趙和楠　侯石安

內(nèi)容提要：從負(fù)向保護(hù)、調(diào)整過渡到全面支持，我國逐步形成以價格支持、掛鉤直補(bǔ)和一般服務(wù)支持政策為主的財(cái)政支糧政策框架，有效提升了我國糧食綜合生產(chǎn)力、宏觀調(diào)控力和國際合作水平，糧食安全總體形勢穩(wěn)中向好。結(jié)合中長期我國糧食安全的嚴(yán)峻形勢及財(cái)政支糧的實(shí)際困境，有必要采取如下改革舉措以完善現(xiàn)行財(cái)政支糧政策：逐步推進(jìn)糧食最低收購價政策向目標(biāo)價格政策轉(zhuǎn)型;系統(tǒng)優(yōu)化掛鉤直接補(bǔ)貼政策，釋放補(bǔ)貼政策效應(yīng);強(qiáng)化實(shí)施一般服務(wù)支持政策，助推糧食生產(chǎn)提質(zhì)增效;注重完善糧食主產(chǎn)區(qū)及新型糧食經(jīng)營主體的財(cái)政支持政策;科學(xué)管理財(cái)政支糧資金，提高資金使用效率。

關(guān)鍵詞：糧食安全;財(cái)政保障政策;糧食生產(chǎn)

中圖分類號：F326.11? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? 文章編號：1003-7543（2019）11-0015-10

糧食安全是支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量，是維系社會穩(wěn)定的“壓艙石”，是治國安邦的頭等大事。糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)性、弱質(zhì)性與糧食安全的公共性、外部性，客觀上要求政府通過必要的制度安排予以扶持，而作為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和資源配置的有效工具，財(cái)政政策成為各國促進(jìn)糧食生產(chǎn)、保障糧食安全的共同政策選擇。就我國而言，黨和政府始終高度重視糧食安全問題，綜合運(yùn)用價格、補(bǔ)貼、直接投資等財(cái)政措施從糧食生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等領(lǐng)域保障國家糧食安全。經(jīng)過70年的財(cái)政支糧實(shí)踐，我國以不到世界9%的耕地養(yǎng)活了占世界近20%的人口，為世界糧食安全作出了重大貢獻(xiàn)，有力地回答了“誰來養(yǎng)活中國”的問題。然而，資源“紅線”、生態(tài)“紅燈”及糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性矛盾等問題仍挑戰(zhàn)著我國中長期糧食安全。同時，既有財(cái)政支糧政策亦暴露出諸如市場扭曲、“黃箱”政策規(guī)模臨近微量允許上限、政策效應(yīng)遞減等問題，亟待調(diào)整完善。

一、新中國70年糧食安全財(cái)政保障政策的演進(jìn)歷程

新中國成立以來，我國財(cái)政支糧政策整體上服從于國家發(fā)展戰(zhàn)略，并與國家財(cái)政體制改革密切相關(guān)，呈現(xiàn)明顯的階段性特征。

（一）1949—1977年：多取少予、負(fù)向保護(hù)階段

新中國成立初期，各項(xiàng)事業(yè)百廢待興，黨和政府選擇了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化道路。面對國內(nèi)工業(yè)資本積累不足、國外支援資源有限的狀況，由農(nóng)業(yè)部門為工業(yè)化提供原始積累便成為當(dāng)時的現(xiàn)實(shí)選擇。同時，針對新中國成立初期政府財(cái)力分散的問題，為確保工業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的實(shí)施，國家財(cái)政實(shí)施高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支體制。在此背景下，財(cái)政對農(nóng)業(yè)呈現(xiàn)多取少予、負(fù)向保護(hù)的階段性特征。如表1（下頁）所示，盡管1950—1972年我國財(cái)政支農(nóng)支出絕對規(guī)模呈現(xiàn)波動增長趨勢，但農(nóng)業(yè)各稅占財(cái)政支農(nóng)支出的比重整體上均大于1，表明這一時期農(nóng)業(yè)部門對財(cái)政的貢獻(xiàn)大于政府財(cái)政對農(nóng)業(yè)的支持力度，即財(cái)政對農(nóng)業(yè)呈負(fù)向保護(hù)狀態(tài)。

不可否認(rèn)的是，這一時期國家財(cái)政仍給予了糧食產(chǎn)業(yè)一定的扶持。首先，1953年中共中央作出《關(guān)于實(shí)行糧食的計(jì)劃收購與計(jì)劃供應(yīng)的決議》，對糧食實(shí)施統(tǒng)購統(tǒng)銷政策。1958—1965年，國家先后四次提高糧食統(tǒng)購價格[1]，并于1960年起對主要產(chǎn)糧區(qū)實(shí)施加價獎勵政策，從而提高了農(nóng)戶從事糧食生產(chǎn)和向國家交售糧食的積極性[2]。針對糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷過程中出現(xiàn)的購銷價倒掛的問題，國家在流通和消費(fèi)環(huán)節(jié)上實(shí)施購銷差價補(bǔ)貼、城市職工價格補(bǔ)貼等。其次，我國自50年代起開始實(shí)施國營拖拉機(jī)站機(jī)耕定額虧損補(bǔ)貼政策，并對農(nóng)藥、化肥實(shí)施購銷差價補(bǔ)貼，以助力糧食生產(chǎn)。最后，國家財(cái)政注重扶持小型農(nóng)田水利和水土保持項(xiàng)目，促進(jìn)農(nóng)村合作生產(chǎn)組織發(fā)展。如表1所示，1953—1977年，小型農(nóng)田水利和水土保持補(bǔ)助費(fèi)由0.11億元增至15.99億元，整體呈現(xiàn)持續(xù)增長態(tài)勢;1959—1977年支援農(nóng)村合作生產(chǎn)組織資金則總體呈現(xiàn)先遞減后增長趨勢。盡管國家財(cái)政在糧食生產(chǎn)、流通及消費(fèi)環(huán)節(jié)均給予了一定的支持，但受國家工業(yè)化戰(zhàn)略及自身財(cái)政實(shí)力的影響，這一階段國家財(cái)政對糧食產(chǎn)業(yè)整體呈現(xiàn)“多取少予、負(fù)向保護(hù)”特征。

（二）1978—2003年：調(diào)整過渡、有序推進(jìn)階段

改革開放后，伴隨家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，農(nóng)村生產(chǎn)力得到進(jìn)一步解放。與此同時，在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革過程中，財(cái)政體制改革成為重要突破口，實(shí)現(xiàn)了由財(cái)政包干體制向分稅制財(cái)政體制的過渡。在此背景下，國家財(cái)政綜合運(yùn)用價格、支農(nóng)專項(xiàng)資金等多項(xiàng)舉措對糧食生產(chǎn)及流通環(huán)節(jié)予以扶持，我國財(cái)政支糧步入“調(diào)整過渡、有序推進(jìn)”階段。

一是逐步推進(jìn)糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度向糧食收購保護(hù)價制度轉(zhuǎn)變。1978—1993年，我國逐步取消糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，通過實(shí)施合同定購、市場收購等舉措，逐步開啟糧食購銷市場化改革。期間，通過“減購提價”“保量放價”等措施提高糧食收購價格，進(jìn)而調(diào)動了糧農(nóng)生產(chǎn)積極性。此后，國務(wù)院于1993年發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于建立糧食收購保護(hù)價格制度的通知》，根據(jù)補(bǔ)償糧農(nóng)生產(chǎn)成本且有適當(dāng)利潤的原則，綜合考慮國家財(cái)政承受能力，對主要糧食品種實(shí)施收購保護(hù)價政策，當(dāng)糧食市場價格低于保護(hù)價格時，按保護(hù)價格收購糧食，以保護(hù)糧農(nóng)利益。

二是建立專項(xiàng)糧食儲備制度和糧食風(fēng)險基金制度。為解決主產(chǎn)區(qū)糧農(nóng)賣糧難問題，穩(wěn)定糧食市場供應(yīng)及糧食價格，國務(wù)院于1990年出臺了《國務(wù)院關(guān)于建立國家專項(xiàng)糧食儲備制度的決定》，被納入專項(xiàng)儲備計(jì)劃的糧食統(tǒng)購價與結(jié)算價之間的差價貸款，由中央財(cái)政予以貼息。為支持糧食收儲工作順利實(shí)施，國家于1993年統(tǒng)籌使用調(diào)減下來的糧食加價、補(bǔ)貼款建立糧食風(fēng)險基金，在糧食市場價低于保護(hù)價時，按保護(hù)價格收購糧食，在糧食市價上漲過多時，按較低價格出售，二者差價由風(fēng)險基金補(bǔ)償。同時，糧食風(fēng)險基金專項(xiàng)用于中央、省級糧油儲備利息、費(fèi)用補(bǔ)貼及糧食倉儲設(shè)施建設(shè)。

三是設(shè)立財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金，實(shí)施財(cái)政貼息支農(nóng)政策。自1986年起，國家先后設(shè)立諸如發(fā)展糧食生產(chǎn)專項(xiàng)資金、豐收計(jì)劃專項(xiàng)資金、優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品專項(xiàng)資金等多項(xiàng)專項(xiàng)資金，并對地方配套予以引導(dǎo)、約束，以改善糧食生產(chǎn)條件。同時，為進(jìn)一步改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，增加糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，國家建立農(nóng)業(yè)發(fā)展基金（后更名為“農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金”），通過大規(guī)模的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)以提升糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品綜合生產(chǎn)能力。此外，國家通過實(shí)施財(cái)政貼息政策，引導(dǎo)金融信貸資金用于支援糧食生產(chǎn)、水利噴灌、救災(zāi)備荒種子等項(xiàng)目，進(jìn)一步加大對農(nóng)業(yè)的扶持[3]。

四是財(cái)政支農(nóng)比重先降后升，逐步加大農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投入。數(shù)據(jù)顯示，“五五”時期（1976—1980年）至“六五”時期（1981—1985年），我國財(cái)政支農(nóng)支出占比由13.13%降至8.8%，“六五”時期（1981—1985年）至“九五”時期（1996—2000年），該項(xiàng)支出比重則由8.8%持續(xù)升至22.58%。就農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出而言，1979年財(cái)政用于農(nóng)業(yè)基建支出總額達(dá)62.41億元，1980年、1981年該項(xiàng)指標(biāo)分別降至48.59億元、24.15億元，此后直至1989年該項(xiàng)支出均持續(xù)低于1979年支出水平。分稅制改革后，1994年國家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的支出資金首次突破100億元，由107億元迅速增長至2003年的527.36億元，通過發(fā)行長期建設(shè)國債等方式支持農(nóng)村“六小工程”建設(shè)，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁① 。

值得注意的是，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施后，農(nóng)民成為直接繳納稅費(fèi)的責(zé)任主體，而1983—1985年“社改鄉(xiāng)”后，基層政府在財(cái)力存在缺口的情況下以各種名義向農(nóng)民收取費(fèi)用，農(nóng)民承擔(dān)“四稅”“三提五統(tǒng)”等稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。數(shù)據(jù)顯示，1990—2000年農(nóng)民所承擔(dān)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)由469億元增至1359億元，人均稅費(fèi)負(fù)擔(dān)則由55.8元增至168.4元[3]，加之各種亂集資、亂收費(fèi)、亂攤派等“三亂”問題的存在，農(nóng)民的種糧積極性下降?；诖?，中央政府于2000年起推行農(nóng)村稅費(fèi)改革，實(shí)行“三取消、兩調(diào)整、一改革”政策，并設(shè)立農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金，以保障稅費(fèi)改革平穩(wěn)推進(jìn)，逐步減輕農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)?？v觀該時期財(cái)政支糧政策演進(jìn)及農(nóng)業(yè)稅費(fèi)情況，可以發(fā)現(xiàn)，1978—2003年我國糧食安全財(cái)政保障政策整體呈現(xiàn)“調(diào)整、轉(zhuǎn)變、推進(jìn)”的特征。

（三）2004年至今：全面支持、改革完善階段

21世紀(jì)初，中央確立了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和“多予、少取、放活”的基本方針，而分稅制改革后，中央與地方政府財(cái)政實(shí)力亦不斷增強(qiáng)，具備了對農(nóng)業(yè)全面支持的必要財(cái)力?；诖耍?004年起，中央連續(xù)出臺16個事關(guān)“三農(nóng)”問題的中央“一號文件”，與《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》共同構(gòu)成新時期糧食發(fā)展支持政策的制度框架，綜合運(yùn)用價格、補(bǔ)貼、一般服務(wù)支持、稅收減免等政策工具強(qiáng)力保障國家糧食安全。同時，針對財(cái)政支糧過程中存在的問題及糧食安全階段性矛盾，對部分財(cái)政保障政策予以改革完善，最終形成了如表2所示的財(cái)政支糧政策主體框架。

第一，實(shí)施以糧食最低收購價政策、臨時收儲政策為代表的價格支持政策。2004年我國全面放開糧食購銷市場，為保障糧食充足供應(yīng)并維護(hù)糧農(nóng)收益，國家對水稻、小麥實(shí)施糧食最低收購價政策，并根據(jù)市場糧價情況先后于2005年、2006年啟動執(zhí)行。政策實(shí)施十余年來，針對該項(xiàng)政策所引致的諸如市場扭曲、國內(nèi)外糧價倒掛、庫存持續(xù)增長、財(cái)政負(fù)擔(dān)加重等問題，國家通過平穩(wěn)或逐步下調(diào)糧食最低收購價，以釋放改革信號。此外，為保護(hù)糧農(nóng)發(fā)展糧油生產(chǎn)積極性、維護(hù)糧油市場穩(wěn)定，我國于2008年在東北地區(qū)啟動臨時收儲政策，該項(xiàng)政策實(shí)施初期主要針對玉米、稻谷、大豆、油菜籽等作物，2014年國家取消大豆臨時收儲政策，啟動目標(biāo)價格政策改革試點(diǎn)，2016年取消玉米臨時收儲制度，建立玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度。

第二，實(shí)施并改革系列掛鉤直接補(bǔ)貼政策。21世紀(jì)初我國先后實(shí)施良種補(bǔ)貼、糧食直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼（農(nóng)業(yè)“四補(bǔ)貼”）政策，以有效提升糧農(nóng)生產(chǎn)積極性。伴隨部分補(bǔ)貼政策效益的遞減、“藏糧于地”戰(zhàn)略的提出以及新型糧食經(jīng)營主體的涌現(xiàn)，我國于2016年開始實(shí)施農(nóng)業(yè)“三補(bǔ)貼”改革，將良種補(bǔ)貼、糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼合并為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”，用于耕地地力保護(hù)和支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營。同時，為減少糧食生產(chǎn)過程中的自然風(fēng)險損失，提高農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險能力和災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)能力，我國于2007年在吉林、內(nèi)蒙古等6省區(qū)開展農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)，補(bǔ)貼品種包括小麥、水稻、玉米、大豆等，對于中央規(guī)定的補(bǔ)貼險種，保費(fèi)由中央、地方財(cái)政部門和農(nóng)戶共同承擔(dān)，隨后逐步在全國推廣實(shí)施。此外，2016年取消玉米臨時收儲制度后，我國在東北地區(qū)和內(nèi)蒙古建立玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度，實(shí)施“市場化收購+補(bǔ)貼”政策，以解決玉米的階段性過剩問題，調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

第三，逐步加大對糧食生產(chǎn)的一般公共服務(wù)支持。為充分調(diào)動地方政府重農(nóng)抓糧的積極性，我國于2005年實(shí)施產(chǎn)糧大縣獎勵政策，并逐步完善獎勵機(jī)制，加大獎勵力度;為夯實(shí)糧食生產(chǎn)物質(zhì)基礎(chǔ)，2005年中央財(cái)政設(shè)立小型農(nóng)田水利建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金，2009年實(shí)施小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)，2015年累計(jì)落實(shí)250億元以支持29項(xiàng)重大水利工程建設(shè)，落實(shí)317.86億元用于農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助，2016年安排219.62億元用于支持包括高效節(jié)水灌溉在內(nèi)的農(nóng)田水利建設(shè)①;為提升糧食綜合生產(chǎn)能力，我國于2009年在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目中實(shí)施“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)示范工程”，由中央與地方財(cái)政共同承擔(dān)，突出以農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為投入重點(diǎn);為發(fā)揮科技之于糧食生產(chǎn)的促進(jìn)作用，中央財(cái)政逐步加大對農(nóng)業(yè)科技的扶持力度，2005年開始實(shí)施測土配方施肥補(bǔ)助項(xiàng)目，2009年啟動實(shí)施“基層農(nóng)技推廣體系改革與建設(shè)示范縣項(xiàng)目”，2012年啟動實(shí)施農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)特崗計(jì)劃試點(diǎn)。此外，諸如高效節(jié)水灌溉、農(nóng)村實(shí)用人才帶頭人素質(zhì)提升計(jì)劃、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)人才支持計(jì)劃、農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助、農(nóng)業(yè)病蟲害防控、耕地保護(hù)與質(zhì)量提升、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系建設(shè)等項(xiàng)目同樣得到財(cái)政的大力扶持。

第四，取消農(nóng)業(yè)稅，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。2004年中央“一號文件”提出“逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，同時取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅”，2005年底中國28個?。▍^(qū)、市）及河北、山東、云南三省的210個縣（市）全部免征了農(nóng)業(yè)稅，2006年《農(nóng)業(yè)稅條例》正式廢止，標(biāo)志著中國全面取消農(nóng)業(yè)稅，從而切實(shí)減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)了農(nóng)民從事糧食生產(chǎn)的積極性。

二、新中國70年糧食安全財(cái)政保障政策的整體成效

經(jīng)過70年的演進(jìn)完善，我國已形成以價格支持、掛鉤直補(bǔ)和一般服務(wù)支持政策為主的糧食安全財(cái)政保障政策框架。在70年的財(cái)政支糧實(shí)踐中，相關(guān)政策從價格支持、要素投入、糧食儲備、風(fēng)險減損、地力維護(hù)、綠色生產(chǎn)、公共產(chǎn)品和服務(wù)供給等方面相互配合、形成合力，總體上產(chǎn)生了良好的政策效果。

（一）糧食安全總體形勢穩(wěn)中向好

人均糧食占有量和糧食自給率是評判一國糧食安全程度的重要指標(biāo)，總體上看，我國糧食安全形勢穩(wěn)中向好。就人均糧食占有量而言，2004—2018年我國人均糧食占有量由361.13公斤/人升至471.61公斤/人，人均谷物占有量則由316.59公斤/人增至437.41公斤/人，且自2010年、2013年起我國糧食、谷物人均占有量均持續(xù)突破400公斤/人，超過世界人均占有量水平和聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織確定的糧食安全平均線水平②。糧食自給率是指當(dāng)年糧食產(chǎn)量占當(dāng)年糧食消費(fèi)量的比重，用以衡量一國糧食自給程度或糧食安全水平。一般認(rèn)為，當(dāng)該指標(biāo)數(shù)值在100%及以上則表示該國糧食可以實(shí)現(xiàn)完全自給，位于95%～100%則表示該國糧食基本自給。研究顯示，當(dāng)前我國谷物自給率超過98%，口糧自給率超過100%，且均在波動中緩慢上升，我國“谷物基本自給，口糧絕對安全”的戰(zhàn)略底線目標(biāo)已基本達(dá)到[4]。

（二）糧食綜合生產(chǎn)能力顯著提升

糧食綜合生產(chǎn)能力顯著提升是新中國70年財(cái)政支糧政策效果的又一重要表征。在農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步方面，2017年我國農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率達(dá)到57.5%，科技進(jìn)步已超過傳統(tǒng)要素投入成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要引擎;在農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平方面，2018年末我國農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化率超過67%，而主要糧食作物耕種收綜合機(jī)械化率則超過80%，極大提升了我國糧食生產(chǎn)效率;在農(nóng)田灌溉方面，我國農(nóng)田有效灌溉面積由1949年的0.16億公頃增至2018年的0.678億公頃，有效灌溉面積位居世界第一;在糧食生產(chǎn)經(jīng)營方面，以種糧大戶、家庭農(nóng)場、合作社及涉糧龍頭企業(yè)為代表的新型糧食生產(chǎn)經(jīng)營主體快速涌現(xiàn)，糧食適度規(guī)模經(jīng)營穩(wěn)步發(fā)展。根據(jù)原農(nóng)業(yè)部公布的數(shù)據(jù)，截至2016年6月，全國承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)0.31億公頃，超過承包耕地總面積的1/3，經(jīng)營耕地面積超過3.3公頃的規(guī)模經(jīng)營戶超過350萬戶，累計(jì)經(jīng)營耕地面積超過0.23億公頃①?？傊?，通過財(cái)政激勵使得糧食生產(chǎn)多重要素得以組合優(yōu)化，顯著提升了我國糧食現(xiàn)實(shí)產(chǎn)量和潛在增產(chǎn)潛力。

（三）糧食宏觀調(diào)控能力有效增強(qiáng)

伴隨各項(xiàng)財(cái)政支糧政策的深入實(shí)施，我國糧食宏觀調(diào)控能力亦得到有效增強(qiáng)。一是運(yùn)用價格、補(bǔ)貼、一般服務(wù)支持等財(cái)政支糧政策有效增強(qiáng)糧食生產(chǎn)調(diào)控能力，引導(dǎo)糧農(nóng)從事糧食生產(chǎn)、優(yōu)化糧食種植結(jié)構(gòu)、提升生產(chǎn)經(jīng)營效率，助力糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。二是糧食政策性購銷和儲備糧吞吐調(diào)節(jié)機(jī)制不斷完善。通過發(fā)揮最低收購價政策托市效應(yīng)，穩(wěn)定市場糧食收購價格，保障糧農(nóng)收益，合理引導(dǎo)預(yù)期。同時，通過扶持糧食倉儲及物流設(shè)施建設(shè)，充實(shí)糧食庫存儲備，有利于發(fā)揮其“調(diào)節(jié)器”“蓄水池”功能，進(jìn)而有效調(diào)節(jié)糧食供求，穩(wěn)定糧食市場。三是糧食市場監(jiān)管日益強(qiáng)化。伴隨多元市場主體的入市，財(cái)政通過保障必要的經(jīng)費(fèi)投入，不斷強(qiáng)化我國糧食市場監(jiān)管力量，繼而逐步加大糧食市場監(jiān)管力度，創(chuàng)新糧食市場監(jiān)管方式。

（四）糧食國際合作水平不斷深化

受益于我國財(cái)政政策激勵、糧食自給能力增強(qiáng)及糧食科技水平提升，近年來我國糧食國際化合作水平亦不斷深化。第一，我國逐步由糧食受援國轉(zhuǎn)變?yōu)樵鷩?，成為維護(hù)世界糧食安全的重要力量。根據(jù)《中國的對外援助（2014）》白皮書公布的數(shù)據(jù)，2011—2012年我國政府先后多次向部分非洲之角國家、非洲薩赫勒地區(qū)國家提供價值5.1億元人民幣的糧食援助，以幫助非洲國家應(yīng)對糧食危機(jī)。第二，通過援建農(nóng)業(yè)技術(shù)示范中心、開展技術(shù)咨詢與合作、培訓(xùn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)技人員等方式，帶動部分發(fā)展中國家提高糧食生產(chǎn)能力。數(shù)據(jù)顯示，2010—2012年我國對外援建49個農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，派遣1000余名農(nóng)技專家，并提供大量良種、化肥、農(nóng)業(yè)機(jī)械等農(nóng)用物資②。再如，2018年我國雜交水稻在尼泊爾推廣種植300公頃以上，增產(chǎn)幅度達(dá)40%～100%，并舉辦現(xiàn)場觀摩、示范培訓(xùn)活動③。第三，運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等舉措支持我國糧食企業(yè)“走出去”，進(jìn)而拓展我國糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。

三、新中國70年糧食安全財(cái)政保障的基本經(jīng)驗(yàn)

70年來，各項(xiàng)財(cái)政支糧政策為促進(jìn)我國糧食生產(chǎn)、保障國家糧食安全作出了重大貢獻(xiàn)。系統(tǒng)總結(jié)新中國70年糧食安全財(cái)政保障的基本經(jīng)驗(yàn)，可為未來我國糧食安全財(cái)政保障政策的優(yōu)化提供參考借鑒。

（一）保持對主糧的價格支持，逐步減小對市場機(jī)制的扭曲作用

價格支持政策對于保障糧農(nóng)種糧收益、提高糧農(nóng)種糧積極性、促進(jìn)糧食生產(chǎn)發(fā)揮著重要作用。多次提高糧食統(tǒng)購價格，對主產(chǎn)區(qū)糧食實(shí)施加價獎勵政策、糧食收購保護(hù)價政策、糧食最低收購價政策，充分表明我國不同時期均注重采用不同的價格支持政策保障主要糧食作物供給。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，從早期的糧食統(tǒng)購價政策、糧食收購保護(hù)價政策到現(xiàn)今的糧食最低收購價政策，價格支持政策對市場機(jī)制的扭曲作用在逐步減小。相較而言，糧食最低收購價政策是在我國全面放開糧食市場、糧價和糧食市場化改革的背景下實(shí)施的價格政策，僅針對小麥、水稻關(guān)鍵糧食作物，在市場收購價格低于最低收購價格時在部分糧食主要產(chǎn)區(qū)和規(guī)定的時間內(nèi)實(shí)施，當(dāng)糧食市場價格回升至最低收購價之上時，則立即停止托市收購。而糧食統(tǒng)購價政策和保護(hù)價政策是在國家并未放開糧食市場大環(huán)境下實(shí)施的，所針對的糧食品種、實(shí)施范圍和時間等都更加廣泛，政策性更加明顯[5]。當(dāng)然，從橫向財(cái)政支糧政策比較來看，糧食最低收購價政策仍會扭曲市場調(diào)節(jié)機(jī)制。

（二）補(bǔ)貼重點(diǎn)由流通領(lǐng)域轉(zhuǎn)向生產(chǎn)領(lǐng)域，以提高補(bǔ)貼效率

縱觀我國財(cái)政支糧政策的演進(jìn)歷程，可以發(fā)現(xiàn)，1949—2003年我國財(cái)政補(bǔ)貼的重點(diǎn)集中于糧食流通領(lǐng)域，國有糧食購銷、收儲企業(yè)獲得大量財(cái)政補(bǔ)貼，用以彌補(bǔ)流通環(huán)節(jié)中國有糧食經(jīng)營企業(yè)的費(fèi)用和損失，形成眾多顯性和隱性財(cái)政負(fù)擔(dān)，政府財(cái)政壓力日益增大，但補(bǔ)貼效率低且糧農(nóng)獲利較少，國家糧食補(bǔ)貼資金大量沉淀于糧食流通環(huán)節(jié)。數(shù)據(jù)顯示，我國財(cái)政價格補(bǔ)貼效率僅為14%，即國家補(bǔ)貼10元，糧農(nóng)僅獲得1.4元[6]。21世紀(jì)初，以農(nóng)業(yè)“四補(bǔ)貼”為代表的直接補(bǔ)貼政策的實(shí)施標(biāo)志著我國糧食補(bǔ)貼重點(diǎn)逐步由流通領(lǐng)域轉(zhuǎn)向生產(chǎn)領(lǐng)域，通過縮短補(bǔ)貼環(huán)節(jié)，有效防止中間利益流失，使糧農(nóng)獲得直接補(bǔ)貼，變“暗補(bǔ)”為“明補(bǔ)”，提升了農(nóng)民糧食生產(chǎn)積極性，并提高了補(bǔ)貼效率。

（三）注重農(nóng)田基本建設(shè)與農(nóng)業(yè)科技投入，助推糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)

農(nóng)田是糧食生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，有效的農(nóng)田基本建設(shè)有助于實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)的增產(chǎn)降本。在不同時期，我國均注重對農(nóng)田建設(shè)的財(cái)政扶持，如實(shí)施小型農(nóng)田水利和水土保持補(bǔ)助項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)基建投資項(xiàng)目、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項(xiàng)目等，其中多以農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為項(xiàng)目實(shí)施重點(diǎn)。通過上述舉措，可以實(shí)現(xiàn)如下目的：一是優(yōu)化糧食生產(chǎn)環(huán)境，夯實(shí)糧食生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，促進(jìn)糧食生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)張;二是直接改進(jìn)糧食生產(chǎn)方式，促進(jìn)生產(chǎn)要素使用效率的提升，提高糧食生產(chǎn)效率和單位面積產(chǎn)出;三是顯著增強(qiáng)抵御自然災(zāi)害的能力，促進(jìn)糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)。此外，我國逐步重視對農(nóng)業(yè)科技的投入，通過一系列財(cái)政支持舉措努力提升糧食生產(chǎn)過程中的科技化水平，形成諸如雜交水稻技術(shù)、測土配方施肥技術(shù)、高效節(jié)水灌溉技術(shù)等技術(shù)成果，通過推廣運(yùn)用一方面可促進(jìn)資源要素利用效率的提升，擴(kuò)大糧食產(chǎn)量，另一方面又可通過影響各要素間的邊際技術(shù)替代率，突破稀缺要素資源約束，繼而改變原有要素組合配置實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)，并最終保障糧食生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

（四）給予主要產(chǎn)區(qū)及新型糧食經(jīng)營主體財(cái)政激勵，發(fā)揮主體保障作用

糧食主要產(chǎn)區(qū)承擔(dān)著更多的糧食安全責(zé)任。為調(diào)動地方政府重農(nóng)抓糧的積極性，完善糧食主產(chǎn)區(qū)、主產(chǎn)縣利益補(bǔ)償機(jī)制，我國始終注重通過必要的財(cái)政激勵手段保障糧食主產(chǎn)區(qū)、主產(chǎn)縣利益，以彌補(bǔ)主產(chǎn)區(qū)因大力發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)所引致的機(jī)會成本。除糧食主產(chǎn)區(qū)外，歷史上我國曾以支援農(nóng)村合作生產(chǎn)組織資金的形式扶持農(nóng)村合作生產(chǎn)組織發(fā)展。此外，伴隨農(nóng)民外出務(wù)工以及土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程的加速，在推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和保障國家糧食安全的進(jìn)程中，以種糧大戶、家庭農(nóng)場、合作社、涉糧龍頭企業(yè)為代表的新型糧食經(jīng)營主體被寄予厚望，國家通過農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼以及其他財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目等鼓勵規(guī)模經(jīng)營，充分發(fā)揮新型糧食經(jīng)營主體的主體保障作用。

（五）強(qiáng)調(diào)多元財(cái)政舉措的協(xié)同配合，釋放政策組合效應(yīng)

保障國家糧食安全是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，我國在財(cái)政支糧制度設(shè)計(jì)與政策實(shí)踐中尤其強(qiáng)調(diào)多元財(cái)政舉措的動態(tài)調(diào)整與協(xié)同配合，以釋放政策組合效應(yīng)。在財(cái)政支糧政策類型方面，涵蓋價格支持政策、掛鉤直接補(bǔ)貼政策、一般服務(wù)支持政策、稅收減免政策、財(cái)政資金監(jiān)督管理政策等，各財(cái)政支持政策通過不同的傳導(dǎo)機(jī)制釋放政策效應(yīng)，保障國家糧食安全。在財(cái)政支糧作用領(lǐng)域方面，涉及糧食生產(chǎn)、流通及消費(fèi)環(huán)節(jié)，以構(gòu)筑糧食產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展“安全網(wǎng)”。在財(cái)政支糧主體選擇方面，堅(jiān)持普惠扶持與重點(diǎn)扶持相結(jié)合，既保障小農(nóng)群體的種糧利益，又重視對種糧大戶等新型糧食經(jīng)營主體的重點(diǎn)激勵，進(jìn)而提升財(cái)政支糧資金的公平和效率。

四、新時代糧食安全財(cái)政保障政策的完善策略

我國人口眾多，耕地等自然資源相對有限，資源“紅線”問題不容忽視，同時，受自然災(zāi)害頻發(fā)、糧食生產(chǎn)經(jīng)營方式不科學(xué)等因素的影響，生態(tài)問題日益凸顯，加之供給側(cè)糧食結(jié)構(gòu)性矛盾等因素的制約，糧食安全中長期仍面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。而在眾多財(cái)政支糧政策中，對貿(mào)易和生產(chǎn)有扭曲作用的“黃箱”政策規(guī)模已臨近WTO規(guī)定的8.5%的微量允許“黃線”，并對我國糧食價格支持政策構(gòu)成實(shí)質(zhì)性約束[7-8]。此外，部分補(bǔ)貼政策設(shè)計(jì)不合理，補(bǔ)貼效應(yīng)難以有效釋放，且經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下我國財(cái)政收入增速正逐漸放緩，支出壓力增大。面對糧食安全的嚴(yán)峻形勢和財(cái)政支糧的實(shí)際困境，結(jié)合新中國70年糧食安全財(cái)政保障政策的基本經(jīng)驗(yàn)，建議采取五方面的措施以改革完善現(xiàn)行財(cái)政支糧政策。

（一）逐步推進(jìn)糧食最低收購價政策向目標(biāo)價格政策轉(zhuǎn)型

一方面，出于對口糧極端重要性、糧食最低收購價政策“保收入、促增收”作用顯著、政策實(shí)施周期長、糧農(nóng)依賴性強(qiáng)、維護(hù)糧食市場穩(wěn)定等因素的考量，我國短期內(nèi)仍應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持并調(diào)整小麥、水稻最低收購價政策。應(yīng)結(jié)合糧食儲備量、成本價格、社會平均利潤及國際糧價等因素合理調(diào)整最低收購價水平，且近兩年應(yīng)保持平穩(wěn)或分品種略有下調(diào)，以穩(wěn)定糧食市場，釋放改革信號。另一方面，長期應(yīng)推進(jìn)糧食最低收購價政策向目標(biāo)價格政策轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)“價補(bǔ)分離”。為實(shí)現(xiàn)政策的平穩(wěn)過渡，應(yīng)通過兩個階段予以推進(jìn)：第一階段，推進(jìn)糧食最低收購價政策向“托底收購、價補(bǔ)分離”轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)行最低收購價格內(nèi)含“保成本”和“保收入”兩大部分，在保持政策架構(gòu)基本穩(wěn)定的前提下，根據(jù)“價補(bǔ)分離”原則，可嘗試將原糧食最低收購價中“保收入”部分分離，將最新的糧食最低收購價格調(diào)整至保生產(chǎn)成本水平，僅彌補(bǔ)糧農(nóng)的種糧成本，并為糧農(nóng)賣糧提供“托底收購”?！氨Ｊ杖搿辈糠挚赊D(zhuǎn)化為補(bǔ)貼的形式以糧食實(shí)際種植面積為依據(jù)直接發(fā)放給糧食實(shí)際種植者，亦可并入現(xiàn)行“耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼”。第二階段，推進(jìn)“托底收購、價補(bǔ)分離”模式向目標(biāo)價格政策轉(zhuǎn)型?！巴械资召?、價補(bǔ)分離”模式下最低收購價仍會干預(yù)糧食市場價格，相較而言，目標(biāo)價格政策是在市場形成糧食價格的基礎(chǔ)上，通過設(shè)立目標(biāo)價格，并與市場價格相比較，當(dāng)市場價格低于目標(biāo)價格時，則政府依據(jù)差價及糧食種植面積、產(chǎn)量或交售量等因素對糧農(nóng)予以差價補(bǔ)貼，當(dāng)市場價格高于目標(biāo)價格時，則不對糧農(nóng)予以補(bǔ)貼[9]。

（二）系統(tǒng)優(yōu)化掛鉤直接補(bǔ)貼政策，釋放補(bǔ)貼政策效應(yīng)

就農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼而言，對支持農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的農(nóng)機(jī)設(shè)備，諸如高效施肥、高效植保、節(jié)水灌溉、殘膜回收、畜禽糞污資源化利用等農(nóng)機(jī)具，應(yīng)納入補(bǔ)貼目錄，對自有財(cái)力較強(qiáng)的省份可實(shí)行敞開補(bǔ)貼。同時，對市場已飽和、市場價格已下降的農(nóng)機(jī)具應(yīng)降低補(bǔ)貼額度，以支持關(guān)鍵生產(chǎn)環(huán)節(jié)的敞開補(bǔ)貼項(xiàng)目和緊俏補(bǔ)貼機(jī)具項(xiàng)目。

就農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼而言，可采取如下措施：一是用于耕地地力保護(hù)的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍，不應(yīng)僅限于糧食，而應(yīng)變“糧補(bǔ)”為“地補(bǔ)”，以確權(quán)耕地面積或二輪承包耕地面積為補(bǔ)貼依據(jù)，在此基礎(chǔ)上，建立健全可操作性強(qiáng)的耕地地力保護(hù)指標(biāo)體系、考核標(biāo)準(zhǔn)及行為指南，將補(bǔ)貼的獲取與耕地地力保護(hù)、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)相掛鉤，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)部門統(tǒng)一組織認(rèn)定通過后方可發(fā)放。由此，亦可變“黃箱”為“綠箱”政策，符合WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》有關(guān)規(guī)定，有效引導(dǎo)糧農(nóng)落實(shí)“藏糧于地”戰(zhàn)略，增強(qiáng)糧食生產(chǎn)能力。二是用于支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼應(yīng)采取財(cái)政貸款貼息、重大技術(shù)推廣與服務(wù)補(bǔ)助等非現(xiàn)金直補(bǔ)的方式予以補(bǔ)貼，以確保財(cái)政補(bǔ)貼資金用于糧食生產(chǎn)經(jīng)營，避免現(xiàn)金直補(bǔ)可能引致的補(bǔ)貼資金“漏損”。

就農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼而言，可采取如下措施：一是中央財(cái)政應(yīng)針對各省份歷年糧食產(chǎn)量、農(nóng)業(yè)人口、農(nóng)村家庭人均純收入及人均財(cái)政收入因素等對不同區(qū)域各省份制定差異化補(bǔ)貼比例，且中央及省級財(cái)政應(yīng)繼續(xù)提高對主產(chǎn)區(qū)、主產(chǎn)縣主糧的農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼比例，降低糧食主產(chǎn)縣及糧農(nóng)支出負(fù)擔(dān)。二是注重對承保機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼扶持，以財(cái)政注資保費(fèi)、稅收優(yōu)惠等多種形式引導(dǎo)承保機(jī)構(gòu)擴(kuò)大保險范圍、降低理賠門檻、加大理賠額度、創(chuàng)新保險方式、簡化理賠流程，減輕糧農(nóng)遭遇的自然風(fēng)險損失。三是探索實(shí)施針對糧食市場風(fēng)險的保險補(bǔ)貼，如糧食價格風(fēng)險補(bǔ)貼、糧食生產(chǎn)者收入風(fēng)險補(bǔ)貼等[10]。

（三）強(qiáng)化實(shí)施一般服務(wù)支持政策，助推糧食生產(chǎn)提質(zhì)增效

糧食生產(chǎn)面臨較大的自然風(fēng)險，應(yīng)注重對農(nóng)業(yè)氣象、農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)科技的財(cái)政支持。第一，加強(qiáng)氣象部門與農(nóng)業(yè)部門就農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害的信息共享和聯(lián)合預(yù)警工作，尤其是針對糧食生產(chǎn)功能區(qū)及種糧大戶，應(yīng)由財(cái)政出資建立災(zāi)害預(yù)警直報(bào)平臺，構(gòu)建農(nóng)業(yè)氣象災(zāi)害預(yù)警防范體系。第二，強(qiáng)化農(nóng)田水利設(shè)施（包括灌溉和排澇等）的建設(shè)、管養(yǎng)工作，尤其是北方小麥、玉米種植地區(qū)應(yīng)擴(kuò)大耕地灌溉面積，降低糧農(nóng)生產(chǎn)成本，提高糧食生產(chǎn)過程中的防災(zāi)害、抗風(fēng)險能力。在資金供應(yīng)上，中央財(cái)政應(yīng)承擔(dān)主體資金供給并減少地方配套。第三，加大對良種研發(fā)應(yīng)用、農(nóng)業(yè)病蟲害防治、氣象災(zāi)害防治、節(jié)水灌溉、科學(xué)施肥、農(nóng)業(yè)科技人才培養(yǎng)等的財(cái)政支持力度，促進(jìn)糧食科技技術(shù)的研發(fā)、推廣及應(yīng)用，助推“藏糧于技”戰(zhàn)略的實(shí)施。

此外，還應(yīng)通過系列財(cái)政舉措助推糧食生產(chǎn)的綠色清潔及科學(xué)化。具體而言，除耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼要求的從事有益于地力提升、環(huán)境保護(hù)的掛鉤條款外，還應(yīng)做好如下方面的工作：一是繼續(xù)擴(kuò)大測土配方施肥技術(shù)的覆蓋面，尤其是針對黃淮海地區(qū)、長江流域及東南沿海小麥、水稻生產(chǎn)功能區(qū)，應(yīng)深入實(shí)施測土配方施肥補(bǔ)貼政策，加大補(bǔ)貼力度，創(chuàng)新實(shí)施方式，依托糧食新型生產(chǎn)經(jīng)營主體，集中連片整體推進(jìn)，以促進(jìn)化肥減量增效，提高化肥使用效率。二是通過財(cái)政直接投資等形式促進(jìn)生物農(nóng)藥及有機(jī)肥的研發(fā)、推廣、應(yīng)用，以減少化學(xué)農(nóng)藥、肥料對耕地質(zhì)量、糧食質(zhì)量、自然環(huán)境、人體健康的危害。三是增強(qiáng)財(cái)政對中低產(chǎn)田及受污染耕地的恢復(fù)治理力度，以凈化糧食生產(chǎn)環(huán)境，擴(kuò)大可用、高質(zhì)耕地面積。四是加大財(cái)政對糧食生產(chǎn)環(huán)節(jié)土壤化肥農(nóng)藥殘留、重金屬殘留、糧食重金屬含量及其他品質(zhì)要素檢驗(yàn)技術(shù)的投入力度，以避免問題口糧流入糧食市場[9]。

（四）注重完善糧食主產(chǎn)區(qū)及新型糧食經(jīng)營主體的財(cái)政支持政策

糧食主產(chǎn)區(qū)及新型糧食經(jīng)營主體承擔(dān)著我國糧食安全的重要保障責(zé)任，財(cái)政應(yīng)注重對產(chǎn)糧重點(diǎn)地區(qū)和主體的支持。具體而言，要從如下方面著手：第一，統(tǒng)籌中央補(bǔ)貼資金及地方財(cái)政配套支出的有限資金，按上年糧食產(chǎn)量均分當(dāng)年的全國補(bǔ)貼資金總量，繼而根據(jù)上年各?。▍^(qū)、市）實(shí)際產(chǎn)量進(jìn)行分配。這樣，不僅可解決地區(qū)配套補(bǔ)貼差異過大、資金使用效率不高的問題，而且可以實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)責(zé)任與成本的統(tǒng)一，提升糧食主產(chǎn)省份農(nóng)戶從事糧食生產(chǎn)的積極性[11]。第二，完善產(chǎn)糧大縣獎勵政策，在產(chǎn)糧大縣的評定中除考慮糧食產(chǎn)量外，還應(yīng)嘗試納入糧食質(zhì)量、耕地質(zhì)量以及對農(nóng)業(yè)環(huán)境的污染程度等因素，確保產(chǎn)糧大縣具備可持續(xù)生產(chǎn)能力。此外，繼續(xù)提升中央財(cái)政對產(chǎn)糧大縣的獎勵力度，確保獎勵后地方財(cái)政實(shí)力不低于所在省份平均水平，以促使產(chǎn)糧大縣糧食安全責(zé)任與補(bǔ)貼資金相統(tǒng)一。同時，對于超級產(chǎn)糧大縣的獎勵資金，建議從中提取一定比例作為一般性轉(zhuǎn)移支付資金，由縣級人民政府統(tǒng)籌使用，進(jìn)一步提升產(chǎn)糧大縣的生產(chǎn)積極性。第三，探索將支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼資金增量以實(shí)際糧食種植面積為依據(jù)按“以獎代補(bǔ)”的形式支持新型糧食經(jīng)營主體，可根據(jù)糧食供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革需要，如引導(dǎo)糧農(nóng)種植優(yōu)質(zhì)麥、優(yōu)質(zhì)稻等，對具體補(bǔ)貼的糧食品種、品質(zhì)等作出相應(yīng)規(guī)定。同時，對規(guī)模經(jīng)營的新型糧食經(jīng)營主體的補(bǔ)貼應(yīng)設(shè)置補(bǔ)貼上限，以防止種糧主體出現(xiàn)“短視行為”，盲目擴(kuò)張種糧耕地面積而出現(xiàn)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。此外，以項(xiàng)目申報(bào)方式支持符合標(biāo)準(zhǔn)的新型糧食生產(chǎn)經(jīng)營主體自建糧食晾曬、倉儲場地，并注重糧食遠(yuǎn)程運(yùn)輸除濕防霉技術(shù)研發(fā)應(yīng)用和高標(biāo)準(zhǔn)糧倉的建設(shè)、維修工作。

（五）科學(xué)管理財(cái)政支糧資金，提高資金使用效率

針對當(dāng)前財(cái)政支糧資金多頭管理、交叉重復(fù)、分散使用的問題，應(yīng)通過如下路徑予以破解：第一，推動源頭整合，從中央層面在預(yù)算編制環(huán)節(jié)歸并并設(shè)置財(cái)政支糧資金大專項(xiàng)，改變原有各專項(xiàng)資金交叉重復(fù)的散亂格局，建立財(cái)政支糧資金統(tǒng)籌平臺，實(shí)現(xiàn)涉糧資金單一口徑撥款，避免“尋租”與腐敗現(xiàn)象。第二，劃分中央與地方以及地方各部門之間的職責(zé)邊界。以“大專項(xiàng)+任務(wù)清單”管理模式，賦予地方必要的涉糧資金統(tǒng)籌權(quán)，根據(jù)中央與地方任務(wù)清單劃定逐步理清各自職責(zé)邊界。同時，逐步理順政府各部門間的職責(zé)劃分，解決各級政府部門間對涉糧資金管理職責(zé)權(quán)限和范圍劃分不清、管理職能交叉重疊等問題。第三，加強(qiáng)對財(cái)政涉糧資金的監(jiān)管。財(cái)政、審計(jì)等部門應(yīng)通過日常監(jiān)管和專項(xiàng)檢查等方式監(jiān)督涉糧資金使用信息，逐步建立以結(jié)果為導(dǎo)向的財(cái)政支糧資金分配激勵機(jī)制，切實(shí)提升財(cái)政資金使用效率。

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Abstract： From negative protection and adjustment phase to comprehensive support， China has gradually formed a fiscal security policy framework of grain safety， mainly including price support， linked direct subsidy and general service support policy， which has effectively increased China’s comprehensive grain productivity， macro-control ability of grain and the level of international cooperation in grain. The overall situation of grain safety is stable with good momentum. Considering the serious situation of China’s grain safety in the medium and long term and the actual predicament of fiscal security policies of China’s grain safety， it’s necessary to take the following reform measures to improve the current fiscal support policy： transform the minimum grain purchase price policy into target price policy gradually; optimize linked direct subsidy policy to release the effects of the subsidy policy systematically; strengthen the implementation of key general service support policies to improve the quality and efficiency of grain production; pay attention to improving fiscal support policies of major grain-producing areas and new types of grain business entities; manage the fiscal funds scientifically and improve the efficiency of the use of funds.

Key words： grain safety; fiscal security policy; grain production