)，承擔(dān)建設(shè)成本，擁有地鐵線(xiàn)路的所有權(quán)。線(xiàn)路建成后交付新加坡快速軌道交通公司（私營(yíng)企業(yè)），與其簽訂租借合同，由其負(fù)責(zé)營(yíng)運(yùn)。政府投資建設(shè)資金來(lái)自財(cái)政盈余，運(yùn)營(yíng)模式以企業(yè)自負(fù)盈虧、票價(jià)覆蓋運(yùn)營(yíng)成本為目標(biāo)。由于新加坡國(guó)土面積小，地鐵投資規(guī)模小，加之地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，國(guó)民可支配收入較高，支付能力較強(qiáng)，使得新加坡政府財(cái)力足以支持投資地鐵，而國(guó)內(nèi)居民對(duì)票價(jià)也有較高的承受能力。因此，這種政府買(mǎi)單建設(shè)、企業(yè)市場(chǎng)化營(yíng)運(yùn)的投融資模式能夠一直持續(xù)。

（四）曼谷模式

曼谷軌道交通在全球率先引入私營(yíng)資本建設(shè)營(yíng)運(yùn)、政府監(jiān)管票價(jià)模式。曼谷4條城市軌道交通線(xiàn)路中，有兩條是由一家名為曼谷大眾交通系統(tǒng)公共有限公司（ BTS）的私營(yíng)企業(yè)投資，該公司背后是一家主要從事房地產(chǎn)投資開(kāi)發(fā)的家族企業(yè)，沒(méi)有泰國(guó)政府的身影。該模式下政府有效地解決了城市軌道交通的建設(shè)資金，為了保證工程建設(shè)質(zhì)量以及項(xiàng)目的公益性，政府與BTS公司簽訂為期30年的特許運(yùn)營(yíng)協(xié)議，通過(guò)合同形式對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)進(jìn)行約束。該模式能夠最大限度地激發(fā)私人投資者的興趣，引入民間資本解決建設(shè)資金瓶頸，但由于私營(yíng)企業(yè)的逐利本性，不可避免地在票價(jià)、線(xiàn)路走向等敏感問(wèn)題上與政府發(fā)生矛盾，同時(shí)私營(yíng)企業(yè)為了控制成本，會(huì)盡可能節(jié)約運(yùn)營(yíng)開(kāi)支，運(yùn)營(yíng)維護(hù)方面無(wú)法保障足夠的投入。因此，該模式下較難保證城市軌道項(xiàng)目的公益屬性及服務(wù)質(zhì)量。

三、國(guó)內(nèi)城市軌道交通投融資模式

根據(jù)城市軌道交通的投資來(lái)源可分為政府直接投資模式以及引入社會(huì)資本模式，早期為了加快城市軌道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，國(guó)內(nèi)各城市的軌道建設(shè)以政府直接投資為主，自國(guó)發(fā)2014年43號(hào)文發(fā)布以來(lái)，中央大力規(guī)范政府投資行為，嚴(yán)控政府隱性債務(wù)新增，完全依靠地方政府財(cái)力發(fā)展軌道交通今后將變得愈發(fā)困難，各地開(kāi)始積極探索PPP模式，大力引入社會(huì)資本參與城市軌道交通發(fā)展。

（一）政府直接投資模式

1.模式定義

在政府直接投資模式下，軌道建設(shè)資金來(lái)源主要由兩部分構(gòu)成，其中項(xiàng)目資本金主要由地方政府及下屬軌道交通企業(yè)共同籌措，其余資金通過(guò)債務(wù)性融資解決。此模式的優(yōu)點(diǎn)在于地方政府對(duì)投資項(xiàng)目可以完全把控，由于不涉及PPP、BOT模式下的社會(huì)投資方合作，項(xiàng)目審批及投資流程相對(duì)簡(jiǎn)化，易于發(fā)揮融資的杠桿作用，有利于加快推進(jìn)軌道交通項(xiàng)目建設(shè)。缺點(diǎn)則在于地方財(cái)政承擔(dān)的資金壓力較大，對(duì)于部分經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財(cái)力有限地區(qū)，無(wú)法通過(guò)該模式發(fā)展軌道交通。

2.政府資金來(lái)源

（1）城市軌道發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金。為了推動(dòng)城市軌道交通的發(fā)展，滿(mǎn)足項(xiàng)目投資需求，國(guó)內(nèi)多個(gè)城市成立了軌道交通發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金，用于籌措軌道建設(shè)資本金投入、經(jīng)營(yíng)虧損補(bǔ)貼以及償還債務(wù)本息，如長(zhǎng)沙、武漢、杭州、東莞、鄭州等國(guó)內(nèi)大多數(shù)地鐵城市都已經(jīng)成立專(zhuān)項(xiàng)資金。軌道交通發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金一般在當(dāng)?shù)卣甓蓉?cái)政預(yù)算編列，主要來(lái)源包括當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算安排的軌道交通建設(shè)年度資金、土地出讓收入中用于軌道建設(shè)的部分、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)用、人防經(jīng)費(fèi)、相關(guān)稅費(fèi)減免、國(guó)家、部委、省級(jí)專(zhuān)項(xiàng)撥款等。

（2）市、區(qū)（縣）財(cái)政分?jǐn)偝鲑Y。國(guó)內(nèi)多個(gè)城市如廣州、寧波、長(zhǎng)沙、杭州等采取了市、區(qū)（縣）財(cái)政分?jǐn)偡绞剑墒斜炯?jí)以及線(xiàn)路途經(jīng)區(qū)（縣）財(cái)政共同承擔(dān)軌道項(xiàng)目資本金出資責(zé)任。按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，地方政府將根據(jù)地鐵項(xiàng)目給各區(qū)縣帶來(lái)的受益程度，具體考慮因素包括線(xiàn)路途徑長(zhǎng)度、設(shè)站數(shù)量、受益人口數(shù)和土地出讓收益等，再綜合各區(qū)縣財(cái)力以及下年度全市軌道項(xiàng)目需要籌措的資本金，將市本級(jí)及各區(qū)縣應(yīng)該承擔(dān)的資本金出資額進(jìn)行攤派。承擔(dān)出資責(zé)任的市、區(qū)（縣）政府應(yīng)在年度財(cái)政預(yù)算中安排專(zhuān)項(xiàng)資金，及時(shí)、足額向軌道交通企業(yè)撥付建設(shè)資金。

（3）國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金。2015年由國(guó)家發(fā)改委主導(dǎo)，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行以及農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行共同成立了國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金，用于支持國(guó)家重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的項(xiàng)目建設(shè)，其中城市軌道交通被列為重點(diǎn)支持對(duì)象。國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金主要通過(guò)股權(quán)方式投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，補(bǔ)充項(xiàng)目資本金。由于專(zhuān)項(xiàng)基金的投資期限長(zhǎng)達(dá)10～ 20年，且有中央財(cái)政給予的高額貼息，資金成本非常低，投資條件相當(dāng)優(yōu)惠，國(guó)內(nèi)多個(gè)城市的地鐵項(xiàng)目均申請(qǐng)?jiān)摶鹬С周壍澜ㄔO(shè)，已有長(zhǎng)沙、武漢、寧波、南寧等多個(gè)城市的地鐵項(xiàng)目接受了基金投資。

3.債務(wù)性資金籌措方式

債務(wù)性資金籌措渠道較為多元化，銀團(tuán)項(xiàng)目貸款是建設(shè)階段最主要的一種融資方式。銀團(tuán)項(xiàng)目貸款具有融資期限長(zhǎng)、金額大、利率低等特點(diǎn)，較適合城市軌道交通項(xiàng)目，被廣泛采用。在中央大力規(guī)范財(cái)政支出、嚴(yán)控地方政府隱性債務(wù)的背景下，通過(guò)發(fā)行地方政府專(zhuān)項(xiàng)債解決建設(shè)資金將成為未來(lái)政府直接投資的主要方式。2017年，深圳地鐵發(fā)行了全國(guó)首個(gè)軌道交通專(zhuān)項(xiàng)債券，開(kāi)啟了軌道企業(yè)利用專(zhuān)項(xiàng)債解決項(xiàng)目建設(shè)資金的先河。除此以外，常見(jiàn)的軌道企業(yè)融資方式還有銀行間債務(wù)融資工具、交易所公司債、企業(yè)債、境外發(fā)債、融資租賃、信托貸款、保險(xiǎn)債權(quán)計(jì)劃、理財(cái)直融、資產(chǎn)證券化等，企業(yè)一般會(huì)根據(jù)資金用途、期限及成本要求，選擇對(duì)應(yīng)的融資方式舉借債務(wù)資金，以滿(mǎn)足項(xiàng)目建設(shè)、債務(wù)置換、補(bǔ)充運(yùn)營(yíng)資金等方面的資金需求。

（二）引入社會(huì)資本投資模式

政府直接投資能夠較快地推進(jìn)地方軌道交通的發(fā)展，但對(duì)地方財(cái)力有較高的要求。自2014年以來(lái)，國(guó)務(wù)院多部委多次發(fā)文鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力推廣PPP模式。PPP（Public-Private-Partnership）模式是指政府和社會(huì)資本通過(guò)建立合作機(jī)制共同向社會(huì)提供公共產(chǎn)品或服務(wù)。政府方通常采取授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、項(xiàng)目股權(quán)合作等方式與社會(huì)資本進(jìn)行合作，通過(guò)建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的長(zhǎng)期合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共產(chǎn)品及服務(wù)的穩(wěn)定供給。采用PPP模式投資建設(shè)城市軌道交通，充分發(fā)揮社會(huì)資本的資金優(yōu)勢(shì)和管理經(jīng)驗(yàn)，可有效減輕政府財(cái)政支出壓力，提高軌道項(xiàng)目投資及營(yíng)運(yùn)效率。但由于PPP模式組織形式復(fù)雜，合作模式設(shè)計(jì)需要經(jīng)過(guò)多方協(xié)商，談判周期長(zhǎng)，操作難度較大，存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。因此，采用PPP模式發(fā)展城市軌道交通需要事前經(jīng)過(guò)十分周密的設(shè)計(jì)與論證方可實(shí)施。國(guó)內(nèi)多個(gè)城市包括北京、深圳、天津、杭州、成都、武漢、重慶、長(zhǎng)沙等相繼落地了一批軌道交通PPP項(xiàng)目。由于PPP模式具有一定的先進(jìn)性，能夠解決基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域的痛點(diǎn)，在今后的城市軌道交通項(xiàng)目中將會(huì)被越來(lái)越多的運(yùn)用。

四、結(jié)束語(yǔ)

本文總結(jié)了國(guó)內(nèi)外部分城市的軌道交通建設(shè)投融資模式，從中可以看出國(guó)外軌道交通投融資模式較為多元化，存在政府主導(dǎo)投資、公私合營(yíng)、完全私營(yíng)等多樣化形式。而國(guó)內(nèi)城市軌道交通投融資則主要分為政府直接投資以及引入社會(huì)資本兩種形式。從國(guó)內(nèi)外城市軌道交通的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，以政府為主導(dǎo)的投資模式正在逐步向多元化投融資模式轉(zhuǎn)變。在中央大力規(guī)范政府投資、著力防范化解地方政府隱性債務(wù)的背景下，今后城市軌道交通建設(shè)將會(huì)越來(lái)越多的采取PPP模式，吸引社會(huì)資本參與到城市軌道交通項(xiàng)目中來(lái)，以減小地方政府投資壓力。因地制宜，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)及財(cái)政承受能力合理選擇軌道交通投融資模式，是保障城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展關(guān)鍵所在。

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作者簡(jiǎn)介：

劉藝，長(zhǎng)沙市軌道交通集團(tuán)有限公司，湖南長(zhǎng)沙。