李景平 張晉宏

摘 要：改革開放以來國家紀檢監(jiān)察體制改革得以持續(xù)深化的重要基礎是地方實踐的探索與創(chuàng)新。其中，陜西省基于厚重建都史和偉大革命史的優(yōu)秀廉政制度和文化積淀，其紀檢監(jiān)察制度具有其他省份無可比擬的先天性歷史繼承和改革創(chuàng)新優(yōu)勢。在黨中央統(tǒng)一部署下，陜西紀檢監(jiān)察制度歷經(jīng)恢復重建和初步改革、構(gòu)建警示訓誡防線以源頭防腐推進改革、創(chuàng)建反腐倡廉“制度群”以制度治腐深化改革、構(gòu)建“三項機制”以激發(fā)動力全面深化改革、建立監(jiān)察委員會以整合監(jiān)督力量縱深推進改革五個階段的艱辛探索，創(chuàng)新出一批具有典型性、先導性、實效性的富有陜西特色的紀檢監(jiān)察制度，積累了豐富的地方實踐經(jīng)驗。其中，堅持制度反腐與過程防腐相結(jié)合，把教育挽救制度化和常態(tài)化;堅持以人民為中心和防止利益沖突相結(jié)合，把制度建設精細化和科學化;堅持制度管人和情感化人相結(jié)合，把干部激勵正向化和精準化，這三項獨特經(jīng)驗既為未來陜西紀檢監(jiān)察制度發(fā)展與改革提供了有益借鑒，也是從陜西這一“特殊”中總結(jié)出的“一般”，為我國持續(xù)深化權(quán)力監(jiān)督制度改革提供陜西方案和智慧。

關鍵詞：改革開放;陜西;紀檢監(jiān)察制度;發(fā)展歷程;經(jīng)驗啟示

中圖分類號：D262.6? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-9170（2019）03-0001-10

自黨的十一屆三中全會重新恢復黨的集體領導和權(quán)力監(jiān)督制度以來，面對腐敗激增這一經(jīng)濟發(fā)展的伴生困境，反腐敗成為我國權(quán)力監(jiān)督制度改革的焦點。在黨的集中統(tǒng)一領導下，“黨、政、法”三套權(quán)力監(jiān)督機關的機構(gòu)設置、職能范圍、工作制度等歷經(jīng)復建、調(diào)試和整合，漸進改革為紀檢監(jiān)察合署辦公模式以及與檢察院反腐敗專門機構(gòu)的分工協(xié)作機制。黨的十八大以來，在習近平新時代中國特色社會主義思想指引下有序推進的國家監(jiān)察體制改革，全新整合了“黨、政、法”三套權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)的反腐職能，實行新型紀檢監(jiān)察合署辦公制度，構(gòu)建了“四位一體”政治體制下的獨具中國特色的權(quán)力監(jiān)督制度模式，強化了黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領導，彰顯了注重頂層設計的制度自覺與自信。同時，在我國“中央—地方—社會”政治架構(gòu)內(nèi)，地方和社會的改革試驗與創(chuàng)新始終是頂層設計實現(xiàn)科學性和實踐性的助推器。改革開放以來國家紀檢監(jiān)察體制改革得以持續(xù)深化的重要基礎也是地方實踐的探索與創(chuàng)新。其中，陜西省基于厚重建都史和偉大革命史的優(yōu)秀廉政制度和文化積淀，其紀檢監(jiān)察制度具有其他省份無可比擬的先天性歷史繼承和改革創(chuàng)新優(yōu)勢。在黨中央統(tǒng)一部署下，陜西紀檢監(jiān)察工作先后率先探索創(chuàng)新出警示訓誡防線、反腐倡廉“制度群”、“鼓勵激勵、容錯糾錯、能上能下”三項機制等制度，為中央頂層設計提供地方實踐經(jīng)驗。當前監(jiān)察體制改革又進一步使陜西紀檢監(jiān)察制度建設提質(zhì)增效。由此，系統(tǒng)梳理改革開放以來陜西紀檢監(jiān)察制度發(fā)展歷程和成效，總結(jié)經(jīng)驗，既可為未來陜西紀檢監(jiān)察制度發(fā)展與改革提供有益鏡鑒，也可從陜西這一“特殊”中總結(jié)出“一般”，為我國持續(xù)深化權(quán)力監(jiān)督制度改革提供陜西方案和智慧。

一、改革開放以來我國地方紀檢監(jiān)察制度的歷史嬗變

縱觀改革開放以來我國地方紀檢監(jiān)察制度的演進歷程，既與國家紀檢監(jiān)察體制改革同步而行，也依據(jù)省情主動探索、持續(xù)革新。據(jù)此，依照黨的歷次代表大會及陜西紀檢監(jiān)察制度創(chuàng)新時間節(jié)點，將改革開放以來陜西紀檢監(jiān)察制度發(fā)展歷程主要劃分為五個重要階段：

第一階段：恢復重建和初步改革紀檢監(jiān)察機構(gòu)和制度（1978年12月—2002年10月）

從黨的十一屆三中全會決定恢復重建中央紀律檢查委員會，到第六屆全國人大常委會決定恢復并確立國家行政監(jiān)察體制，在黨政分開原則下再次形成紀委管黨紀、行政監(jiān)察管政紀局面。在紀檢層面，紀委在復建之初就將“維護黨規(guī)黨法，切實搞好黨風”[1]確立為根本任務。黨的十一屆五中全會通過的《關于黨內(nèi)政治生活的若干準則》以一部較為全面系統(tǒng)的黨規(guī)黨法提出了黨建任務和要求以規(guī)范黨內(nèi)政治生活。黨的十二大新修訂的黨章單設“黨的紀律檢查機關”一章對紀檢機關的產(chǎn)生方式、領導體制、工作任務和職責范圍等作出具體規(guī)定，明確工作中心為糾正不正之風以整頓黨紀和端正黨風，并將“紀委由同級黨委產(chǎn)生”更改為“受同級黨委和上級紀委的雙重領導”[2]27，提升了紀檢機關的監(jiān)督權(quán)限和政治地位。此外，派駐紀檢組制度在黨政職能分開下歷經(jīng)短暫撤銷后再次恢復并日漸發(fā)揮重要作用。在行政監(jiān)察層面，1988年底恢復了省、地、縣三級行政監(jiān)察建制，規(guī)定縣以上地方各級人民政府及其所屬部門的監(jiān)察機關實行雙重領導體制。隨著改革開放的全面展開，經(jīng)濟和作風問題日漸成為紀檢和監(jiān)察機構(gòu)的工作焦點和聯(lián)結(jié)點。同時，為減少職能交叉和提高工作效率，中央紀委、監(jiān)察部于1993年1月開始合署辦公，實行“一套工作機構(gòu)、履行黨的紀律檢查和行政監(jiān)督兩項職能”體制。同年5月出臺《關于中央直屬機關和中央國家機關紀檢、監(jiān)察機構(gòu)設置的意見》，具體部署合署辦公的機構(gòu)設置、領導體制、職務設置和人員編制等，并將工作重心聚焦于黨風廉政建設和反腐敗斗爭，由此建立起具有中國特色的“紀檢監(jiān)察”反腐敗模式，也拉開我國紀檢監(jiān)察體制改革序幕。

與此相應，陜西紀檢監(jiān)察制度也呈現(xiàn)出恢復重建和初步改革的特點。從1979年7月恢復黨的紀律檢查機關、到1987年12月恢復組建監(jiān)察機構(gòu)，二者都著眼于糾正不正之風，立足組織、思想、作風和制度建設，及宣傳教育和廉政文化建設、業(yè)務培訓等，以建立起正常的工作和生活秩序，保證思想統(tǒng)一和黨的路線的一貫性，保障黨的紀檢檢查體制和行政監(jiān)察工作盡快步入正軌。這一時期，以權(quán)謀利、違法受賄、奢侈浪費及有令不行、有禁不止、失職瀆職等造成重大經(jīng)濟損失或群眾反映強烈的重要案件是二者工作重點。其中，監(jiān)察工作內(nèi)容較為細化，側(cè)重于糾正如化肥專營、企業(yè)負擔、農(nóng)業(yè)投入、日用百貨商品和計劃生育等群眾身邊的不正之風。1993年3月，省紀委機關與省監(jiān)察廳合署辦公，從組織機構(gòu)、隊伍建設、黨風廉政建設責任制、廉潔自律與專項治理、查辦案件、執(zhí)法監(jiān)察、糾正不正之風、源頭防腐和廉政宣傳教育等方面作出總體部署。

這一階段，陜西紀檢監(jiān)察制度在職能設置和工作機制上都處于探索和初步發(fā)展階段，并在思維方式上完成三個轉(zhuǎn)變，即從解決政治問題到經(jīng)濟和作風問題再到黨風廉政建設和反腐敗工作;從黨紀政紀獨立并行到注重分工基礎上的協(xié)作;從注重運動式反腐到開始探索標本兼治和制度反腐。在實踐上，在系統(tǒng)部署基礎上細化工作內(nèi)容，開始注重建立健全源頭性防腐制度。

第二階段：推進改革，源頭防腐，構(gòu)建警示訓誡防線（2002年11月—2007年9月）

新世紀新階段隨著社會主義市場經(jīng)濟和對外開放的持續(xù)推進，黨長期執(zhí)政面臨國際國內(nèi)雙重風險。黨的十六大新修訂的黨章中將“組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”新納入紀委主要任務意味著紀委工作職責的進一步擴大。同時，在黨的十六大報告強調(diào)要加強對權(quán)力的制約與監(jiān)督基礎上，十六屆中央紀委二次會議進一步提出要著重從源頭上預防和治理腐敗。黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》中明確將黨風廉政建設和反腐敗斗爭上升至關系黨生死存亡的政治高度，要求“堅持標本兼治、綜合治理，懲防并舉、注重預防，抓緊建立教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系”[3]。2005年1月，中共中央印發(fā)《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》（以下簡稱《實施綱要》），將黨風廉政建設和反腐敗工作更加具體化。這些都標志著黨對執(zhí)政規(guī)律和反腐倡廉工作規(guī)律認識的進一步深化，從源頭防腐成為黨風廉政建設和反腐敗工作的重點。

在中央集中統(tǒng)一部署下，陜西省依據(jù)省情于2003年2月提出構(gòu)建警示訓誡防線，并在商洛、渭南、漢中等3市、48縣（區(qū)）和省屬42戶國有企業(yè)進行試點，次年擴大試點范圍。2005年1月印發(fā)《關于全面開展構(gòu)建警示訓誡防線工作實施方案》（以下簡稱《實施方案》），對建立警示訓誡防線的指導思想、目的意義、具體內(nèi)容、方法步驟、運作程序等作出明確規(guī)定，并正式在全省推開。同年6月制定貫徹落實《實施綱要》的具體意見，細致規(guī)劃了建立健全懲治和預防腐敗體系的時間表、路線圖和任務分工表，并明確提出將構(gòu)建警示訓誡防線作為對建立健全反腐敗懲防體系的具體實踐。警示訓誡防線以各級黨政組織及其負責人為實施主體，以黨員干部為實施對象，本質(zhì)上是一種組織監(jiān)督。其具體制度為：各級黨委（黨組）和紀檢監(jiān)察機關全面履行教育、監(jiān)督、保護、懲處四項職能，實施事前防范的警示提醒、動態(tài)監(jiān)督的誡勉督導、保護挽救的責令糾錯三項制度，按照“篩選和甄別信息—確定警示訓誡對象—實施警示訓誡—監(jiān)督整改—歸檔備案”的嚴格程序進行。同時，信息收集和處理機制、組織保障機制、監(jiān)控協(xié)同機制、激勵約束機制為警示訓誡防線順利運行提供支持，確保系統(tǒng)優(yōu)化和目標實現(xiàn)。此外，還通過建立工作檢查考核機制以保證部署、執(zhí)行情況。2006年12月底陜西省又開發(fā)建設了警示訓誡防線網(wǎng)絡系統(tǒng)，首批在全省11個市（區(qū)）、3個縣（市、區(qū)）和省直10個部門單位開通試運行并逐步實現(xiàn)與全省各縣（市、區(qū)）、省直各部門的連接，開始在網(wǎng)上處理警示訓誡業(yè)務。

這一階段，陜西紀檢監(jiān)察制度主要在落實建立健全懲防體系基礎上，針對大多數(shù)腐敗現(xiàn)象游離于思想道德防線和黨紀國法防線之間而造成的反腐敗監(jiān)督工作出現(xiàn)“空當”和“盲點”的現(xiàn)實困境，探索運用“教育+強制”的辦法，將監(jiān)督關口前移以源頭防腐。在理論上，創(chuàng)新和深化了“懲前毖后，治病救人”的干部管理理念，通過強化組織監(jiān)督使道德與黨紀國法實現(xiàn)無縫銜接。在實踐上，建立起以警示提醒、誡勉督導、責令糾錯三項制度為支撐的獨具陜西特色的警示訓誡防線基本框架。

第三階段：深化改革，治本之策，創(chuàng)建反腐倡廉“制度群”（2007年10月—2012年10月）

黨的十七大報告提出“必須隨著經(jīng)濟社會發(fā)展而不斷深化”[4]政治體制改革。針對部分黨員干部不良作風、奢侈浪費和消極腐敗等問題，黨中央創(chuàng)造性地提出“反腐倡廉建設”，把黨的建設拓展為“五位一體”①總布局，并以完善懲防體系為重點，以更加注重治本、預防和制度建設為原則，以拓展源頭防腐工作領域為目標來加強反腐倡廉建設[4]。由此，堅持用制度管權(quán)管事管人，“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制”[4]成為完善權(quán)力制約與監(jiān)督機制的發(fā)展方向。隨后，黨的十七屆三中全會將健全權(quán)力監(jiān)督制度延伸至農(nóng)村黨風廉政建設中，四中全會通過的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》進一步將“推進反腐倡廉制度創(chuàng)新”這一命題予以明確，指出制度創(chuàng)新要著眼于重要領域和關鍵環(huán)節(jié)以最大限度減少體制障礙和制度漏洞，提升反腐倡廉制度建設科學化和法制化水平[5]。是以，這一時期黨中央將反腐倡廉制度建設視為“懲防體系建設的重要內(nèi)容和加強反腐倡廉建設的緊迫任務，并逐步構(gòu)建內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的反腐倡廉制度體系”[6]。

相應的，陜西省立足權(quán)力運行、重點領域、社會關切和業(yè)務工作四方面強化反腐倡廉制度建設和創(chuàng)新力度。以建立健全制度體系和制度落實保障機制為重點，陜西于2008年開始連續(xù)四年在全省開展反腐倡廉制度建設“調(diào)研年”“創(chuàng)新年”“執(zhí)行落實年”和“深化提升年”活動，集中創(chuàng)建出反腐倡廉14項制度，并上升為防治腐敗“制度群”。即，在權(quán)力運行與制約層面，推行了村民監(jiān)督委員會制度、黨政主要領導向紀委全委會述廉制度、廉政風險防控制度;在監(jiān)督重點領域和關鍵環(huán)節(jié)層面，推行了電子化政府采購制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務接待“廉政灶”制度和向重大建設項目派出監(jiān)督檢查組制度;在解決群眾身邊腐敗問題層面，推出了紀檢監(jiān)察領導干部掛牌群眾點名接訪制度、基層醫(yī)療機構(gòu)藥品“三統(tǒng)一”制度、信訪聽證終結(jié)制度和基層便民服務制度;在紀檢監(jiān)察工作急需層面，實施了黨風廉政建設責任制工作報告制度、領導干部任前廉政法規(guī)考試制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦案協(xié)作區(qū)制度和查辦案件考評辦法。同時，通過加強組織領導、專門建立健全制度教育機制、監(jiān)督檢查機制、責任追究機制等推進制度有效落實?？梢钥偨Y(jié)，陜西省反腐倡廉制度建設與創(chuàng)新，在總體思路上，注重解決全局性、普遍性、社會高度關注和群眾身邊的腐敗問題;在創(chuàng)新內(nèi)容上，圍繞規(guī)范和制約權(quán)力運行、推進重點領域和關鍵環(huán)節(jié)改革等方面加大制度建設力度;在具體實踐中，尊重群眾首創(chuàng)精神，堅持先行試點、逐步完善。

這一階段，陜西紀檢監(jiān)察制度主要著力于創(chuàng)新制度建設以完善懲防腐敗體系和推進反腐倡廉建設。在思維方式上，制度建設更加體現(xiàn)“以人為本”，注重系統(tǒng)性、配套性、針對性和可操作性，體現(xiàn)出既要“全面”又要“重點”的辯證唯物主義方法論。在實踐上，構(gòu)成了獨具陜西特色的防治腐敗“制度群”和懲防體系。

第四階段：全面深化改革，激發(fā)動力，構(gòu)建“三項機制”（2012年11月—2017年9月）

在新歷史起點上，我國改革開放步入攻堅區(qū)和深水區(qū)，面對“四大考驗”“四大危險”。習近平在黨的十八大報告中進一步強調(diào)用制度管權(quán)管事管人，首次提出要“健全權(quán)力監(jiān)督體系”，在確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約和協(xié)調(diào)上更加細化和嚴格。尤其在決策層面要求“建立健全決策問責和糾錯制度”，在執(zhí)行層面要求“健全質(zhì)詢、問責、引咎辭職、罷免等制度”[7]，體現(xiàn)出對領導干部這一“關鍵少數(shù)”的監(jiān)督重點。黨的十八屆三中全會在作出全面深化改革部署的同時，也深刻指出同步革新干部選拔任用機制的迫切性。習近平也多次強調(diào)領導干部要做實干派，堅決反對“懶政、怠政、不作為”現(xiàn)象，并提出“三個區(qū)分開來”①，清晰劃分了容錯機制的適用范圍，列出了可包容糾正和必須接受處罰的錯誤和失誤清單。為此，破除體制壁壘、創(chuàng)新激勵機制以調(diào)動領導干部敢作為、勇?lián)數(shù)姆e極性和主動性成為關鍵之舉。

2015年2月13日至16日，習近平總書記來陜西視察工作，針對陜西經(jīng)濟社會發(fā)展提出“五個扎實”②。陜西為落實“追趕超越”定位和“五個扎實”要求，建立一種全新動力生成機制，樹起能者上、庸者讓、干者容、劣者汰的鮮明導向，激勵和鞭策干部積極作為，于2016年4月開始探索建立“鼓勵激勵、容錯糾錯、能上能下”三項機制。6月13日印發(fā)《陜西省黨政干部鼓勵激勵辦法（試行）》《陜西省黨政干部容錯糾錯辦法（試行）》《陜西省推進省管黨政領導干部能上能下辦法（試行）》。其中，“鼓勵激勵”機制以年度目標責任考核、縣域經(jīng)濟社會發(fā)展監(jiān)測考評、貧困縣扶貧績效考核結(jié)果為主要依據(jù)，充分運用領導班子和領導干部平時考核、綜合研判等結(jié)果，制定出評優(yōu)評先、考核獎勵、選拔重用三種形式?！叭蒎e糾錯”機制細化了先行先試出現(xiàn)探索性失誤或未達到預期效果等11類可采取容錯的類型以及澄清保護機制?！澳苌夏芟隆睓C制明確調(diào)離崗位、改任非領導職務、引咎辭職、責令辭職等五種領導干部下的調(diào)整方式，并規(guī)定以年度目標責任考核、縣域經(jīng)濟社會發(fā)展監(jiān)測考評、扶貧績效考核等七方面考核結(jié)果為干部調(diào)整依據(jù)，并詳細列出相應調(diào)整情形。為確?！叭棛C制”落地生根，陜西于2017年1月印發(fā)了《貫徹落實“三項機制”細化配套措施》以確保操作性和執(zhí)行力。

這一階段，陜西紀檢監(jiān)察制度主要集中于為落實全面深化改革和本身“追趕超越”“五個扎實”而深化領導干部動力生成機制。在理論創(chuàng)新和思維方式上，打破領導干部能上不能下的固有思維，更加注重發(fā)揮正向激勵和組織情感關愛對干部行為的積極影響。在實踐上，建立起覆蓋省、市、縣各領域的干部激勵機制，形成追趕超越、“三項機制”、考核工作閉環(huán)，為有效激發(fā)干部干事創(chuàng)業(yè)活力和動力，為建設陜西良好政治生態(tài)奠定基礎。

第五階段：縱深推進改革，監(jiān)督合力，建立監(jiān)察委員會（2017年10月至今）

黨的十九大報告作出“健全黨和國家監(jiān)督體系”[8]，持續(xù)深化國家監(jiān)察體制改革的全新部署。要求將試點工作在全國推開，組建起國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，并同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察全覆蓋，由此創(chuàng)建了中國特色的紀檢監(jiān)察模式。

在中央統(tǒng)一部署下，陜西積極推進監(jiān)察體制改革。監(jiān)察體制改革試點工作全面開展以來，陜西省委明確主體責任、省紀委明確專責責任，按照“先市、再省、后縣”次序，推進改革試點工作。2018年1月19日，銅川市監(jiān)委的正式掛牌成立標志全省10個市級監(jiān)委組建工作全部完成，同月30日正式組建省級監(jiān)察委員會;至2月10日，陜西省監(jiān)察委員會和10個市、107個縣（市、區(qū)）監(jiān)察委員會全部掛牌成立;同時，為全面落實“打鐵必須自身硬”要求，打造陜西紀檢監(jiān)察鐵軍，6月27日省紀委印發(fā)《陜西省紀檢監(jiān)察干部“十條禁令”》，從言論、職權(quán)、工作及親屬等方面劃定嚴令禁止范圍，防止紀檢監(jiān)察工作出現(xiàn)“燈下黑”。

這一階段，陜西紀檢監(jiān)察制度建設主要集中于按照中央精神及省委要求，深化國家監(jiān)察體制改革，確保黨中央決策部署落地見效：在理論和思想準備上，學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，深刻理解國家監(jiān)察體制改革的意義和要求;在實踐上，則處于探索符合本省實際的紀檢監(jiān)察體制，把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，為實現(xiàn)新時代陜西的追趕超越提供堅強保證。

二、改革開放以來我國地方紀檢監(jiān)察制度建設的主要成效

改革開放以來，我國地方紀檢監(jiān)察制度建設在與國家紀檢監(jiān)察體制改革的同步進行中，紛紛建立起富有地方特色的紀檢監(jiān)察制度。其中，陜西省在漸進改革與探索創(chuàng)新中，也始終堅持問題導向，建立起一批具有典型性、先導性、實效性的紀檢監(jiān)察制度。

（一）警示訓誡防線填補道德與制度雙重防線“空隙”，形成反腐敗預警、挽救和保護機制

針對多數(shù)腐敗問題大都游離于思想道德防線和黨紀國法防線之間而單純依靠“軟約束”難以奏效、“硬約束”相對滯后的困境，陜西省構(gòu)建的警示訓誡防線通過實行“教育+強制”方式強化組織監(jiān)督以糾正錯誤、強行挽救。并將組織監(jiān)督主動化、動態(tài)化和全程化，使預警、挽救和保護制度化、規(guī)范化和常態(tài)化。具體而言，主要包括：一是形成了輕微違規(guī)違紀問題的處理依據(jù)。警示訓誡防線主要針對一般性、輕微性的不夠黨紀政紀處分的違規(guī)違紀問題，化解過去因不夠處分便不予處理或信訪了解的難題，扭轉(zhuǎn)對領導干部平時疏于管理以致釀成大錯再處理的局面。自防線構(gòu)建工作開展的4年間，便對15733名黨員干部實施了警示訓誡，其中警示提醒9948名，誡勉督導3047名，責令糾錯2738名，社會綜合效果顯著。二是促進了政風建設和行政效能的提高。警示訓誡把政府管理和公務員隊伍中存在的不廉潔行為、行政不作為或亂作為，辦事效率低下、工作偏差失誤等都納入監(jiān)督視野，通過采取提醒批評、督察引導、強制糾錯、組織處理等措施，提升行政效能和促進廉政勤政建設。如陜西辦案指標出現(xiàn)“兩升兩降”，即：全省紀檢監(jiān)察機關受理群眾信訪舉報數(shù)量下降，辦結(jié)率明顯提高;查辦案件數(shù)量有所下降，辦案質(zhì)量明顯提高。三是提高了監(jiān)察機關執(zhí)紀監(jiān)督能力。警示訓誡防線豐富了監(jiān)督內(nèi)容和手段，延伸了監(jiān)督觸覺，使監(jiān)督職能規(guī)范化、制度化。如對群眾反映的尚不足紀律處分問題予以及時發(fā)現(xiàn)和糾正，并及時反饋于公眾;對嚴重腐敗問題則用于拓展案源線索、促進案件查處工作，提高辦案質(zhì)量。四是為改革發(fā)展穩(wěn)定營造良好環(huán)境。警示訓誡防線以服務經(jīng)濟建設為中心，精準把握執(zhí)紀監(jiān)督尺度和紀律懲處手段，保護了廣大領導干部改革創(chuàng)新和干事創(chuàng)業(yè)的積極性，形成良好政治生態(tài)。同時暢通了政府與民眾的溝通渠道，為構(gòu)建和諧社會創(chuàng)造良好環(huán)境。五是為中央提出“四種形態(tài)”提供了參考。2015年9月王岐山在福建調(diào)研時首次提出監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”，在十八屆中紀委六中全會將其列進全會工作報告后，十八屆六中全會通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》進一步將其納入黨內(nèi)法規(guī)。

（二）反腐倡廉“制度群”補齊關鍵領域監(jiān)督制度短板，形成用制度管權(quán)管事管人長效機制

陜西省注重解決權(quán)力運行、社會高度關注、群眾反映強烈、實際工作急需等突出問題，構(gòu)建起一批涉及面廣、可操作性強的懲防腐敗“制度群”，形成用制度管權(quán)管事管人長效機制。具體體現(xiàn)為：一是完善了不同層級權(quán)力監(jiān)督與制約機制，深入推進黨風廉政建設。如村民監(jiān)督委員會制度通過創(chuàng)建決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約和協(xié)調(diào)的新型村級權(quán)力架構(gòu)，彌補了村民自治組織缺乏有效監(jiān)督的制度性缺陷，強化了對村干部用權(quán)行為的監(jiān)督。領導干部述廉制度規(guī)定了向市縣兩級紀委全會述廉的領導干部職級和部門，增強了對黨政主要領導干部的廉政監(jiān)督。廉政風險管理防控制度通過全面排查、制定針對措施，形成超前、動態(tài)、科學的權(quán)力運行監(jiān)控機制。二是彌補了不同重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督漏洞，優(yōu)化政治生態(tài)。通過對政府部門采購暗箱操作、基層公務員接待超標、重大工程項目投機取巧等突出問題的各個擊破，從制度上規(guī)范相關標準，堵塞滋生腐敗漏洞，培養(yǎng)了各級黨員領導干部廉潔從政作風，形成良好政治生態(tài)。三是暢通了民意溝通渠道，維護社會和諧穩(wěn)定。針對人民群眾用藥貴、信訪難等切身利益問題，陜西省推出基層醫(yī)療機構(gòu)藥品統(tǒng)一采購、統(tǒng)一價格、統(tǒng)一配送的“三統(tǒng)一”制度以理順藥品供應渠道，有效解決了民眾用藥貴問題。通過建立縣鄉(xiāng)兩級群眾點名接訪制度和縣以下紀檢監(jiān)察機關信訪聽證終結(jié)制度，有效地將信訪問題解決在萌芽狀態(tài)，提高了紀檢監(jiān)察機關的公信度，密切了黨群干群關系，維護了社會和諧穩(wěn)定。四是打造了一支業(yè)務素質(zhì)強、廉潔作風硬的紀檢監(jiān)察干部隊伍，促使紀檢監(jiān)察工作提質(zhì)增效。通過實施落實黨風廉政建設責任制追究、任前廉政法規(guī)考試、隨時調(diào)遣協(xié)作辦案等制度，從強化外在剛性約束和提升內(nèi)在廉潔意識同向發(fā)力提高了領導干部廉潔自律的的自覺性和辦案工作的高質(zhì)性。

（三）“三項機制”化解干部“不善為、不敢為、不愿為”難題，形成新型干部動力生成機制

“三項機制”在陜西省干部隊伍中樹起了能者上、庸者讓、干者容、劣者汰的鮮明導向，建立起一種全新有效的干部動力生成機制。具體而言，主要包括：一是建立了覆蓋全省各級各領域的干部激勵機制。截至2018年7月，陜西省已建立起省、市、縣（市、區(qū)）、省直部門、省屬國有企業(yè)、省屬高等院校的干部激勵制度體系，全面推進“三項機制”有效落實。二是有效激勵了各級干部干事創(chuàng)業(yè)的活力和動力。截止2018年5月，陜西省共鼓勵激勵干部9353名，容錯糾錯1150名，能上能下1784名，形成了干部擔當作為的良好氛圍。三是形成了重點工作任務突破的聯(lián)動效應。通過將脫貧攻堅、生態(tài)環(huán)保等重點工作納入干部獎懲和職務調(diào)整范圍，為實現(xiàn)重點工作突破提供保障。如陜西省將脫貧攻堅任務逐一分解量化為可考可評指標，依據(jù)“省總負責、市縣抓落實”思路，逐一梳理細化脫貧攻堅責任，建立“省級‘八辦兩組’相關部門輪流牽頭考核市縣、市縣輪流牽頭考核省級單位”①的相互考核機制，鍛造了一支高素質(zhì)、精業(yè)務、勇干事的脫貧攻堅干部隊伍，有效提升了陜西省脫貧攻堅工作整體水平。四是為中央作出激勵新時代領導干部敢于擔當和作為的頂層設計提供地方實踐經(jīng)驗。中組部先后5次安排陜西省在全國性培訓班和研討會上介紹“三項機制”情況。隨著《關于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟返某雠_，在全國樹立起了干部擔當作為的鮮明導向。

以上制度相輔相成、同頻共振，是陜西紀檢監(jiān)察制度改革探索的典型成效，也是將紀檢監(jiān)察體制改革立足本省經(jīng)濟社會發(fā)展實際、堅持問題導向的生動體現(xiàn)。但同時，也應實事求是地正視陜西紀檢監(jiān)察體制改革進程中新舊問題疊加的客觀現(xiàn)實，如有的黨組織管黨治黨責任意識不夠強、個別領導干部對黨不忠誠不老實、基層“微腐敗”時有發(fā)生、有的紀檢監(jiān)察機關履職不力[9]、一些領導干部不能正確運用警示訓誡防線和“三項機制”、一些村監(jiān)委運行過程中人員素質(zhì)參差不齊及經(jīng)費緊張等。

這些問題或?qū)儆诋斍吧鐣l(fā)展階段的共生問題，或?qū)儆谝蜿兾骷o檢監(jiān)察體制不完善、省紀檢監(jiān)察機關對反腐敗斗爭的新情況預見不夠、調(diào)查不足等導致的地方問題。對此，需統(tǒng)籌規(guī)劃和有的放矢，而不可因噎廢食，否定、動搖，甚至使陜西紀檢監(jiān)察體制改革進程倒退。

三、反思與鏡鑒：改革開放以來我國地方紀檢監(jiān)察制度建設的經(jīng)驗啟示

立足新時代，總結(jié)運用改革開放以來陜西紀檢監(jiān)察制度發(fā)展成功經(jīng)驗，將有力助推全面深化陜西及全國紀檢監(jiān)察體制改革進程?？傮w而言，地方紀檢監(jiān)察制度發(fā)展與改革必須在國家政治體制改革頂層設計框架下因地制宜、推陳出新，將尊重群眾首創(chuàng)精神視為變革和創(chuàng)新基層紀檢監(jiān)察制度的重要方法。同時，陜西紀檢監(jiān)察制度發(fā)展也積累了一些獨特經(jīng)驗與啟示，具體包括：

（一）堅持制度反腐與過程防腐相結(jié)合，把教育挽救制度化和常態(tài)化

腐敗的本質(zhì)是“非法濫用公權(quán)謀取物質(zhì)私利”[10]，即公權(quán)提供腐敗資本、私利催生腐敗欲望、公私互動創(chuàng)造腐敗條件，由此權(quán)力資源、腐敗動機和腐敗機會三者的聯(lián)合互動產(chǎn)生腐敗行為[11]，并在腐敗程度上呈現(xiàn)出個體差異性、在腐敗軌跡上呈現(xiàn)出漸進性。由此，治理腐敗需限制權(quán)力、抑制動機和消除條件三管齊下，即“治”“防”結(jié)合。制度約束作為剛性規(guī)制是治腐之本，但基于其靜態(tài)性和滯后性局限，必須輔之以過程防控機制，確保制度有效落實。而對反腐制度落實的監(jiān)督正是對腐敗產(chǎn)生過程環(huán)節(jié)的控制，旨在將處于萌芽期、發(fā)展期和形成期的腐敗苗頭或輕微腐敗遏制在量變階段。同時，制度建設也應貫穿于過程防腐始終，保證過程防腐制度化和規(guī)范化?！皯颓氨押?、治病救人”是黨管理干部的一貫原則，并在黨的十二大通過的黨章中首次以黨內(nèi)法規(guī)最高形式加以確立，要求“按照錯誤性質(zhì)和情節(jié)輕重，給以批評教育直至紀律處分”[2]25。黨的十九大通過的黨章中進一步要求“抓早抓小、防微杜漸”[12]，并首次將“監(jiān)督執(zhí)紀四種形態(tài)”納入黨的紀律建設中。頂層設計需制度建設相配套，依靠制度預防腐敗、防治結(jié)合方是強化治本效能之良策。

陜西省構(gòu)建的警示訓誡防線以游離于思想道德防線和黨紀國法防線之間的腐敗行為為對象，以反腐敗監(jiān)督工作“空隙”為問題導向，立足監(jiān)督，運用“教育+強制”辦法，發(fā)揮組織監(jiān)督主動性和積極性，同時，注重分類處置，依據(jù)警示訓誡對象和范圍的不同層面進行制度設計，將制度建設與過程預防有機統(tǒng)一。具體體現(xiàn)為：一是在過程界定上細化腐敗行為所處階段。將處于兩道防線之間的腐敗行為所處階段分解為“可能出現(xiàn)、正在演化、已釀錯誤但可不予處分”三個相繼階段，將腐敗源頭過程化、具體化和清晰化;二是在制度設計上將分類治之與系統(tǒng)整合相結(jié)合。依據(jù)腐敗行為所處的三個不同階段相應設置警示提醒制度、誡勉督導制度和責令糾錯制度，形成廉政預警機制、動態(tài)監(jiān)督機制和保護挽救機制，建構(gòu)起以三項制度、三項機制為支柱且同向發(fā)力的警示訓誡防線基本框架;三是在制度運行上將明確主體、規(guī)范程序和注重實效有機統(tǒng)一。《實施方案》中明確將各級黨委（黨組）和紀檢監(jiān)察機關作為實施警示訓誡防線的主體，全面履行教育、監(jiān)督、保護、懲處四項職能，實施三項制度。并從信息篩選和甄別到確定對象再到制度實施和后續(xù)監(jiān)督作出具體規(guī)定，以防止以警示訓誡代替黨政紀處分和把警示訓誡與一般性思想教育混淆。在保證制度實施程序化和規(guī)范化的同時，省紀委要求注重方式方法，以“柔性”措施增強工作實效。如在訓誡方法上要以警示訓誡對象個人情況為前提采取易于被接受的方式;在批評教育上要用真情實感引導干部以彰顯組織的關心和愛護等。

概而言之，制度懲治和過程預防是黨風廉政建設和反腐敗斗爭的根本途徑，制度建設貫穿過程防控，過程防控深化制度反腐。陜西省構(gòu)建的警示訓誡防線通過細化腐敗進程、分類設置制度、建立長效機制，形成主動、動態(tài)和全程監(jiān)督，將教育挽救工作制度化、規(guī)范化和常態(tài)化，保證教育挽救制度的適應性、復雜性、自治性和內(nèi)部協(xié)調(diào)性[13]，提升了警示訓誡防線的制度化水平。

（二）堅持以人民為中心和防止利益沖突相結(jié)合，把制度建設精細化和科學化

利益是一切社會關系形成的邏輯起點?；谄浔旧韮?nèi)涵的“實現(xiàn)要求的主體性與實現(xiàn)途徑的社會性”[14]之間的基本矛盾，形成錯綜復雜的利益關系，并表現(xiàn)為利益關系矛盾性與共同性的對立統(tǒng)一。在政治學范疇，腐敗可視為“發(fā)生在各級領導機關、領導干部和國家公職人員中的私人利益與公共利益的沖突行為”[15]。雖然公權(quán)力與私利的沖突并不必然產(chǎn)生腐敗行為，但利益沖突存在的客觀性內(nèi)含著腐敗發(fā)生的機會性，即廉政風險的潛在性。同時，基于“權(quán)由民所賦”的政治實踐決定“權(quán)為民所用”的政治邏輯，因此，反腐倡廉制度建設必須在堅持以人民為中心的價值立場上，構(gòu)建一種具有觸發(fā)性的以防止利益沖突為核心的“正人治權(quán)”機制，突出“人”“權(quán)”并重、重點在“人”的權(quán)力監(jiān)督理念[16]。一方面，堅持以人民為中心推進反腐倡廉制度建設意味著人民群眾始終是制度建構(gòu)和創(chuàng)新的主體力量和最終旨歸。實質(zhì)上，權(quán)力監(jiān)督對人民利益的追求本身也包含著對正當私利的包容、拓展與實現(xiàn)[17]。另一方面，堅持以防止利益沖突為核心建構(gòu)和創(chuàng)新反腐倡廉制度旨在將極易產(chǎn)生利益沖突的領域、環(huán)節(jié)、崗位等成為廉政風險查找的核心點，將“權(quán)力運行過程”和“領導干部”視為監(jiān)督重點，以提升廉政風險防控的針對性、準確性和可靠性。同時，據(jù)此制定的廉政風險防控措施中所涉及的倫理立法、利益回避、利益申報和信息公開等內(nèi)容使反腐敗預防制度體現(xiàn)規(guī)范性、前瞻性和系統(tǒng)性。

陜西省在堅持人民立場基礎上，以防止利益沖突為出發(fā)點，結(jié)合陜西實際，針對人民群眾需求迫切、權(quán)力集中和資金密集領域、紀檢監(jiān)察工作瓶頸等突出問題推進反腐倡廉制度創(chuàng)新，構(gòu)建起一個具有廣泛性、普遍性、可操作性的懲防腐敗“制度群”。具體表現(xiàn)為：一是制度建設必須體現(xiàn)以人民為中心的價值立場，尊重群眾首創(chuàng)精神。群眾利益訴求是否暢通、群眾實際問題是否解決、群眾是否認可是制度建構(gòu)的前置性設計要求，也是制度創(chuàng)新的出發(fā)點和落腳點。陜西省反腐倡廉“制度群”中的大多數(shù)制度或源自基層，或涉及群眾切身利益，這既體現(xiàn)了人民民主的內(nèi)生需求，也是立黨為公、執(zhí)政為民的具體行動實踐。如村民監(jiān)督委員會制度由澄城縣羅家洼鄉(xiāng)楊家隴村發(fā)端，到全省農(nóng)村普遍推開并形成制度，再到《村民委員會組織法》用法律形式賦予村務監(jiān)督委員會合法地位并于全國推廣，創(chuàng)新了我國村級權(quán)力架構(gòu)，推動了基層民主政治建設。此外，信訪聽證終結(jié)制度和群眾點名接訪制度也彰顯出從群眾需求出發(fā)和傾聽群眾呼聲的核心理念。二是制度建設需堅持系統(tǒng)性與精準性的有機統(tǒng)一。陜西省反腐倡廉制度建設以完善懲治和預防腐敗體系強化源頭防腐為重點，以重要領域和關鍵環(huán)節(jié)等利益沖突風險點為突破口，在宏觀設計的同時注重細化制度內(nèi)容和程序，推行權(quán)力清單制度，公開審批流程，強化內(nèi)部流程控制等，提升了反腐倡廉制度的科學化水平。三是將提升制度執(zhí)行力作為制度建設和創(chuàng)新的關鍵。陜西省通過積極先行試點、逐步總結(jié)推廣、加強組織領導、強化監(jiān)督檢查、廣泛宣傳教育等多維舉措保障反腐倡廉“制度群”得以嚴肅執(zhí)行。

一言以蔽之，反腐倡廉制度建設是一項系統(tǒng)工程，在堅持以人民為中心價值立場下，制度建設的系統(tǒng)性與精準性、配套性與有效性的有機統(tǒng)一是實現(xiàn)其實體化和科學化的重要前提和保障。陜西省反腐倡廉“制度群”內(nèi)生于人民群眾反腐敗的主體需求，外化于防止利益沖突的制度設置，活化于試點推廣、加強組織領導及強化監(jiān)督檢查等的落實保障，在實踐中不斷得以精細化和科學化。

（三）堅持制度管人和情感化人相結(jié)合，把干部激勵正向化和精準化

干部激勵是一項系統(tǒng)工程，干部激勵研究也漸趨向跨學科發(fā)展。管理心理學將行為科學與需求層次理論相結(jié)合，認為激勵是對人“彼此關聯(lián)且按照一定優(yōu)先次序排列”的基本需要的滿足，并逐漸縮小不同層次需要的滿足落差。[18]因此，為實現(xiàn)需求滿足的優(yōu)先性與持續(xù)性，既需要制度化機制保證激勵的長期性、規(guī)則性和認受性，也需要傳統(tǒng)與習俗等非制度化機制加以道德激勵[19]。制度經(jīng)濟學則將委托—代理理論引入干部激勵研究中，認為激勵問題源于委托人與代理人之間目標不一致和信息不對稱，由此提出將激勵契約、效率工資和職業(yè)前景作為基本激勵機制[20]，以及通過制度改革縮短“委托—代理”鏈條和通過強化組織工作進行“柔性激勵”[21]。其實，無論是將干部激勵研究立足于提高組織效率還是促進經(jīng)濟增長，都意在平衡和協(xié)調(diào)外部動機和內(nèi)在動機。實質(zhì)上，從政治理性視角來看，建構(gòu)一種適應市場經(jīng)濟時代要求的規(guī)則化激勵機制是根本舉措。但同時市場經(jīng)濟時代也將以人為基點，將滿足人的需要融入了干部激勵機制設計與運行之中，即建構(gòu)起以制度性懲戒體系為底線、以激發(fā)干部公共服務動機為核心的干部激勵機制。公共服務動機對個體績效具有正向影響[22]，而制度的靜態(tài)性和滯后性局限會對干部造成負向激勵[23]。因此，既需要制度兜底以規(guī)范行為和施加壓力，也需要正向激勵以激發(fā)公共服務動機與熱情。

陜西省建立的“三項機制”立足制度約束與正向激勵的互補、協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，建立起一種全新的動力生成機制。主要表現(xiàn)為：一是在制度頂層設計上堅持系統(tǒng)思維、內(nèi)外發(fā)力。鼓勵激勵聚焦內(nèi)在動力不足、容錯糾錯紓解顧慮過重、能上能下傳導外部壓力，“三項機制”形成一個緊密聯(lián)系、相輔相成的制度體系，將激發(fā)內(nèi)在動機與傳輸外部壓力有機統(tǒng)一。二是在制度運行上細化指標體系、依規(guī)行事。鼓勵激勵機制堅持精神上受鼓舞、物質(zhì)上得獎勵、政治上有提升的鮮明導向，細化評優(yōu)評先、考核獎勵和選拔重用3種形式共11種具體措施，對選拔比例、名次、獎金數(shù)目、獲獎級別等都作出細致規(guī)定。容錯糾錯機制細化容錯情形、認定程序及免責減責具體措施，同時還明確規(guī)定了糾錯改正和澄清保護措施。能上能下機制具體規(guī)定了調(diào)離、改任、辭職等5種方式，以及以年度目標責任考核為基礎，綜合運用縣域經(jīng)濟社會發(fā)展監(jiān)測考評、扶貧績效考核等的多維調(diào)整依據(jù)?！叭棛C制”明確列出正負面清單，使獎勵、懲戒、調(diào)整有據(jù)可依，提升了“三項機制”的信服度、精準性和權(quán)威性。三是在具體執(zhí)行上凸顯厚愛聚心。陜西“三項機制”中無論是堅持精神、物質(zhì)和政治獎勵的統(tǒng)一，打破逐級晉升常規(guī)，還是在干部調(diào)整中更加注重人崗相適，以及將教育挽救、糾錯改正作為重點，都是對固有思維模式的重新確立，旨在將干部激勵日常化、精細化和情感化，與制度激勵形成剛?cè)岵e。

要而言之，以制度管人和情感化人是將領導干部行為有效約束在“公共服務者”狀態(tài)中的重要舉措。陜西省“三項機制”體現(xiàn)出制度約束與情感愛護有機統(tǒng)一、外在壓力與內(nèi)在動機同向發(fā)力、系統(tǒng)化與精細化相輔而成的鮮明特色。

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責任編校? ? 王學青