鄭凱平

近期，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》（下稱“《指導(dǎo)意見》”），這對(duì)統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)確權(quán)登記、自然生態(tài)空間用途管制改革，構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，具有重大推動(dòng)作用。

中國地大物博、自然資源豐富。改革開放以來，我國逐步形成自然資源國家所有和集體所有的二元所有格局，并形成了所有權(quán)和使用權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)制度，在促進(jìn)自然資源合理利用和有效保護(hù)方面發(fā)揮了積極作用。

但同時(shí)，我國的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度又是一項(xiàng)很不完善、很不徹底，且存在多頭管理的制度，這就產(chǎn)生了自然資源資產(chǎn)底數(shù)不清、所有者不到位、權(quán)責(zé)不明晰、權(quán)益不落實(shí)、監(jiān)管保護(hù)制度不健全、資源資產(chǎn)流轉(zhuǎn)融資不順暢等問題，進(jìn)而導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)糾紛多發(fā)、資源保護(hù)乏力、開發(fā)利用粗放、生態(tài)退化嚴(yán)重。

隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，制度性、結(jié)構(gòu)性、周期性矛盾日益突出，原有勞動(dòng)密集型、資源密集型、環(huán)境污染嚴(yán)重、效益低下、附加值低的粗放發(fā)展模式已經(jīng)不適應(yīng)新時(shí)代的發(fā)展要求，必須更加倚重科技創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、組織創(chuàng)新、資本驅(qū)動(dòng)、綠色發(fā)展、要素市場化配置等作為主要?jiǎng)幽堋＿@其中的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，就是要轉(zhuǎn)變自然資源資產(chǎn)的開發(fā)管理方式，通過提升這一領(lǐng)域的全要素生產(chǎn)率和監(jiān)管水平，實(shí)現(xiàn)集約化高效使用。

黨中央和中央政府的行動(dòng)堅(jiān)定而敏捷。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出，要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度;2015年9月，中共中央 國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》把健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度列為生態(tài)文明體制改革八項(xiàng)任務(wù)之首。

2017年10月，黨的十九大報(bào)告明確指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵(lì)、要素自由流動(dòng)、價(jià)格反應(yīng)靈活、競爭公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰”，給出了新時(shí)代中國經(jīng)濟(jì)體制改革的著力點(diǎn)。在提到“加快生態(tài)文明體制改革”時(shí)，報(bào)告提出，要“設(shè)立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)”。

2018年3月，我國機(jī)構(gòu)改革中首個(gè)亮相的部委便是自然資源部。中央對(duì)其明確的職責(zé)，就是統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，著力解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題。

發(fā)展有需求、工作有目標(biāo)、落地有機(jī)構(gòu)，可以說統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革正當(dāng)其時(shí)，接下來就是如何去做的問題。對(duì)此，《指導(dǎo)意見》給出了明確的思路和指向。

一是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系，這說明了這一產(chǎn)權(quán)體系“是什么”的問題?！吨笇?dǎo)意見》明確未來仍要堅(jiān)持所有權(quán)和使用權(quán)分離的制度，明確仍將堅(jiān)持自然資源資產(chǎn)的全民所有制和集體所有制兩大所有權(quán)制度。在自然資源資產(chǎn)的范圍上，明確了土地、礦產(chǎn)和海洋三大類。土地包括了農(nóng)林牧業(yè)承包土地、宅基地和建設(shè)用地;礦產(chǎn)主要是石油天然氣以及各類有色礦產(chǎn)資源;海洋則包括了廣闊海域、無居民海島、水域?yàn)┩康鹊取?yīng)該講，這個(gè)范圍涵蓋了地上地下與海洋，將構(gòu)成非常龐大的產(chǎn)權(quán)體系。

二是明確了自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體，這解決了自然資源資產(chǎn)“屬于誰”的問題。《指導(dǎo)意見》明確，國家自然資源主管部門是全民所有自然資源資產(chǎn)的所有者，省市兩級(jí)政府可以代理行使所有權(quán)。同時(shí)要推進(jìn)農(nóng)村集體所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)確權(quán)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人行使所有權(quán)。

三是開展自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測評(píng)價(jià)，解決自然資源資產(chǎn)“有多少”的問題。具體方法就是通過全國范圍內(nèi)的調(diào)查和動(dòng)態(tài)監(jiān)測，搞清楚全國自然資源的數(shù)量、質(zhì)量、分布、權(quán)屬、保護(hù)和開發(fā)利用情況，摸清底數(shù)。

四是加快自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，將“屬于誰”落在具有法律效力的權(quán)證文書上，并建立登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)。其中，重點(diǎn)是對(duì)國家公園等自然保護(hù)地、重點(diǎn)國有林區(qū)、濕地、大江大河重要生態(tài)空間進(jìn)行確權(quán)登記，逐步實(shí)現(xiàn)全覆蓋，同時(shí)劃清所有權(quán)和使用權(quán)邊界。在這一方面，過往的實(shí)踐中，由于所有權(quán)不清晰、使用權(quán)缺乏保障，很容易出現(xiàn)侵權(quán)問題，造成權(quán)利人不敢長期投資自然資源，或在合同期內(nèi)竭澤而漁，出現(xiàn)所謂的“公地悲劇”或“私地悲劇”，嚴(yán)重影響到自然資源資產(chǎn)的開發(fā)利用效率。

五是強(qiáng)化自然資源整體保護(hù)，以此解決自然資源開發(fā)使用的“規(guī)范性”問題。過去這些年，經(jīng)常會(huì)有擅自變更土地用途、違規(guī)圍海填海、違規(guī)采砂、私自占有山林等新聞見諸報(bào)端，秦嶺別墅事件、石家莊鹿泉區(qū)別墅事件、黑龍江曹園事件等等，都是侵犯國家和集體自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的典型案例，對(duì)所有人權(quán)益和生態(tài)文明建設(shè)都構(gòu)成很大破壞。同時(shí)，《指導(dǎo)意見》從保護(hù)的角度提出建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制、自然保護(hù)地內(nèi)自然資源資產(chǎn)特許經(jīng)營權(quán)制度，鼓勵(lì)各方通過租賃、置換、贖買等方式擴(kuò)大自然生態(tài)空間，解決自然保護(hù)地內(nèi)探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)、水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖捕撈等權(quán)利的退出問題，給了自然資源在法律法規(guī)框架下的一定騰挪空間。

六是促進(jìn)自然資源資產(chǎn)集約開發(fā)利用，解決自然資源的高效利用問題?！吨笇?dǎo)意見》提出，要完善自然資源的有償使用制度和價(jià)格形成機(jī)制，完善自然資源資產(chǎn)分等定級(jí)價(jià)格評(píng)估制度和資產(chǎn)審核制度。特別值得關(guān)注的是，這一意見還提出要統(tǒng)籌建立自然資源資產(chǎn)交易平臺(tái)和服務(wù)體系，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)的流轉(zhuǎn)順暢、交易安全和利用高效。

七是健全自然資源資產(chǎn)監(jiān)管體系，解決市場運(yùn)行規(guī)范高效的問題。黨的十八屆三中全會(huì)提出，要“使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用”。隨著市場化改革的深入推進(jìn)，將有越來越多的資源資產(chǎn)通過市場決定價(jià)格和實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，但同時(shí)政府的作用不可或缺。過去幾十年，受益于改革開放和市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，中國經(jīng)濟(jì)迸發(fā)出巨大的活力，另一方面也必須看到市場的負(fù)外部性也在顯現(xiàn)，種種違規(guī)違法、違背誠信原則、監(jiān)管套利的行為頻頻發(fā)生，傷害了相關(guān)方權(quán)益，也使得市場陷于低效、無效。因此，新時(shí)代深化改革開放，必須“更好地發(fā)揮政府作用”，政府應(yīng)當(dāng)吸取過往經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，切實(shí)將監(jiān)管職責(zé)扛在肩上，引導(dǎo)建立或選擇優(yōu)質(zhì)的、高效的市場開展自然資源資產(chǎn)交易。值得欣慰的是，此次《指導(dǎo)意見》提出將從政府部門聯(lián)合監(jiān)督檢查、自然資源部向國務(wù)院報(bào)告、各級(jí)政府向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告、建立領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)和責(zé)任追究制度、建立自然資源數(shù)據(jù)庫和同步監(jiān)督系統(tǒng)、完善自然資源資產(chǎn)督查執(zhí)法機(jī)制等方式進(jìn)行全方位、全流程監(jiān)管，非常值得期待。

八是完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)法律體系，解決法律保護(hù)問題。自然資源資產(chǎn)涉及金額巨大、利益方多、開發(fā)周期長、環(huán)節(jié)繁多復(fù)雜，必須有法律作為依托。《指導(dǎo)意見》提出要修訂完善土地管理法、礦產(chǎn)資源法、水法、森林法、草原法、海域使用管理法、海島保護(hù)法，并研究制定國土空間開發(fā)保護(hù)法等等，為自然資源資產(chǎn)的開發(fā)利用保駕護(hù)航。

九是提出實(shí)施保障措施，這是具體實(shí)施步驟的問題。《指導(dǎo)意見》指出要建立該項(xiàng)改革工作的工作機(jī)制，落實(shí)部門責(zé)任，制定時(shí)間表和路線圖，加強(qiáng)跟蹤督辦;要重點(diǎn)開展自然資源資產(chǎn)價(jià)值、國家所有權(quán)、委托代理、收益分配、宅基地三權(quán)分置、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表、空間開發(fā)權(quán)利等重大理論和實(shí)踐問題研究;要分類推進(jìn)改革試點(diǎn)，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，形成可復(fù)制推廣的制度成果。

自然資源資產(chǎn)種類多、情況復(fù)雜、涉及利益相關(guān)方多，推進(jìn)該項(xiàng)產(chǎn)權(quán)制度改革絕非易事，必須從中央到地方多層級(jí)多部門統(tǒng)籌推進(jìn)，需要社會(huì)上各相關(guān)機(jī)構(gòu)的廣泛參與，這將是個(gè)長期的過程。對(duì)于產(chǎn)權(quán)市場來講，不僅要具備產(chǎn)權(quán)界定、評(píng)估、流轉(zhuǎn)、融資、信息系統(tǒng)開發(fā)等方面的豐富經(jīng)驗(yàn)，也應(yīng)積極融入到這一重大的產(chǎn)權(quán)制度改革中去，為我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的改革、為自然資源資產(chǎn)全要素生產(chǎn)率的提升、為助力新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

（本文為北京產(chǎn)權(quán)交易所推出的財(cái)經(jīng)時(shí)事評(píng)論系列之六）