李小靜

摘 要：在經濟社會發(fā)展新常態(tài)下，理性地回顧和審視新中國成立以來我國城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的變遷及經驗教訓，突破傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展中唯“工業(yè)化”是城鎮(zhèn)化推動力的慣性思維，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化發(fā)展新動能，走以農村產業(yè)融合為推動力的農民就地城鎮(zhèn)化發(fā)展模式是實現(xiàn)我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展以及經濟社會持續(xù)發(fā)展的迫切要求。為此，要進一步深化農村土地制度改革，完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制，優(yōu)化農村金融體制，積極培育新型職業(yè)農民，進而為實現(xiàn)農村產業(yè)融合推動就地城鎮(zhèn)化發(fā)展提供良好的要素條件。

關鍵詞：城鎮(zhèn)化;模式變遷;問題與出路

基金項目：天津市哲學社會科學規(guī)劃項目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視角下我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的模式創(chuàng)新研究”（TJKS19-002）。

[中圖分類號] C911 [文章編號] 1673-0186（2019）08-0016-011

[文獻標識碼] A ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2019.08.002

城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路，也是鄉(xiāng)村振興和區(qū)域協(xié)調發(fā)展的有力支撐?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》明確提出要到2020年實現(xiàn)常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%，并要完成好“三個1億人”的任務;另外，我國要成為富強、民主、文明的社會主義現(xiàn)代化國家，城鎮(zhèn)化率要達到發(fā)達國家80%左右的水平，是一個極其艱巨和富有挑戰(zhàn)的任務。這是因為我國是一個農業(yè)人口大國，新中國成立以來我國城鎮(zhèn)化發(fā)展經歷了以重工業(yè)為推動力的中小城市發(fā)展、以農村工業(yè)為推動力人民公社為載體的就地城鎮(zhèn)化發(fā)展、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)帶動的農民就地城鎮(zhèn)化發(fā)展以及城市大工業(yè)帶動的農民進城城鎮(zhèn)化發(fā)展，這四種城鎮(zhèn)化發(fā)展主要模式在實踐中都強調工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的推動力，重工輕農、重城輕鄉(xiāng)，沒有從根本上觸動農村城鎮(zhèn)化發(fā)展的本質問題——傳統(tǒng)農業(yè)生產方式和農民生活方式的根本性變革，相反卻一定程度地帶來了糧食安全隱患、環(huán)境污染、社會不公等問題。要突破我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的上述問題，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的健康可持續(xù)發(fā)展，必須從當下我國的國情條件出發(fā)，以城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念為指引，改變傳統(tǒng)的唯工業(yè)化是城鎮(zhèn)化推動力以及當前視農民進城為城鎮(zhèn)化發(fā)展主要模式的思維觀念，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化發(fā)展理論，通過大力推進農村產業(yè)融合發(fā)展而從根本上促進農業(yè)生產方式和農民生活方式的變革，實現(xiàn)農民的就地城鎮(zhèn)化，進而讓更多的老百姓能夠共享城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化發(fā)展成果。

一、問題提出

客觀地看，當前我國理論界和學術界對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的研究視角還較多地局限在如何通過城市大工業(yè)的轉型升級來輻射帶動農民進城城鎮(zhèn)化和發(fā)展農村非農產業(yè)來帶動農民就地城鎮(zhèn)化發(fā)展上。如涂正革等通過分析城鎮(zhèn)化動力因子模型，指出中國目前城鎮(zhèn)化的推動力主要是工業(yè)化和對外貿易，第三產業(yè)有著明顯的正向作用，但邊際效應相對較小[1]。張明斗、毛培榕認為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的內生動力是新型工業(yè)化，即通過傳統(tǒng)工業(yè)化向新型工業(yè)化轉變，強化工業(yè)的支撐作用，提高工業(yè)發(fā)展質量和效益來增強對城鎮(zhèn)化的帶動力和驅動力[2]。張開華、鄭甘甜指出要根據(jù)各傳統(tǒng)農產區(qū)的資源稟賦和產業(yè)基礎，因地制宜地推進農村人口從農業(yè)向非農產業(yè)轉移的就地、就近城鎮(zhèn)化[3]。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，也有學者開始關注農村產業(yè)融合發(fā)展對鄉(xiāng)村振興以及城鄉(xiāng)一體化的重要作用，如宗錦耀指出農村產業(yè)融合發(fā)展是國民經濟持續(xù)健康發(fā)展的重要支撐和解鎖實現(xiàn)全面小康的鑰匙，也是撬動原有制度結構、跨越城鄉(xiāng)工農產業(yè)差別鴻溝的重要支點[4]。王丹玉等提出以農村產業(yè)融合發(fā)展促進農業(yè)生產方式和農民生活方式改變，進而推動美麗鄉(xiāng)村建設的觀點[5]。本文借鑒已有研究基礎，通過對新中國成立以來我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的實踐模式及問題進行理性的回顧和審視，在揚棄傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的基礎上，分析我國當下的國情條件，提出走以農民的主業(yè)——農業(yè)的產業(yè)融合之路來帶動農民走內生型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，即農村產業(yè)融合推動就地城鎮(zhèn)化發(fā)展的城鎮(zhèn)化發(fā)展新模式，并對該模式的發(fā)展提供若干政策建議。

二、新中國成立以來我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的模式變遷與問題反思

新中國成立后，我國開始獨立自主地進行大規(guī)模的社會主義工業(yè)化建設，并以此為推動力開啟了我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的征程，走出了一條以重工業(yè)為推動力的中小城市發(fā)展到以農村工業(yè)為推動力人民公社為載體的就地城鎮(zhèn)化發(fā)展，再到以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)為推動力的就地城鎮(zhèn)化發(fā)展以及當前的以城市大工業(yè)為推動力的農民進城城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的實踐是基于我國的具體國情條件而展開的，在促進我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的同時也存在著一些問題。審視我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的實踐模式，對于指導我國未來城鎮(zhèn)化發(fā)展具有重要意義。

（一）以重工業(yè)為主導的中小城市發(fā)展模式及問題

1.以重工業(yè)為主導的中小城市發(fā)展模式的原因

新中國成立后，為滿足后發(fā)國家追趕發(fā)達國家以及民族獨立、國家安全的需要，我國在經歷短暫的工業(yè)初創(chuàng)后，轉向了以“重工業(yè)”為主導的產業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略中。在這一戰(zhàn)略計劃的作用下，“一五”期間，我國工業(yè)化水平快速提升，城市化與工業(yè)化互相推動，在促進一些較老城市快速發(fā)展的同時也帶動了一批新型工業(yè)城市的誕生。與此相伴，農村人口大量轉移到城市，城鎮(zhèn)人口從1952年的7 163萬增長到1957年的9 949萬，城市化水平也從1952年的12.46%提高到1957年的15.39%，年均增長0.59個百分點[6]。隨著城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步推進，我國大城市資源難以再承接新的工業(yè)項目和大規(guī)模人口的轉移。為緩解大城市發(fā)展的壓力，國家將一些新建的工業(yè)項目分散到基礎設施相對欠缺但情況不太嚴重的中小城市中去。同時，為平衡大中小城市發(fā)展，國家建委在1955年首次提出：“今后新建的城市原則上以中小城鎮(zhèn)及工人鎮(zhèn)為主，并在可能的條件下建設少數(shù)中等城市，沒有特殊原因，不建設大城市”[7]106。由此看來，這一時期，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展模式是以重工業(yè)為推動力的中小城市發(fā)展為主。

重工業(yè)的優(yōu)先發(fā)展使我國在整個國民經濟實力非常弱小的條件下比較迅速地建立起了較為完備的工業(yè)體系和國民經濟體系，并且在推動我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的同時也避免了發(fā)展中國家曾出現(xiàn)的“過度城市化”問題。

2.以重工業(yè)為推動力的中小城市發(fā)展模式存在的問題

重工業(yè)的優(yōu)先發(fā)展，使得我國的工業(yè)化發(fā)展道路不符合從輕工業(yè)到重工業(yè)的漸次推進規(guī)律，難以吸納大量的農村剩余勞動力，因此，城鎮(zhèn)化發(fā)展只能緩慢進行。另外，重工業(yè)是資本密集型產業(yè)，推進其發(fā)展勢必要注入大量的資金，在我國國民經濟剛剛恢復，資金稀缺的國情條件下，重工業(yè)的持續(xù)發(fā)展就不得不依賴農業(yè)為其提供資金積累。為此，我們選擇了一條以農業(yè)支持工業(yè)、重工業(yè)推動生產型城市發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路。這條城鎮(zhèn)化道路在促進我國經濟社會發(fā)展的同時也衍生出了一些問題，并對我國其后的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來了一些影響。

一是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的農業(yè)基礎不穩(wěn)固。農業(yè)是解決糧食問題和提供工業(yè)原料的基礎產業(yè)。新中國成立時中央就提出了農業(yè)是國民經濟的基礎，并將農業(yè)發(fā)展放在了國民經濟發(fā)展的首位，但在實踐中，由于重工業(yè)的快速發(fā)展以及城鎮(zhèn)化進程的穩(wěn)步推進，我國糧食和農產品短缺問題始終沒有得到很好的解決。1953年第一個五年計劃實施不久，隨著城市工業(yè)的發(fā)展和企業(yè)職工的增加，糧食和棉花等農產品供給不足的問題就凸顯出來。在此壓力下，國家出臺了糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，以緩解城市糧食危機，但糧食的供求矛盾并沒有得到根本解決，在1954年、1957年又分別出現(xiàn)了糧食供給緊張的問題。1958—1960年城市化的躍進發(fā)展，農村人口爆炸式地涌入城市，三年城鎮(zhèn)人口增加2 352萬，年均增加784萬，再次直逼糧食供應極限[7]6;1960年三年自然災害開始，全國性饑荒出現(xiàn)。對此，陳云總結說：“建國以來，出現(xiàn)過四次糧食供應比較嚴重的緊張狀況。這四次當中有三次是由于城市人口增加過多產生的，也就是說，城市人口的增加超過了當時糧食負擔的可能?！盵8]可見，當時我國農業(yè)發(fā)展一直難以承受工業(yè)化、城市化超速發(fā)展之重。而且，為了推進國家工業(yè)化，加速城市工業(yè)體系的建設，農業(yè)支持工業(yè)發(fā)展，致使農業(yè)剩余大量外流，農業(yè)自我發(fā)展乏力。

二是城鎮(zhèn)化與工業(yè)化分離。在重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略下，重工業(yè)因其資本密集屬性難以形成對勞動力的強大需求。為緩解城市就業(yè)壓力，國家不得不采取上山下鄉(xiāng)的方式讓城市青年到農村轉移就業(yè)，農村勞動力向城市轉移就業(yè)更是難上加難，這就造成了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的分離。為了緩解城市壓力，我國建立了城鄉(xiāng)二元戶籍制度并出臺了與之相對應的就業(yè)和公共服務制度等政策，客觀上將農民排斥在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程之外，進一步加劇了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的分離。

三是造成了城市產業(yè)結構和區(qū)域結構的失衡。城市因其較好的基礎設施更有利于重工業(yè)的優(yōu)先發(fā)展，于是政府的投資就偏向了城市重工業(yè)部門，而忽略了城市作為市場中心的產品交易與生產要素流動的市場功能，削弱了城市的服務功能，第三產業(yè)的發(fā)展受到了抑制，城市產業(yè)結構的失衡制約了輕工業(yè)和第三產業(yè)對農村剩余勞動力的吸納能力。

四是對我國改革開放之后城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來一定的影響。重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略使生產消費品的輕工業(yè)發(fā)展不足，從而帶來消費品供給不足，這為改革開放后我國農村工業(yè)化的發(fā)展提供了市場，使農民離土不離鄉(xiāng)的就地轉移成為歷史的必然;城鄉(xiāng)二元戶籍制度改革的滯后又使農村優(yōu)秀人才不得不就地發(fā)展非農產業(yè)和走以小城鎮(zhèn)為主要依托的城鎮(zhèn)化道路。此外，由于城市是生產型的，城市基礎設施建設不足，使后來我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中的“建城”現(xiàn)象也成為歷史的必然。

以重工業(yè)為主導的中小城市發(fā)展模式的上述問題給我們留下了深刻啟示：即在推進城鎮(zhèn)化進程中，必須注重加強農業(yè)的基礎地位，提高農業(yè)勞動生產率，為城鎮(zhèn)化發(fā)展奠定物質基礎;同時，推進城鎮(zhèn)化發(fā)展還必須要加強產業(yè)結構調整，只有實現(xiàn)第一、二、三產業(yè)的協(xié)調推進，才能提升經濟發(fā)展水平，促進城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

（二）以農村工業(yè)為推動力、人民公社為載體的就地城鎮(zhèn)化發(fā)展模式及問題

1.以農村工業(yè)為推動力、人民公社為載體的就地城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的緣由

1958—1978年，在“大躍進”“自然災害”和“文化大革命”的影響下，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展出現(xiàn)了波動和停滯的狀況。

在重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略和自然災害的雙重作用下，城市就業(yè)吸納能力嚴重不足，進城轉化為工人的農民只能向農業(yè)、農村進行“逆向轉移”，城市化水平迅速下降。面對大量進城農民的回鄉(xiāng)以及基數(shù)龐大的農村人口，如何既實現(xiàn)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展以確保民族獨立和國家安全，又保證80%的農村人口不至于都涌到城市中去而造成城市人口的過度膨脹，毛澤東指出：“從現(xiàn)在起，我們就要注意這個問題。要防止這一點，就要使農村的生活水平和城市的生活水平大體一樣，或者還好一些?！盵9]毛澤東將發(fā)展農村工業(yè)和人民公社作為解決這一難題的突破點。于是，1958年8月中央決定在農村普遍建立“農林牧副漁全面發(fā)展，工農商學兵互相結合”的人民公社，“人民公社實行的工農業(yè)并舉和互相結合的方針，為縮小城鄉(xiāng)差別、工農差別開辟了道路”[10]。因此，“人民公社必須大辦工業(yè)”，在此號召下，全國各地以人民公社為載體開始大力發(fā)展鄉(xiāng)辦工業(yè)和社辦工業(yè)，以增強整個國家的工業(yè)能力，實現(xiàn)農民就地成為工人和生活水平不低于城市的設想，這對全國農村發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設起到了很大的促進作用。

走以農村工業(yè)為推動力人民公社為載體的就地城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，不僅是毛澤東對馬克思主義城鄉(xiāng)融合思想的踐行，同時也是基于當時國情的深慮。人民公社是為了適應重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略和盡快過渡到共產主義社會而建立的，其強大的集體組織功能可以有效地將分散的農民組織起來，改善我國農業(yè)的生產條件，穩(wěn)定農村的社會生產秩序，保證我國有限的農業(yè)剩余能夠順利地轉移到工業(yè)領域，為重工業(yè)的發(fā)展提供了原材料和資金積累。人民公社所主張的“工農結合、城鄉(xiāng)結合”的理念是正確的，它改變了西方國家工業(yè)化、城市化發(fā)展中“城市—工業(yè)，農村—農業(yè)”的經典模式，在實踐探索中農民農忙務農、農閑務工，在農村建立共產主義大食堂、公共衛(wèi)生保健院、農業(yè)大學、托兒所等公共福利事業(yè)也是對縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的偉大嘗試。

2.以農村工業(yè)為推動力人民公社為載體的就地城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的問題

以農村工業(yè)為推動力人民公社為載體的就地城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的探索是在當時我國生產力發(fā)展水平較低且受到急于過渡到共產主義社會的“左”傾冒進思想影響的背景下推進的，因此，這一城鎮(zhèn)化發(fā)展模式并沒能實現(xiàn)所期盼的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的局面。相反，農村工業(yè)化的快速發(fā)展使得農業(yè)生產合作社除了經營農業(yè)生產外還進行工業(yè)生產、工人教育及商業(yè)服務等多種活動，過多的農業(yè)勞動力投入到工業(yè)、服務業(yè)中，削弱了農業(yè)的基礎地位;盲目粗放的農村工業(yè)發(fā)展還給當?shù)氐淖匀画h(huán)境帶來了某種破壞。

但客觀地說，這一實踐探索為今天我國以農村產業(yè)融合推動就地城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了最初的實踐淵源和寶貴的經驗教訓。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)帶動農民就地城鎮(zhèn)化發(fā)展的模式及局限

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)帶動農民就地城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的緣由

改革開放初期，隨著農村家庭聯(lián)產承包責任制的實行，我國農業(yè)生產連年大幅增長，糧食和農產品供給狀況大有改善，為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的起飛提供了較好的時機。但因我國的城鄉(xiāng)二元戶籍制度沒有及時調整，眾多的剩余農業(yè)勞動力無法向大中城市的第二、三產業(yè)轉移。于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)）在農村巨大就業(yè)壓力和農民強烈致富愿望的雙重作用下迅猛發(fā)展起來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展，一方面沖破了農業(yè)長期以來所形成的自給、半自給經濟的單一、封閉的小生產格局，由單一的種植業(yè)向多種經營和第二、三產業(yè)轉移，由固定區(qū)域向外區(qū)域延伸，拓展了農業(yè)發(fā)展的深度和廣度，為城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展提供了基礎動力;另一方面為廣大農民提供了大量的就業(yè)崗位，擴寬了農民的增收渠道。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，大批農民到小城鎮(zhèn)辦工廠、搞建筑，帶動了商業(yè)、運輸業(yè)、餐飲業(yè)、服務業(yè)等產業(yè)的發(fā)展，為小城鎮(zhèn)發(fā)展奠定了堅實的產業(yè)支撐，使得古老的城鎮(zhèn)重放異彩，一些新興的小城鎮(zhèn)熠熠生輝，成為區(qū)域經濟、政治和文化的中心。數(shù)據(jù)顯示，1978年中國的建制鎮(zhèn)僅為2 660個，1998年增加到19 060個，是1978年的7.2倍[11]。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)帶動農民就地城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的局限

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)帶動小城鎮(zhèn)發(fā)展的最大特點就是農民“離土不離鄉(xiāng)，進廠不進城”，形成了農民工這一群體，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的工人，戶籍身份是農民，在家承包集體耕地;從職業(yè)角度看，他們主要從事第二、三產業(yè)勞動，已經成為工人。在生產方式上，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在發(fā)展中還處于手工業(yè)工場形態(tài)：企業(yè)規(guī)模小，多以自然資源作為生產和加工對象，產品生產的專業(yè)化水平和科技含量低，產品附加值不高。在生活方式上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的工人“白天在鎮(zhèn)上做工，晚上回農村睡覺，亦工亦農，半工半農，”可見這種狀況并沒有改變與傳統(tǒng)農業(yè)生產方式相適應的分散、個體、封閉的農村生活方式，沒有實現(xiàn)完全意義上集中化、社會化和市場化的城市生活方式，相反形成了頗具中國特色的“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。

此外，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)多數(shù)生產水平較低，物耗能耗較高，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)重眼前利益輕長遠利益，重自己盈虧輕社會責任，在生產過程中隨意排放污染物，使得環(huán)境污染日益成為影響農業(yè)發(fā)展和農村生活質量的重要問題;另外，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)缺少整體規(guī)劃，過多地占用農村土地，對我國農業(yè)的發(fā)展構成了嚴重的威脅;鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模過小使其根本無法獲得規(guī)模效益，生產成本過高，企業(yè)之間聯(lián)系少致使產業(yè)鏈不完善，難以為小城鎮(zhèn)規(guī)?；涂沙掷m(xù)發(fā)展提供產業(yè)支撐。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是我國經濟短缺時代的特殊產物，因此，其經營項目與城市產業(yè)項目同質化。隨著我國經濟社會的發(fā)展，20世紀90年代中后期，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在市場經濟的沖擊下關?；蜣D型，發(fā)展陷入困境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶動的小城鎮(zhèn)發(fā)展也出現(xiàn)了全面萎縮的現(xiàn)象，這種以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)帶動農民“離土不離鄉(xiāng)”的就地城鎮(zhèn)化發(fā)展模式越來越受到質疑。實踐證明，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)為推動力的就地城鎮(zhèn)化發(fā)展模式適應了我國特殊國情條件的需要，其發(fā)展模式對我國東南沿海等地工業(yè)基礎和交通條件相對較好的農村地區(qū)具有較強的適應性。但無論如何，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)為推動力的農民就地城鎮(zhèn)化發(fā)展，為我們今天進一步探索農民就地城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了有益經驗和教訓。

（四）城市大工業(yè)帶動的農民進城城鎮(zhèn)化發(fā)展模式及潛在問題

1.城市大工業(yè)帶動的農民進城城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的緣由

20世紀90年代中期以來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展出現(xiàn)了重大轉變，即城市特別是大中城市建設呈現(xiàn)快速發(fā)展態(tài)勢。究其原因，一方面是隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的萎縮和轉型，難以創(chuàng)造更多的就業(yè)機會來吸納農村剩余勞動力，使其帶動的小城鎮(zhèn)發(fā)展也陷入困境;另一方面是隨著我國工業(yè)化戰(zhàn)略由以重工業(yè)為重點向符合我國經濟發(fā)展階段的以輕紡工業(yè)為重點的工業(yè)化戰(zhàn)略的轉變，我國逐漸完成了消費品生產的工業(yè)化并實現(xiàn)了生產的相對過剩，而科技含量高的工業(yè)，成套機器設備、精密機械、電子工業(yè)等生產不足，新型工業(yè)的發(fā)展需要大規(guī)模基礎設施來支持，需要第三產業(yè)的服務，大中城市具有更大的優(yōu)勢。此外，由于對城市較高工資、較好基礎設施和公共服務的渴望，大量農民為了尋找更好的就業(yè)機會和生活環(huán)境，開始由自發(fā)轉為有組織地涌向經濟發(fā)展條件較好的沿海大中城市，使農民在創(chuàng)造了“離土不離鄉(xiāng)”的就地城鎮(zhèn)化發(fā)展模式后，又掀起了“離土又離鄉(xiāng)”的農民工進城大潮，大量農民進城進一步刺激了我國經濟的增長。

在此背景下，國家調整了城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略?！笆濉睍r期和黨的十六大都提出要“完善區(qū)域性中心城市功能，發(fā)揮大城市的輻射帶動作用，引導城鎮(zhèn)密集區(qū)有序發(fā)展”的方針。在具體政策上，國家對土地改革、房地產市場改革以及城市基礎設施投融資體制也進行了相應的調整，為舊城改造、新區(qū)建設和基礎設施投資提供了大量資金，城市空間開始迅速發(fā)展和重組，城市新增人口和城鎮(zhèn)化率迅速增長?！熬盼濉钡健笆濉逼陂g，我國城鎮(zhèn)人口年均增長4.66%;“九五”期間，有三年的城鎮(zhèn)化率每年增加1.7個百分點，“十五”期間年平均增長1.35個百分點?！笆晃濉逼陂g，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展繼續(xù)保持良好勢頭，城鎮(zhèn)化水平也由2006年42.99%提高到2010年的49.95%，平均每年提高1.39個百分點①。大中小城市建設投資的擴張，極大地促進了我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的進程，2012年我國城鎮(zhèn)化率達到52.57%，首次超過全球平均水平。但經過“九五”至“十一五”時期的高速推進后，“十二五”時期城鎮(zhèn)化率增速有所減緩，2012年之后，我國城鎮(zhèn)化政策的關注重點逐漸從“數(shù)量”轉為“質量”，“十三五”時期我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進入速度、質量并重的轉型期，國家提出了控制大城市發(fā)展規(guī)模和速度的政策，并指出要因地制宜地發(fā)展特色小鎮(zhèn)，然而這些政策并沒有從根本上抑制住大中城市快速發(fā)展的趨勢，當前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展仍然是以農民進城的大中城市的發(fā)展為特征。

2.城市大工業(yè)帶動農民進城城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的潛在問題

農民進城城鎮(zhèn)化因為既涉及工業(yè)化又涉及農村剩余勞動力向城市的轉移，所以與經典的城鎮(zhèn)化理論——工業(yè)化和城市化并行的觀點更匹配，而且從理論上以及短期的效率上看，大城市有著高度密集的經濟活動，便于發(fā)揮規(guī)模經濟效應，因此，當前我國熱衷走以農民進城為主的大城市化道路是有一定的理論和實踐依據(jù)的。

但從長期的效率或者從發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化歷程來看，大多數(shù)發(fā)達國家在大城市化快速發(fā)展中都不同程度地出現(xiàn)了“大城市病”，于是在應對這一問題時我國采取了大城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的策略，而且最終都是小城鎮(zhèn)的數(shù)量占據(jù)優(yōu)勢。盡管目前我國還沒有大規(guī)模地出現(xiàn)大城市病，但由于城市大工業(yè)帶動的農民進城城鎮(zhèn)化發(fā)展更多地體現(xiàn)在城市化的外在表現(xiàn)形式——城市建設、城市數(shù)量及人口數(shù)量的增加上，加之當前我國城市自身發(fā)展能力及體制機制的限制，進城城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展在蘊含大城市病風險的同時還凸顯了一系列的“農村病”?！俺鞘胁　笔怯捎谶`背城市化的一般規(guī)律，無序地開發(fā)城市，使城市的蔓延、擴張與城市的發(fā)展不相協(xié)調而出現(xiàn)的失衡現(xiàn)象[11]120-121。自20世紀90年代中后期以來，我國大中城市飛速發(fā)展，產業(yè)集聚、人口集聚帶來了城市規(guī)模的不斷膨脹，但由于我國城市基礎設施建設和公共服務能力發(fā)展的滯后，引發(fā)了諸如交通擁堵、能源資源緊張、生態(tài)環(huán)境惡化、居高不下的房價等嚴重的“大城市病”。令人擔憂的是，隨著人口向大中城市的快速集中，一些中小城市也被傳染了大城市病。而“農村病”是指由于農村壯年勞動力，尤其是男性勞動力外出務工而引致的農村勞動力數(shù)量和質量下降、農業(yè)拋荒問題，城市農民工問題以及農村“三留守”問題等社會問題，這些問題影響了我國糧食安全以及社會的和諧發(fā)展。

進城城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的上述棘手問題讓我們不得不重新關注就地城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。

三、農村產業(yè)融合推動就地城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的現(xiàn)實性

農村產業(yè)融合推動就地城鎮(zhèn)化發(fā)展是通過農業(yè)自身的機械化和現(xiàn)代化，農業(yè)與工業(yè)、農業(yè)與第三產業(yè)的融合發(fā)展來促進我國農民就地實現(xiàn)生產方式和生活方式轉變的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。這一發(fā)展模式是在尊重工業(yè)化是城鎮(zhèn)化發(fā)展動力這個一般規(guī)律的基礎上，以農業(yè)工業(yè)化來拓展工業(yè)化的內涵，通過吸取農村工業(yè)為推動力人民公社為載體的就地城鎮(zhèn)化發(fā)展以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)帶動就地城鎮(zhèn)化發(fā)展的經驗教訓，提出了發(fā)展以農業(yè)為核心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來帶動農民就地城鎮(zhèn)化發(fā)展，以此避免進城城鎮(zhèn)化所面臨的“大城市病”和“農村病”問題。同時，這一發(fā)展模式也是基于當前我國國情而做出的現(xiàn)實選擇。

（一）讓農民共享全面小康社會和現(xiàn)代化成果的重要考量

巨大的農村人口壓力是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的國情條件。據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，中國大陸人口總數(shù)139 538萬人，其中居住在城鎮(zhèn)6個月以上的常住人口占59.58%，居住在鄉(xiāng)村的人口占40.42%，戶籍城鎮(zhèn)化率只有43.37%[12]。這表明我國仍有近2億多戶口在農村但在城鎮(zhèn)工作生活超過半年的農民工和近6億農村常住人口。對于擁有2億多人口的農民工群體，我們的政策導向是“要大力推進農民工市民化”，但事實上，我國老一代農民工市民化意愿不強，更愿意落葉歸根。而對于近6億的農村常住人口，隨著我國城鎮(zhèn)化水平不斷提升，其數(shù)量雖然會有所減少，但即使城鎮(zhèn)化率到2020—2030年達到“60%～70%”的水平，依然有四五億人在農村。如何讓農民在農村生活得更好，就地過上與城市一樣的生活，這是當前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展必須面對的現(xiàn)實問題，也應該成為當前我國城鎮(zhèn)化的重要發(fā)展戰(zhàn)略和全面建成小康社會的重要內容。

（二）穩(wěn)定農產品供給及保障糧食安全的重要抓手

我國是一個人口大國，保證糧食基本供給數(shù)量和質量安全是經濟建設中的重中之重，也是我國經濟社會發(fā)展的“定海神針”。從中長期看，一方面，我國新生人口將不斷增加，糧食需求量剛性增長。有學者預計我國總人口將在2025—2030年達到峰值16億人，新增人口需要增加的糧食數(shù)量至少是600億公斤，供需缺口高達440億公斤[6]45。另外，隨著工業(yè)化進程的加速，糧食的工業(yè)用途不斷拓展，醫(yī)藥、化工、生物能源等產業(yè)對糧食的需求將大幅度增加，糧食增長要趕上消費增加的速度，壓力很大。另一方面，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，我國耕地數(shù)量下降，后備耕地資源不足;且農產品生產成本不斷增高，挫傷農民種糧積極性，致使耕地拋荒數(shù)量增加;而城鎮(zhèn)化的發(fā)展又使得大量農業(yè)人口轉移到城鎮(zhèn)，由原來的農產品生產者變成純粹的消費者，這也勢必會增加對糧食的需求量。因此，從長遠來看，我國糧食供求關系緊張。如何“把飯碗牢牢端在自己手上”，掌握好糧食安全的主動權，存在著不可低估的風險和隱患。農村產業(yè)融合發(fā)展是以農業(yè)的發(fā)展為基點和核心，就地城鎮(zhèn)化有利于穩(wěn)定農業(yè)生產隊伍，促進土地的規(guī)?；?、集約化、社會化生產和經營。因此，以農村產業(yè)融合推動就地城鎮(zhèn)化發(fā)展，是新時期確保我國糧食安全和農產品的有效供給、提升農業(yè)的國際競爭力的重要抓手。

（三）經濟新常態(tài)下農村剩余勞動力有序轉移任務的現(xiàn)實需要

大力提高農業(yè)勞動生產率滿足城鎮(zhèn)人口和工業(yè)發(fā)展的基本需求，大量勞動力不斷從第一產業(yè)轉移到第二和第三產業(yè)的就業(yè)問題，是當前我國城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展必須要解決的難題。目前，我國經濟增速放緩，經濟下行壓力加大，經濟增長方式由要素驅動轉向創(chuàng)新驅動，在工業(yè)部門加快結構升級、資本有機構成和人工智能排擠替代勞動等各方面因素的綜合作用下，工業(yè)接納勞動力的數(shù)量在大大減少。在此壓力下，除了大力發(fā)展服務業(yè)，提升服務業(yè)就業(yè)比重外，還必須要以農業(yè)自身力量為依托，通過農業(yè)自身的機械化和現(xiàn)代化、農業(yè)與工業(yè)、農業(yè)與第三產業(yè)、農業(yè)與新興技術的融合發(fā)展為農村勞動力就地、就近就業(yè)創(chuàng)造更多機會。因此，大力推進農村產業(yè)融合發(fā)展，并以此為推動力帶動我國農民就地城鎮(zhèn)化，成為當前我國城鎮(zhèn)化政策制定必須要考慮的關鍵問題之一[13]。

（四）實現(xiàn)我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必然要求

2018年我國城鎮(zhèn)化率已經達到59.58%，按照城鎮(zhèn)化發(fā)展的階段性規(guī)律，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展已經走向城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戰(zhàn)略轉型期和關鍵期。未來我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點應該是全面提高城鎮(zhèn)化質量，走城鄉(xiāng)融合、城鄉(xiāng)一體的新型城鎮(zhèn)化道路。近年來，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的協(xié)調推進，我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展不斷提速，城鄉(xiāng)差異問題有所緩解，但城鄉(xiāng)之間依然還存在著不小的差距。2018年，我國城鄉(xiāng)居民人均可支配收入之比仍高達2.69∶1，且農村居民的消費水平僅為城鎮(zhèn)居民消費水平的46.4%①。更為嚴重的是，在我國西部不少落后的農村地區(qū)，農業(yè)現(xiàn)代化程度還很低，農村教育、醫(yī)療、社會保障等還沒有得到普及[14]。如何補齊農村現(xiàn)代化短板，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展成為當務之急。為此，必須堅持問題導向，正視我國農村經濟社會發(fā)展的難點所在，以鄉(xiāng)村產業(yè)的興旺為突破點，通過以農業(yè)為核心的農村產業(yè)融合發(fā)展之路來增加農民收入。同時，要從有利于鄉(xiāng)村振興和“三農”發(fā)展的角度創(chuàng)新農村城鎮(zhèn)化發(fā)展思路，通過把農村打造成理想之地，讓農民在農村而無需進入城市即可以享受到現(xiàn)代文明，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

四、農村產業(yè)融合推動就地城鎮(zhèn)化發(fā)展的宏觀對策

農村產業(yè)融合推動就地城鎮(zhèn)化發(fā)展是當前我國解決“三農”問題，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和經濟社會持續(xù)發(fā)展的有效途徑。推進其發(fā)展，需要政府提供相關的制度環(huán)境和政策支持。

（一）深化農村土地制度改革，提高土地資源配置和利用效率，為推動農村產業(yè)融合發(fā)展提供好的要素條件

農村產業(yè)融合發(fā)展需要土地的適度規(guī)?；图s化經營。但我國現(xiàn)行的家庭聯(lián)產承包責任制對土地的規(guī)?；⒓s化經營存在著嚴重的束縛。對此，要深化我國農村土地制度改革，落實“三權分置”制度，推進土地規(guī)?；⒓s化經營，以實現(xiàn)農業(yè)產業(yè)的集聚化發(fā)展，進而避免走傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)規(guī)模小、分散化的老路。具體而言：首先，在對農地進行確權、登記、頒證的基礎上，對農地進行分等定級和價格評估，以確保農地公平交易。其次，積極培育土地市場，建立符合市場機制的土地流轉制度，通過市場機制形成合理的土地轉讓價格，防止在土地流轉中出現(xiàn)政府尋租、強勢集團壟斷和不公平現(xiàn)象。再次，完善土地流轉服務體系，通過培育土地托管中心、代管站等中介服務組織，為需要流轉土地出去以及需要承包土地的農戶提供信息服務;通過培育土地流轉的法律咨詢機構，確保土地以書面合同形式合法合理進行流轉。最后，要利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云平臺等信息技術對流轉土地用途以及農村征地行為進行監(jiān)管，嚴格執(zhí)行耕地保護制度和最集約型的土地使用制度。

（二）完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展機制，努力消除城鄉(xiāng)二元結構，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的雙向互動提供良好的社會條件

農村產業(yè)融合推動就地城鎮(zhèn)化發(fā)展，是通過農業(yè)機械化、農業(yè)與工業(yè)、農業(yè)與第三產業(yè)的融合發(fā)展來促進農民生產和生活方式與城市的趨同。但在長期城鄉(xiāng)二元社會結構的影響下，城鄉(xiāng)之間在基礎設施、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育等方面差別較大，造成大量農村青壯年流出，農村產業(yè)融合和就地城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨著“人荒”。因此，必須要打破城鄉(xiāng)二元社會結構。具體而言：一是要加快戶籍制度改革，促進城鄉(xiāng)勞動力資源合理流動。改革戶籍制度可以參照發(fā)達國家建立統(tǒng)一的、可流動的、按居住地登記的新戶籍制度的經驗，這種戶籍制度強調任何公民只要在某地長期居住，就有資格申辦居住證，并能享受和履行該地區(qū)居民同等的權利和義務，因此有利于城鄉(xiāng)勞動力的雙向流動。在改革方法上，要使戶籍與其所享受的福利待遇和資源逐步分離、脫鉤。二是構建城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系。完善的社會保障體系有利于割斷農民與土地的經濟聯(lián)系，實現(xiàn)土地的規(guī)模化和機械化作業(yè)以及農業(yè)與其他產業(yè)的融合發(fā)展，促進農民生產生活方式的改變。政府理應是社會保障的提供者，但目前我國財力還不充足，短時間內難以在全國范圍內為農民提供全面、高標準的社會保障，因此當務之急就是要加大對農村社會保障的投資力度，并順應經濟發(fā)展水平推進農村社會保障階躍性調整，逐步實現(xiàn)農村社會保障制度與城市社會保障制度的銜接。三是大力推進城鄉(xiāng)公共服務一體化建設。農業(yè)承擔著保障國家糧食安全、穩(wěn)定農民收入和保護生態(tài)環(huán)境的多重任務，其對自然的依賴性以及對市場信號反映的滯后性客觀上要求政府加強對農村公共產品和公共服務的供給;而農民就地城鎮(zhèn)化是讓農民在農村享受和城市一樣的公共產品和公共服務，這也離不開政府公共產品和公共服務的供給。對此，要加快建立公共財政體制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共產品的供給，加大公共財政向農村的轉移支付的力度，把農村公共產品供給列入?yún)^(qū)域國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，納入政府基本建設投資范圍。同時還要建立和完善基礎教育、公共衛(wèi)生服務、基礎設施建設等向農村轉移支付的制度，只有農村公共服務能力水平提升了，才能吸引資金、農業(yè)科技人才和消費向農村回流，才能提升農民的市民化程度，促進農村產業(yè)融合推動就地城鎮(zhèn)化發(fā)展的順利進行。

（三）優(yōu)化農村金融體制改革，滿足農村產業(yè)融合推動就地城鎮(zhèn)化發(fā)展的金融需求

以農村產業(yè)融合為推動力促進農民就地城鎮(zhèn)化發(fā)展，是一項規(guī)模較大，投資周期長，資金回收慢的復雜工程。相關企業(yè)或農戶在發(fā)展農村產業(yè)融合項目的過程中，往往面臨著資金難題。而在貸款的過程中因企業(yè)或農戶受資信現(xiàn)狀、抵押物缺失等因素的制約，加之抵御風險的技術手段不足，貸款風險溢價較高，造成了農戶的“畏貸情緒”，同時也使得金融機構在上述原因的影響下呈現(xiàn)出“水往低處流，錢往高處走”的狀態(tài)。為此，要推進我國農村金融體制改革，優(yōu)化農村金融生態(tài)。具體而言，一是要完善農村正規(guī)金融機構功能。針對當前我國農村正規(guī)金融機構金融服務意愿不強、網(wǎng)點收縮、資金流失、貸款手續(xù)復雜等問題，政府要綜合運用貨幣、信貸、獎勵補助、稅收優(yōu)惠、差異性監(jiān)管等政策，為銀行類金融機構開展農村產業(yè)融合與就地城鎮(zhèn)化發(fā)展業(yè)務提供穩(wěn)定的政策預期，以吸引金融機構在農村市場投入人力和物力;同時政府要將農村的“兩權”、林權等納入抵押物范圍，以實現(xiàn)農村產權抵押融資。二是鼓勵并支持發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等微型金融機構，以彌補農村金融供給不足現(xiàn)狀。三是扶持和培育農村資本市場，降低社會資本進入門檻。運用市場機制，增加投資主體，拓寬融資渠道，鼓勵企業(yè)和個人投資參與農村產業(yè)融合與就地城鎮(zhèn)化的建設。四是完善農業(yè)保險機制和農村貸款擔保機制，支持農產品行業(yè)協(xié)會和農民專業(yè)合作社發(fā)展農業(yè)小額貸款擔保服務。借鑒發(fā)達國家經驗，要鼓勵地方政府牽頭設立專門為農業(yè)和農民服務的保險公司，完善政策性農業(yè)保險體系，擴大農作物承保范圍和增強賠付能力，加大各級財政保費補貼。同時，政府還要通過稅收優(yōu)惠、商業(yè)費用補貼等手段吸引和幫助商業(yè)保險公司發(fā)展涉農業(yè)務，完善巨災風險轉移分攤機制，充分發(fā)揮協(xié)同效應促進農業(yè)發(fā)展和農村繁榮。

（四）積極培育新型職業(yè)農民，強化農村產業(yè)融合推動就地城鎮(zhèn)化發(fā)展的人才支撐

農民是農業(yè)、農村現(xiàn)代化發(fā)展的真正主體，但目前我國農業(yè)農村從業(yè)者年齡結構偏老，教育程度偏低，勞動者的素質結構難以滿足農村產業(yè)融合發(fā)展的要求。實踐中，農業(yè)自身的機械化發(fā)展、農業(yè)與工業(yè)、農業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)等產業(yè)的融合發(fā)展要求農民既要掌握農業(yè)生產或農產品加工、流通的工藝過程和操作技能;又要了解農產品生產中的質量監(jiān)控、技術標準，掌握農業(yè)管理、農業(yè)服務的相關技能。因此，必須要注重對新型職業(yè)農民的培養(yǎng)，把農民素質提升到與農村產業(yè)融合發(fā)展相匹配的水平。具體而言，要加大對農村教育資源的投入力度，對適齡的農村勞動人口要根據(jù)其不同需求，有針對性地開展技能培訓，在擴大現(xiàn)代農業(yè)人才支撐計劃、新型職業(yè)農民培育工程等項目規(guī)模的基礎上提高職業(yè)農民培育的質量和效益，在增加公益性培訓機構的同時積極開發(fā)社會培訓資源，但要注意培訓內容在注重種養(yǎng)技能培訓的同時要進一步加強對農業(yè)經營管理方面的培訓，在培訓方式上，要實現(xiàn)分階段培訓、實習實訓、參觀考察和生產實踐等環(huán)節(jié)的全覆蓋。此外，還要重視農村人力資本的開發(fā)和投入，鼓勵熱愛鄉(xiāng)村的高層次人才到農村開展技術創(chuàng)新、課題研究、項目合作，借鑒日本等發(fā)達國家通過立法等形式在工資待遇、配套社保、職稱升遷等方面給予下鄉(xiāng)干部以及回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)的人員優(yōu)于城市的政策，吸引并留住有志于扎根農村、獻身農業(yè)的各類農專人才和大學生群體，同時還要出臺政策就地孵化本土人才，從而為農村產業(yè)融合和就地城鎮(zhèn)化發(fā)展解決人才之憂。

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Abstract： Under the new normal situation of economic and social development， we should rationally review and review the changes and experiences and lessons of urbanization development model in China since the founding of New China， break through the inertial thinking that industrialization is the only driving force of urbanization in traditional urbanization development， innovate the new momentum of urbanization development， and take the rural industry integration as the driving force of agriculture. The peasant's local urbanization development model driven by the integration of rural industries is an urgent requirement for realizing the integration of urban and rural development and the sustained economic and social development of China. Therefore， we should further deepen the reform of rural land system， improve the development mechanism of urban-rural integration， optimize the rural financial system， actively cultivate new types of professional farmers， and then provide good factors for the realization of rural industrial integration to promote the development of local urbanization.

Key Words： urbanization; mode change; problems and solutions