劉冰潔 雷華 王青

摘要：統(tǒng)籌好廣大農(nóng)村地區(qū)的脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興工作，是全面建成小康社會(huì)的重要內(nèi)容。貴州作為全國(guó)脫貧攻堅(jiān)的重要地區(qū)，2017 年9 月貴州省人民政府提出2018 年底實(shí)現(xiàn)村莊規(guī)劃全覆蓋，各地陸續(xù)啟動(dòng)編制工作。隨著脫貧攻堅(jiān)工作的持續(xù)深入，部分村莊已經(jīng)有序退出了貧困序列。既要服務(wù)脫貧攻堅(jiān)，也要助力鄉(xiāng)村振興，成為了規(guī)劃編制的基本要求。貴州省遵義市湄潭縣作為歷時(shí)20 余年的全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，在農(nóng)村土地制度、村組管理制度及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等方面取得了一定的試驗(yàn)成效，并于2018 年脫貧出列。本文結(jié)合湄潭縣永興鎮(zhèn)馬義村村莊規(guī)劃的實(shí)踐案例，梳理脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興的時(shí)代要求，提出將多規(guī)合一、協(xié)同規(guī)劃、“一事一議”、“三變”改革等技術(shù)要點(diǎn)、工作方法、制度創(chuàng)新運(yùn)用到村莊規(guī)劃編制過(guò)程中，探索新時(shí)代下村莊規(guī)劃路徑。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；脫貧攻堅(jiān)；村莊規(guī)劃；馬義村

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2019.08.010 中圖分類(lèi)號(hào)：TU984.199

文章編號(hào)：1009-1483（2019）08-0065-06 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Rural Planning from Poverty Alleviation to Rural Revitalization： Based on the Practice of Mayi Village， Meitan County

LIU Bingjie， LEI Hua， WANG Qing

[Abstract] The integration of poverty alleviation and rural revitalization is the important part of building a moderately prosperous society. Guizhou Province is one of the important area of national poverty alleviation strategy. The rural planning formulation work was beginning since the government of Guizhou Province offered the whole village planning target in september， 2017. Some of villages are shaking off poverty with the development of poverty alleviation. Both of poverty alleviation and rural revitalization are the main requirements of rural planning. Meitan County was the reform pilot site in the past 20 years， has get some well experience about rural land system and management system， and shaken off poverty in 2018. Combined with the rural planning of Mayi Village of Yongxing Town， Meitan County， the paper clears the requirement of poverty alleviation and rural revitalization， puts forward the new method of multi-plan integration， collaborative planning， one project one discussion， and "three changes" reform， explores the new path of rural planning.

[Keyword] rural revitalization； poverty alleviation； rural planning； Mayi Village

引言

村莊規(guī)劃是有序引導(dǎo)村莊建設(shè)，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要依據(jù)。在《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》中明確提出：鄉(xiāng)村振興，擺脫貧困是前提；做好實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的有機(jī)銜接。2017年9月，第三次全國(guó)改善農(nóng)村人居環(huán)境工作會(huì)議在貴州省遵義市湄潭縣召開(kāi)，總結(jié)了貴州以“四在農(nóng)家·美麗鄉(xiāng)村”為載體，統(tǒng)籌推進(jìn)改善農(nóng)村人居環(huán)境與脫貧攻堅(jiān)、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、完善鄉(xiāng)村治理，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的經(jīng)驗(yàn)，介紹了湄潭縣龍鳳村“兩規(guī)合一”的村莊規(guī)劃實(shí)踐案例。同期，為助力決勝脫貧攻堅(jiān)、同步全面小康，2017年貴州省提出聚焦脫貧攻堅(jiān)，突出問(wèn)題導(dǎo)向，立足實(shí)用好用，到2018年底實(shí)現(xiàn)村莊規(guī)劃全覆蓋。全省以湄潭經(jīng)驗(yàn)為藍(lán)本廣泛開(kāi)展實(shí)踐，總結(jié)提煉了可復(fù)制可推廣的技術(shù)要求，并制定了《貴州省村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則（試行）》，助力脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興。本文基于湄潭縣永興鎮(zhèn)馬義村村莊規(guī)劃編制的實(shí)踐，結(jié)合對(duì)現(xiàn)行村莊規(guī)劃的思考，以期為國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)代助力鄉(xiāng)村振興的村莊規(guī)劃提供可鑒經(jīng)驗(yàn)。

1村莊規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)情況

1.1規(guī)劃本底待統(tǒng)一

由于歷史原因，城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展存在主體功能區(qū)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃等空間類(lèi)規(guī)劃共同作用的現(xiàn)實(shí)情況，但是由于各類(lèi)規(guī)劃因政出多行業(yè)多部門(mén)，在標(biāo)準(zhǔn)、邊界、內(nèi)容等方面標(biāo)準(zhǔn)不一，并不利于自然資源保護(hù)和利用。1993年6月，國(guó)務(wù)院頒布的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》將村莊規(guī)劃列為了法定規(guī)劃，2008年正式施行《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，村莊規(guī)劃與城市規(guī)劃被賦予了同等的法律地位，作為村莊建設(shè)管理的直接依據(jù)。除城鄉(xiāng)規(guī)劃要求村居點(diǎn)采用1：500～1：2000地形圖開(kāi)展規(guī)劃工作，確保項(xiàng)目實(shí)施，其余各類(lèi)規(guī)劃采用底圖精度偏低。如土地利用規(guī)劃和林業(yè)調(diào)查規(guī)劃常用1：10000的底圖。當(dāng)村莊規(guī)劃編制過(guò)程中開(kāi)展實(shí)際現(xiàn)場(chǎng)踏勘就會(huì)發(fā)現(xiàn)各類(lèi)規(guī)劃信息數(shù)據(jù)準(zhǔn)確度較低，出現(xiàn)圖斑邊界與現(xiàn)狀情況不符等問(wèn)題。

目前，業(yè)界已在“兩規(guī)合一”“多規(guī)合一”等方面進(jìn)行了很多探索，在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、用地標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)規(guī)模等方面形成相對(duì)成型的沖突協(xié)調(diào)技術(shù)辦法[1-4]，但是農(nóng)村地區(qū)的各類(lèi)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)是村莊規(guī)劃實(shí)施管理的重要影響因素，目前尚未作為重要的信息層級(jí)融入規(guī)劃中。

1.2規(guī)劃邏輯城市化

作為村莊規(guī)劃核心組成技術(shù)支撐的城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃，都有工業(yè)化的時(shí)代特征，主要服務(wù)于自上而下的行政管理。城市規(guī)劃產(chǎn)生于工業(yè)化初期，從“城市”到“城鄉(xiāng)”是規(guī)劃認(rèn)知從城鄉(xiāng)二元走向城鄉(xiāng)一體化的重要轉(zhuǎn)變，但是城市規(guī)劃服務(wù)于快速城市化過(guò)程中城市擴(kuò)張的核心邏輯，對(duì)規(guī)劃技術(shù)體系產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。土地利用規(guī)劃對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的保護(hù)，避免工業(yè)化時(shí)代快速建設(shè)對(duì)農(nóng)用地的侵占，威脅糧食安全的規(guī)劃邏輯，通過(guò)以農(nóng)轉(zhuǎn)非的用地規(guī)劃指標(biāo)劃分、年度計(jì)劃下達(dá)為手段對(duì)全域國(guó)土進(jìn)行管控。雖然城市規(guī)劃的作用范圍為規(guī)劃區(qū)，而土地利用規(guī)劃是進(jìn)行全域管控，但其目的都是應(yīng)對(duì)快速城市化過(guò)程中的城市集聚發(fā)展帶來(lái)的問(wèn)題。

隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，鄉(xiāng)村人口逐年減少，在現(xiàn)行土地制度及貧困地區(qū)鄉(xiāng)村以土地為生產(chǎn)資本的現(xiàn)實(shí)背景下，無(wú)論是城市規(guī)劃以人均建設(shè)用地劃定規(guī)劃區(qū)的增量管控，還是土地利用規(guī)劃對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)非用地管控的規(guī)劃邏輯，都有可能導(dǎo)致規(guī)劃“失效”。因此，轉(zhuǎn)變規(guī)劃邏輯成為村莊規(guī)劃編制的根本。

1.3規(guī)劃方法需探索

傳統(tǒng)的各類(lèi)規(guī)劃是為了解決建設(shè)對(duì)各類(lèi)資源大量需求及優(yōu)化城市空間格局而逐漸形成的不同行業(yè)技術(shù)手段，通過(guò)服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不斷演變，各類(lèi)規(guī)劃都出現(xiàn)了不同部門(mén)利益的傾向。政府行政管理制度的構(gòu)建是各部門(mén)行業(yè)規(guī)劃實(shí)施的重要基礎(chǔ)，但是我國(guó)的政府機(jī)構(gòu)管理層級(jí)僅到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，村級(jí)的各類(lèi)事項(xiàng)管理區(qū)別于城鎮(zhèn)分層級(jí)的行政條塊分割，主要由村兩委按照村級(jí)事務(wù)管理制度協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作。原建設(shè)部2000年2月頒布的《村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法》（試行）主要是針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的規(guī)劃進(jìn)行考慮，沒(méi)有專門(mén)制定針對(duì)村莊的規(guī)劃編制內(nèi)容，導(dǎo)致村莊規(guī)劃沿用鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃內(nèi)容，缺少了基于村莊發(fā)展實(shí)際的規(guī)劃要求；2013年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺(tái)的《村莊整治規(guī)劃編制辦法》主要側(cè)重于村莊人居環(huán)境整治，弱化了村莊發(fā)展的規(guī)劃[5]。同時(shí)，土地利用規(guī)劃在2017年《土地利用總體規(guī)劃管理辦法》出臺(tái)前，并未對(duì)村級(jí)土地利用規(guī)劃提出編制要求，村級(jí)土地利用通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地利用規(guī)劃管控，因規(guī)劃精度不夠、規(guī)劃審批后變更不及時(shí)等，造成土地利用現(xiàn)狀與規(guī)劃圖斑沖突點(diǎn)較多的問(wèn)題。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的缺乏，導(dǎo)致在工作中將服務(wù)于行政管理的各類(lèi)規(guī)劃方法直接運(yùn)用在村莊規(guī)劃編制工作中，就可能造成已經(jīng)飽受詬病的鄉(xiāng)村城市化現(xiàn)象。

以村民自治為基礎(chǔ)，才能真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理。編制村莊規(guī)劃，首先必須學(xué)習(xí)政府管制與群眾自治的制度異同，結(jié)合現(xiàn)行村級(jí)事務(wù)管理制度制定規(guī)劃，保障規(guī)劃實(shí)施管理，探索能實(shí)現(xiàn)有效治理的規(guī)劃方法。

2村莊規(guī)劃的現(xiàn)行要求

村莊規(guī)劃作為指導(dǎo)村莊建設(shè)管理的依據(jù)，村莊規(guī)劃編制要符合各類(lèi)政策要求，并分析如何將各類(lèi)現(xiàn)行政策要求融合到村莊規(guī)劃建設(shè)發(fā)展中，才能因勢(shì)利導(dǎo)助推鄉(xiāng)村發(fā)展。村莊規(guī)劃主要任務(wù)包括：理清發(fā)展思路、統(tǒng)籌資源配置、優(yōu)化三生空間、引導(dǎo)有序建設(shè)、實(shí)施機(jī)制保障五個(gè)方面，新時(shí)期的村莊規(guī)劃編制需要梳理并落實(shí)這五個(gè)方面的相關(guān)要求（見(jiàn)表1）。

2.1脫貧攻堅(jiān)的現(xiàn)實(shí)需求

2015年中共中央政治局會(huì)議釋放減貧新信號(hào)——堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)①，貴州集聚了493萬(wàn)農(nóng)村貧困人口，是全國(guó)貧困人口最多、貧困面積最大、貧困程度最深的省份，是全國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的主戰(zhàn)場(chǎng)。脫貧攻堅(jiān)是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，在《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出，脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo)任務(wù)除實(shí)現(xiàn)“兩不愁、三保障”②外，主要是道路交通、水利工程、電力網(wǎng)絡(luò)、人居環(huán)境整治、教育醫(yī)養(yǎng)等基本公共服務(wù)得到有效解決。

2.2鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略要求

黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手。2018年中央一號(hào)文件《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》及2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》，提出了產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕五大戰(zhàn)略目標(biāo)。要求農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，進(jìn)一步鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，持續(xù)改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件，顯著改善農(nóng)村人居環(huán)境，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制初步建立，提升農(nóng)村基本公共服務(wù)水平，傳承和發(fā)展鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，以黨組織為核心的農(nóng)村基層組織建設(shè)明顯加強(qiáng)，鄉(xiāng)村治理能力進(jìn)一步提升，現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系初步構(gòu)建。其中，村莊規(guī)劃管理覆蓋率是鄉(xiāng)村振興的主要指標(biāo)。

2.3實(shí)施管理的技術(shù)要求

結(jié)合脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部對(duì)村莊規(guī)劃的要求，2017年9月28日，貴州省人民政府辦公廳印發(fā)《貴州省脫貧攻堅(jiān)村莊規(guī)劃農(nóng)房設(shè)計(jì)大會(huì)戰(zhàn)實(shí)施方案的通知》，要求全省開(kāi)展村莊規(guī)劃農(nóng)房設(shè)計(jì)大會(huì)戰(zhàn)。規(guī)劃編制以行政村為單位，覆蓋30戶以上農(nóng)村居民點(diǎn)。在《貴州省村莊規(guī)劃編制導(dǎo)則（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《導(dǎo)則》）中，對(duì)村域和居民點(diǎn)規(guī)劃提出了具體要求，并根據(jù)村莊發(fā)展實(shí)際要求將村莊規(guī)劃分為基礎(chǔ)版與深化版兩種類(lèi)型。其中基礎(chǔ)版主要支撐脫貧攻堅(jiān)，深化版主要支撐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進(jìn)。要求村域規(guī)劃要科學(xué)劃定“三生空間”，實(shí)現(xiàn)村莊規(guī)劃與村土地利用規(guī)劃“兩規(guī)合一”，30戶以上農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)規(guī)劃要明確村莊布局布點(diǎn)及規(guī)模、用地邊界、農(nóng)房布置、風(fēng)貌指引、設(shè)施建設(shè)等要求，充分結(jié)合“四在農(nóng)家·美麗鄉(xiāng)村”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)六項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃、整體改善農(nóng)村人居環(huán)境“10+N”行動(dòng)計(jì)劃等工作安排③，形成“一圖一表一書(shū)”等成果形式。逐步完善村莊規(guī)劃編制體系，有效指導(dǎo)村莊建設(shè)，切實(shí)改善人居環(huán)境，提高生產(chǎn)生活質(zhì)量。

通過(guò)對(duì)脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興、實(shí)施管理的現(xiàn)行要求進(jìn)行梳理分析可以發(fā)現(xiàn)，三者對(duì)村莊規(guī)劃建設(shè)都提出了相應(yīng)的要求，面對(duì)實(shí)施管理的行業(yè)技術(shù)要求，主要是通過(guò)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)將政策要求落實(shí)到規(guī)劃內(nèi)容中。脫貧攻堅(jiān)期內(nèi)，貧困地區(qū)鄉(xiāng)村振興主要任務(wù)是脫貧攻堅(jiān)，因此在貧困地區(qū)的村莊規(guī)劃有明顯的時(shí)限任務(wù)，即近期主要助力脫貧攻堅(jiān)，有序指導(dǎo)脫貧攻堅(jiān)建設(shè)活動(dòng)，改善基本生產(chǎn)生活條件，中遠(yuǎn)期主要助力鄉(xiāng)村振興，科學(xué)預(yù)測(cè)發(fā)展目標(biāo)，合理布置設(shè)施，優(yōu)化空間布局，提升生產(chǎn)生活水平（見(jiàn)表1）。不同的發(fā)展需求與不同的區(qū)域環(huán)境，需要規(guī)劃師因時(shí)、因地制宜探索規(guī)劃編制新路徑[6]。

3馬義村村莊規(guī)劃實(shí)踐

3.1背景概況

2018年，湄潭縣通過(guò)了國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行的專項(xiàng)評(píng)估檢查，順利脫貧出列。為做好脫貧攻堅(jiān)工作，湄潭縣人民政府印發(fā)了《湄潭縣統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金項(xiàng)目管理辦法》對(duì)全縣涉農(nóng)資金項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌整合。經(jīng)過(guò)系列脫貧攻堅(jiān)工作，湄潭縣實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村住房安全、人居環(huán)境整治；100%的行政村、自然村寨通水泥路；易地扶貧搬遷、土地整治與后續(xù)扶持；教育、醫(yī)療、民政、飲水、供電等民生保障及特色農(nóng)業(yè)格局基本形成。

馬義村位于湄潭縣永興鎮(zhèn)西部，距鎮(zhèn)政府所在地約6.3公里，距縣政府所在地約14公里，全村轄7個(gè)村民組，戶籍人口3953人，常住人口3620人。村域總面積11.58平方公里，以丘陵壩地為主，地勢(shì)相對(duì)平緩，平均海拔830米左右。全村水資源相對(duì)缺乏，東南部以湄江河為村界，產(chǎn)業(yè)以茶葉種植為主，種植面積共計(jì)5200畝。茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展初具規(guī)模，緊鄰G326國(guó)道的馬義村茶青市場(chǎng)，每天交易額達(dá)30余萬(wàn)元，馬義村（星葉綠茶葉）2017年被農(nóng)業(yè)部認(rèn)定為第七批全國(guó)一村一品示范村鎮(zhèn)。

在《湄潭縣縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃（2016—2030年）》的縣域鎮(zhèn)村體系和《湄潭縣永興鎮(zhèn)總體規(guī)劃（2013—2030年）》中，明確將馬義村定位為基層村（一般村）。2018年啟動(dòng)編制的馬義村村莊規(guī)劃，首先要解決現(xiàn)實(shí)存在的規(guī)劃沖突問(wèn)題，為村莊發(fā)展提供合理合法建設(shè)依據(jù)；第二，要通過(guò)規(guī)劃落實(shí)各行業(yè)規(guī)劃內(nèi)容，積極對(duì)接縣級(jí)涉農(nóng)資金項(xiàng)目統(tǒng)籌整合；第三，要規(guī)劃合理的發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合現(xiàn)實(shí)需求科學(xué)空間布局[7]。

3.2技術(shù)路線

規(guī)劃研究主要從“問(wèn)題導(dǎo)向”“需求導(dǎo)向”“目標(biāo)導(dǎo)向”三個(gè)層面出發(fā)，旨在解決現(xiàn)在與未來(lái)、供給與需求之間的矛盾，并結(jié)合脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)要求，探索適合鄉(xiāng)村發(fā)展的規(guī)劃方法，形成規(guī)劃重點(diǎn)內(nèi)容?！皢?wèn)題導(dǎo)向”主要結(jié)合現(xiàn)狀調(diào)研，發(fā)現(xiàn)村莊發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題及現(xiàn)場(chǎng)踏勘與基礎(chǔ)底圖的沖突問(wèn)題，提出解決方案；“需求導(dǎo)向”主要結(jié)合相關(guān)政策要求，以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為指導(dǎo)，在明確發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)上，從產(chǎn)業(yè)、設(shè)施、空間、項(xiàng)目及組織措施等方面提出要求，以合理劃分的“三生空間”為居民點(diǎn)規(guī)劃的主要依據(jù)，提出規(guī)劃策略（見(jiàn)圖1）。

3.3規(guī)劃重點(diǎn)

3.3.1？多規(guī)合一，優(yōu)化空間布局

此次規(guī)劃嘗試修正技術(shù)邏輯，改變城市規(guī)劃中以人口規(guī)模劃定重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域規(guī)模（規(guī)劃區(qū)），并進(jìn)行設(shè)施配置引導(dǎo)集中發(fā)展規(guī)劃方法。在規(guī)劃中不以人口規(guī)模預(yù)測(cè)確定用地規(guī)模，而是在嚴(yán)格保護(hù)永久基本農(nóng)田和生態(tài)紅線的基礎(chǔ)上，通過(guò)土地整治和用途管制轉(zhuǎn)換等方法為新增建設(shè)用地騰換指標(biāo)，保障區(qū)域協(xié)調(diào)與設(shè)施配置的空間需求，引導(dǎo)建設(shè)用地向有條件的區(qū)域適當(dāng)集中，通過(guò)提出用地管制原則的方式，提供用地屬性轉(zhuǎn)換途徑和依據(jù)，為用地需求預(yù)留空間（見(jiàn)圖2）。

首先，明確底線，將生態(tài)保護(hù)紅線與永久基本農(nóng)田邊界落實(shí)到村域范圍。

第二，協(xié)調(diào)統(tǒng)一規(guī)劃本底。在全省范例中龍鳳村村莊規(guī)劃“兩一致（坐標(biāo)和底圖一致）、三統(tǒng)一（邊界范圍、規(guī)模指標(biāo)和目標(biāo)期限統(tǒng)一）”的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)解決各類(lèi)規(guī)劃與規(guī)劃之間、規(guī)劃與現(xiàn)狀之間、規(guī)劃與權(quán)屬之間的沖突，并落實(shí)相關(guān)規(guī)劃管控要求。以權(quán)屬為依據(jù)比對(duì)現(xiàn)狀與《湄潭縣土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）調(diào)整方案》沖突的圖斑，明確空間管制要求，如現(xiàn)狀已為確權(quán)登記的宅基地作為建設(shè)用地圖斑[8]。

第三，合理優(yōu)化空間布局。在劃定生態(tài)空間的基礎(chǔ)上，村域范圍結(jié)合各類(lèi)規(guī)劃及空間管制要求，確定全村建設(shè)用地總量，確?？偭坎煌黄?，合理布局村莊生產(chǎn)用地和生活用地。經(jīng)過(guò)脫貧攻堅(jiān)工作，馬義村生產(chǎn)生活條件已發(fā)生了極大的改善，在易地扶貧搬遷、生態(tài)移民、社會(huì)兜底等多重政策背景下，居民點(diǎn)建設(shè)在短期內(nèi)相對(duì)穩(wěn)定，村莊規(guī)劃主要解決下一步人口回流或新增宅基地建設(shè)需求的布局問(wèn)題。居民點(diǎn)規(guī)劃主要結(jié)合發(fā)展目標(biāo)，分類(lèi)型預(yù)留發(fā)展空間，如考慮置換集體經(jīng)濟(jì)性建設(shè)用地到茶青市場(chǎng)和村委會(huì)周邊，為引導(dǎo)村級(jí)公共服務(wù)設(shè)施集中布置預(yù)留發(fā)展空間，對(duì)一般居民點(diǎn)主要保障基礎(chǔ)設(shè)施用地，其余建設(shè)需求主要通過(guò)提出土地用途轉(zhuǎn)換原則解決。

3.3.2協(xié)同規(guī)劃，明確發(fā)展方向

在多規(guī)合一的基礎(chǔ)上，采取區(qū)域協(xié)同、部門(mén)協(xié)同、多方主體協(xié)同的形式，開(kāi)展規(guī)劃編制，明確發(fā)展方向（見(jiàn)圖3）。

首先，從縣級(jí)、鎮(zhèn)級(jí)的區(qū)域協(xié)同視角，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、設(shè)施共享等方面提出發(fā)展目標(biāo)，如永興鎮(zhèn)的三大主體產(chǎn)業(yè)是茶、米、花，馬義村主要產(chǎn)業(yè)為茶產(chǎn)業(yè)，下一步依托馬義茶青市場(chǎng)（現(xiàn)已是湄潭縣最具規(guī)模的兩大茶青市場(chǎng)之一），進(jìn)一步擴(kuò)大市場(chǎng)規(guī)模，擴(kuò)大市場(chǎng)輻射區(qū)域范圍，提升產(chǎn)品加工、商業(yè)、旅游服務(wù)業(yè)，促進(jìn)一、二、三產(chǎn)融合發(fā)展[9]。

其次，充分征求不同部門(mén)的意見(jiàn)。在落實(shí)各行業(yè)規(guī)劃內(nèi)容的基礎(chǔ)上，收集多方主體意見(jiàn)，根據(jù)村級(jí)發(fā)展意愿，積極對(duì)接相關(guān)部門(mén)政策，形成項(xiàng)目庫(kù)。湄潭縣對(duì)財(cái)政涉農(nóng)資金整合后明確了資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展④。馬義村茶葉產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好，常年外出務(wù)工人口流動(dòng)性較小，且脫貧攻堅(jiān)“兩不愁、三保障”已改善了基本生產(chǎn)生活條件，村莊格局相對(duì)穩(wěn)定，重點(diǎn)考慮配套茶產(chǎn)業(yè)設(shè)施，提升人居環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，并在遠(yuǎn)期考慮發(fā)展茶旅產(chǎn)業(yè)。因此，在規(guī)劃中將飲水安全、灌溉渠、機(jī)耕道等作為生產(chǎn)保障重點(diǎn)，結(jié)合保護(hù)文化資源的公益項(xiàng)目入庫(kù)作為近期重點(diǎn)項(xiàng)目為申報(bào)資金做準(zhǔn)備，結(jié)合湄江河資源在青山居民點(diǎn)規(guī)劃布局的旅游設(shè)施項(xiàng)目入庫(kù)作為遠(yuǎn)期謀劃項(xiàng)目吸引社會(huì)資本作依據(jù)，人居環(huán)境整治的河道治理、庭院綠化、污水垃圾等項(xiàng)目入庫(kù)引導(dǎo)多元資金有序投入村莊建設(shè)及治理。

3.3.3？制度創(chuàng)新，助推鄉(xiāng)村治理

村莊規(guī)劃作為鄉(xiāng)村重要的公共政策，在本次規(guī)劃中，主要?jiǎng)?chuàng)新運(yùn)用了“一事一議”的議事制度，結(jié)合“三變”⑤改革經(jīng)驗(yàn)，為規(guī)劃助力鄉(xiāng)村治理奠定基礎(chǔ)，真正實(shí)現(xiàn)共享共治。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的相關(guān)規(guī)定，村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，只能協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作，不屬于國(guó)家機(jī)關(guān)。與城市規(guī)劃編制過(guò)程相似的鄉(xiāng)村規(guī)劃，僅要求在規(guī)劃審批前要經(jīng)村民會(huì)議或村民和代表會(huì)議通過(guò)，雖能在規(guī)劃中體現(xiàn)村民的發(fā)展訴求，但卻無(wú)制度保障規(guī)劃實(shí)施。貴州村莊規(guī)劃編制工作要求將村莊規(guī)劃成果主要內(nèi)容納入村規(guī)民約一同執(zhí)行，也多是約束性行為準(zhǔn)則和行為引導(dǎo)，對(duì)于涉及公共事業(yè)的規(guī)劃實(shí)施就缺少保障。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、農(nóng)村土地承包制等各類(lèi)資源的產(chǎn)權(quán)制度，決定了村莊規(guī)劃的實(shí)施，面臨的是個(gè)人權(quán)益與公共利益的博弈。在農(nóng)村稅費(fèi)改革中推廣形成的“一事一議”制度，主要解決村級(jí)公益事業(yè)的籌資籌勞。以《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》中勞、資及程序?yàn)榛A(chǔ)，結(jié)合“三變”改革經(jīng)驗(yàn)，在規(guī)劃編制過(guò)程中現(xiàn)場(chǎng)征求項(xiàng)目庫(kù)中的公益項(xiàng)目受益范圍內(nèi)群眾意見(jiàn)，將村民的農(nóng)村資源、資產(chǎn)作為農(nóng)村公益事業(yè)“一事一議”中籌資籌勞內(nèi)容，確保項(xiàng)目所占農(nóng)村資源權(quán)益者同意項(xiàng)目落地。

脫貧攻堅(jiān)工作為村級(jí)基層組織奠定了群眾工作基礎(chǔ)，將現(xiàn)行的鄉(xiāng)村組織辦法（“一事一議”）運(yùn)用到規(guī)劃編制過(guò)程中，在尊重土地權(quán)屬的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，尊重村民生產(chǎn)生活習(xí)慣，合理配置項(xiàng)目建設(shè)（路燈、廣場(chǎng)等），提高設(shè)施服務(wù)效率（如廣場(chǎng)與曬谷場(chǎng)結(jié)合），科學(xué)謀劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展，激活村集體經(jīng)濟(jì)。一方面保障了規(guī)劃實(shí)施，另一方面為村莊建設(shè)發(fā)展提供了科學(xué)依據(jù)，助力鄉(xiāng)村治理，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興[10]。

4結(jié)語(yǔ)

村莊規(guī)劃是近年來(lái)規(guī)劃領(lǐng)域的熱點(diǎn)，也是難點(diǎn)。在尋找鄉(xiāng)愁的今天，鄉(xiāng)村城市化的發(fā)展方式已經(jīng)不再適合時(shí)代需求。湄潭縣作為全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，在農(nóng)村土地制度改革、農(nóng)村稅費(fèi)制度改革、村組管理體制改革等方面都進(jìn)行了探索，部分改革試驗(yàn)成果被中央文件吸納。馬義村村莊規(guī)劃是在各項(xiàng)改革試點(diǎn)的背景下開(kāi)展的，在規(guī)劃編制過(guò)程中，工作組結(jié)合脫貧攻堅(jiān)需要嘗試將各項(xiàng)改革成果融入到規(guī)劃內(nèi)容中，以期待能夠真正助力鄉(xiāng)村振興。

本文分析了村莊規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)困境，梳理了脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興對(duì)村莊規(guī)劃建設(shè)發(fā)展的要求，通過(guò)馬義村規(guī)劃實(shí)踐案例，提出將多規(guī)合一、協(xié)同規(guī)劃、“一事一議”、“三變”改革等技術(shù)要點(diǎn)、工作方法、制度創(chuàng)新運(yùn)用到村莊規(guī)劃編制中，以期為國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)代的村莊規(guī)劃提供可借鑒的思路。

注：

①2015年11月27日至28日，中國(guó)中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議在北京召開(kāi)。中共中央總書(shū)記、國(guó)家主席、中央軍委主席習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，消除貧困、改善民生、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是中國(guó)共產(chǎn)黨的重要使命。全面建成小康社會(huì)，是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)中國(guó)人民的莊嚴(yán)承諾。脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的沖鋒號(hào)已經(jīng)吹響。立下愚公移山志，咬定目標(biāo)、苦干實(shí)干，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，確保到2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口一道邁入全面小康社會(huì)。

②兩不愁、三保障：到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)扶貧對(duì)象不愁吃、不愁穿，保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房。

③貴州省整體改善農(nóng)村人居環(huán)境“10+N”行動(dòng)計(jì)劃：10項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃包括綠化、垃圾污水治理、道路建設(shè)、光明工程、清潔能源工程、特色文化保護(hù)發(fā)展、實(shí)施公共服務(wù)提升、安全保障、數(shù)據(jù)鄉(xiāng)村、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等十項(xiàng)行動(dòng)；N項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃是指在普遍實(shí)施改善農(nóng)村人居環(huán)境10項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃，確保農(nóng)民基本生活條件得到保障、村莊環(huán)境得以整治的基礎(chǔ)上，各地可結(jié)合自身實(shí)際、發(fā)展階段和資源稟賦，圍繞大扶貧、大數(shù)據(jù)、大健康、大旅游、大生態(tài)等自行設(shè)計(jì)和組織實(shí)施“N”項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃。

④湄潭縣對(duì)財(cái)政涉農(nóng)資金整合后明確了資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)發(fā)展：主要用于農(nóng)村公路、農(nóng)田水利、農(nóng)村安全飲水和新農(nóng)村等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與維護(hù)，以及支持貧困村、貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)，支持易地扶貧搬遷安置地適度發(fā)展規(guī)模種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游、民俗文化等服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

⑤“三變”改革：指“農(nóng)村資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”?！叭儭备母镉少F州省六盤(pán)水市發(fā)端，已寫(xiě)入2018年中央一號(hào)文件《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》。

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