譚浩俊

為加快健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，進(jìn)一步推動生態(tài)文明建設(shè)，中辦、國辦近日印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》（下稱“《意見》”）。《意見》不是很長，但把自然資源資產(chǎn)歸誰所有、如何保護(hù)、怎樣開發(fā)、誰來監(jiān)管等方面的問題已經(jīng)講得十分明確。特別是“以完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)體系為重點(diǎn)，以落實(shí)產(chǎn)權(quán)主體為關(guān)鍵”的要求，點(diǎn)出了自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革的要害。

事實(shí)也是，無論是國有資產(chǎn)還是自然資源資產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)主體都是非常關(guān)鍵的方面。如果產(chǎn)權(quán)主體都不明確，產(chǎn)權(quán)制度改革就很難取得突破性進(jìn)展。即便勉強(qiáng)為之，也會留下許多風(fēng)險(xiǎn)隱患，甚至?xí)霈F(xiàn)侵犯產(chǎn)權(quán)主體權(quán)利，損害產(chǎn)權(quán)所有人利益的行為。如前些年發(fā)生的侵犯私有產(chǎn)權(quán)的問題，就在一定程度上影響了民間投資者和民營企業(yè)家的發(fā)展信心與投資熱情。近兩年來，通過甄別，已經(jīng)糾正了一批類似案件，從而讓民間投資者和民營企業(yè)家的信心得到了增強(qiáng)、投資熱情得到了恢復(fù)。

對自然資源來說，同樣需要在產(chǎn)權(quán)主體的確認(rèn)方面有明確的界定，避免產(chǎn)權(quán)主體不明確留下的“后遺癥”。《意見》明確提出，“落實(shí)承包土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)‘三權(quán)分置’，開展經(jīng)營權(quán)入股、抵押。探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’”。也就是說，無論是土地還是宅基地，都是“三權(quán)公置”，所有權(quán)歸國家，承包權(quán)和資格權(quán)歸農(nóng)民，經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)則可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押等，從而有效提升土地和宅基地的使用效率，特別是土地的集約使用，能夠?yàn)楸Ｗo(hù)18億畝耕地打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也能為確保糧食安全、蔬菜供應(yīng)等提供良好的條件。

而從近年來的實(shí)際情況看，通過土地流轉(zhuǎn)，也確實(shí)起到了提高土地集約使用效率、土地產(chǎn)出效率等方面的效果。尤其是農(nóng)民大量進(jìn)城務(wù)工帶來的土地使用和種植效率不高、土地拋荒現(xiàn)象嚴(yán)重的問題，得到了比較好的解決。同時，糧食和農(nóng)作物產(chǎn)量也較農(nóng)民分散經(jīng)營、分散種植有了比較大的提高。更為重要的是，通過土地的集約使用和集中種植，農(nóng)村留守人員也有了新的就業(yè)空間，能夠比自己種植多了一份收入。

對宅基地來說，如何通過確權(quán)，通過產(chǎn)權(quán)主體的確認(rèn)，讓農(nóng)村的宅基地“動”起來，能夠帶著“價(jià)值”去動，也是非常重要的。如果產(chǎn)權(quán)主體確認(rèn)不了，宅基地也就“動”不了，農(nóng)民就無法在宅基地上獲得更好的收益。宅基地恰恰是能夠提高農(nóng)民收入水平非常重要的資產(chǎn)，也是非常重要的渠道。所以，《意見》對宅基地的產(chǎn)權(quán)主體明確提出“三權(quán)分置”，自然，為下一步宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革也打下了非常好的基礎(chǔ)。

值得注意的是，為了更好地發(fā)揮建設(shè)用地的作用，更好地提高建設(shè)用地的使用效率，《意見》對建設(shè)用地地上、地表和地下也提出了分別設(shè)立使用權(quán)，促進(jìn)空間合理開發(fā)利用的要求。這也意味著，今后，建設(shè)用地使用也必須分門別類，設(shè)立不同用途，有的還必須統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一使用。特別是地下空間，要能夠成為地上和地表的有效補(bǔ)充，以減輕地上和地表的各種壓力。也只有這樣，才真正達(dá)到土地集約使用的目的。

不僅如此，《意見》對其他方面的自然資源，如礦山、海洋、灘涂、地下水等，也都提出了產(chǎn)權(quán)主體的要求。

從總體上講，我國的自然資源資產(chǎn)，由國務(wù)院自然資源主管部門統(tǒng)一行使全民所有者職責(zé)。在此基礎(chǔ)上，探索建立委托省級和市（地）級政府代理行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的資源清單和監(jiān)督管理制度。特別需要引起關(guān)注的是，《意見》對如何加強(qiáng)農(nóng)村集體自然資源資產(chǎn)管理、確定產(chǎn)權(quán)主體做了比較明確的說明?！兑庖姟分赋?，推進(jìn)農(nóng)村集體所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)確權(quán)，依法落實(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人地位，明確農(nóng)村集體所有自然資源資產(chǎn)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)，增強(qiáng)對農(nóng)村集體所有自然資源資產(chǎn)的管理和經(jīng)營能力，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對自然資源資產(chǎn)享有合法權(quán)益。

這一點(diǎn)明確了，農(nóng)村集體自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體就確定了，今后，涉及這些方面的資產(chǎn)，就必須通過集體經(jīng)濟(jì)組織來決定。而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是代表全體農(nóng)民的，組織中的成員都有話語權(quán)。也就是說，自然資源資產(chǎn)的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、入股、抵押等，都必須經(jīng)過組織成員的共同研究和討論，在絕大多數(shù)人都同意的情況下才能進(jìn)行。

當(dāng)然，自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體界定很復(fù)雜，還需要有更多的配套措施與辦法。如農(nóng)村自然資源資產(chǎn)和村集體資產(chǎn)的界限怎么劃分，自然保護(hù)地里的采礦權(quán)、取水權(quán)等方面的權(quán)利，涉及個人利益和集體組織利益的關(guān)系如何處理等，都是需要進(jìn)一步研究的問題，也是需要政策進(jìn)一步細(xì)化的問題。但是，不管怎么說，《意見》的出臺，已經(jīng)在大方向、大目標(biāo)、大問題方面有了明確和界定，具體操作過程中還有什么需要完善和補(bǔ)充的地方，可以通過制定細(xì)則和配套措施來解決。而產(chǎn)權(quán)主體的落實(shí)，則是自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵，也是自然資源產(chǎn)權(quán)制度改革能否向縱深推進(jìn)的核心。