李雯

摘要教育部等五部門《關(guān)于完善安全事故處理機(jī)制 維護(hù)學(xué)校教育教學(xué)秩序的意見》的出臺，是落實(shí)依法治教精神的必然要求和選擇，其在內(nèi)容上體現(xiàn)出強(qiáng)化依法治理、堅(jiān)持問題導(dǎo)向、注重實(shí)踐落實(shí)三個特點(diǎn)。精準(zhǔn)聚焦學(xué)校安全工作實(shí)踐中長期存在的安全事故處理糾紛調(diào)解機(jī)制和“校鬧”行為等“老大難”問題，成為最突出的亮點(diǎn)和最重要的貢獻(xiàn)。落實(shí)《意見》需要加強(qiáng)思想認(rèn)識，強(qiáng)化探索實(shí)踐，加強(qiáng)部門間的密切合作。

關(guān)鍵詞學(xué)校安全事故；學(xué)生安全管理；依法治教；法治思維；法治方式；“校鬧”；安全事故處理機(jī)制

中圖分類號G63

文獻(xiàn)標(biāo)識碼B

文章編號1002-2384（2019）12-0046-03

安全工作是學(xué)校辦學(xué)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)和必須守住的底線，也是最重要的工作之一。2019年7月26日，教育部、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部五部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于完善安全事故處理機(jī)制 維護(hù)學(xué)校教育教學(xué)秩序的意見》（以下簡稱《意見》），針對當(dāng)前學(xué)校安全事故處理實(shí)踐中的主要問題和突出障礙，通過五部門的有機(jī)聯(lián)動和綜合施策，系統(tǒng)設(shè)計(jì)、明確部署，確保學(xué)校安全事故處理機(jī)制的完善。在當(dāng)前背景下，《意見》的出臺有著怎樣的重要意義，如何深入理解其內(nèi)容要點(diǎn)并在實(shí)踐中深入貫徹落實(shí)？筆者有幸參與了《意見》出臺前后的相關(guān)調(diào)查、研究與宣講工作，現(xiàn)將結(jié)合研究實(shí)踐對上述問題進(jìn)行簡要分析。

從內(nèi)容構(gòu)成來講，學(xué)校安全工作包括常規(guī)預(yù)防和安全事故處理兩個部分。就工作體量而言，安全事故處理在學(xué)校安全工作總量中所占比例并不高，但因?yàn)槭鹿十a(chǎn)生的不良后果與多種影響，以及在事故處理過程中面臨情況的復(fù)雜多變與多重挑戰(zhàn)，使其一直成為學(xué)校工作中困難最多、風(fēng)險(xiǎn)最大的工作。做好安全事故處理工作關(guān)鍵有兩點(diǎn)：一是快速應(yīng)對，二是有效應(yīng)對。但在學(xué)校管理實(shí)踐中，安全事故處理往往拖延遲緩、效率低下，導(dǎo)致學(xué)生的安全健康、教師的基本尊嚴(yán)、學(xué)校的正常教育教學(xué)秩序得不到保障。究其原因，很大程度上是由于學(xué)校安全事故處理機(jī)制不健全。

近年來，國家層面的政策設(shè)計(jì)和工作部署都非常重視以法治思維和法治方式健全學(xué)校安全事故處理機(jī)制。2017年4月28日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)幼兒園安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)的意見》（國辦發(fā)〔2017〕35號），其指導(dǎo)思想是“運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)綜合改革、破解關(guān)鍵問題，建立科學(xué)系統(tǒng)、切實(shí)有效的學(xué)校安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系，營造良好教育環(huán)境和社會環(huán)境，為學(xué)生健康成長、全面發(fā)展提供保障”，文件還基于指導(dǎo)思想對于如何完善學(xué)校安全事故處理和風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制提出了明確要求。2019年，教育部在34項(xiàng)年度重點(diǎn)工作中把“全面推進(jìn)依法治教”列入其中；在工作措施中明確指出要“探索依法治理‘校鬧’機(jī)制，完善學(xué)校安全事故應(yīng)急處理機(jī)制，健全學(xué)校依法辦學(xué)法律服務(wù)與保障體制”。在2019年2月28日召開的全國學(xué)校安全工作電視電話會議上，陳寶生部長又對此進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)。

正是基于上述背景，《意見》的出臺有著切實(shí)的針對性和重要意義。它聚焦當(dāng)前學(xué)校安全事故處理的主要問題和突出障礙，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，注重系統(tǒng)設(shè)計(jì)，強(qiáng)調(diào)務(wù)實(shí)高效，從價值取向、工作思路到具體措施等各個層面，對于如何完善安全事故處理機(jī)制、維護(hù)學(xué)校教育教學(xué)秩序作出了系統(tǒng)細(xì)致的規(guī)定，旨在構(gòu)建“依法依規(guī)、客觀公正、多元參與、部門協(xié)作”的工作格局。

通觀《意見》全文，內(nèi)容包括健全學(xué)校安全事故預(yù)防與處置機(jī)制、依法處理學(xué)校安全事故糾紛、及時處置和依法打擊“校鬧”行為、建立多部門協(xié)調(diào)配合工作機(jī)制四個部分，體現(xiàn)出三個突出特點(diǎn)。

1. 強(qiáng)化依法治理：法治思維和法治方式貫串始終

健全學(xué)校安全事故處理機(jī)制，其關(guān)鍵是依法治理，特別是要在認(rèn)識問題和解決問題全過程中強(qiáng)化法治思維和法治方式。在《意見》中，法治思維和法治方式貫串始終，主要表現(xiàn)在三個方面。

第一，從文件發(fā)布主體看，《意見》由教育部會同最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合發(fā)布，整合了最高層面、最具權(quán)威的法治部門的專業(yè)資源和強(qiáng)大力量，系統(tǒng)全面、深入細(xì)致地完善和重構(gòu)了學(xué)校安全事故處理機(jī)制。

第二，從文件制定依據(jù)看，《意見》在開篇就開宗明義地強(qiáng)調(diào)依法依規(guī)，“根據(jù)教育法、治安管理處罰法、刑法等法律法規(guī)和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)幼兒園安全風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)的意見》等有關(guān)規(guī)定”制定各部分的具體內(nèi)容，其內(nèi)容建立在堅(jiān)實(shí)的法律法規(guī)基礎(chǔ)之上。

第三，從文件具體內(nèi)容看，《意見》四個主要部分都一以貫之地強(qiáng)調(diào)法治的理念、措施和方法。如在《意見》第一部分“健全學(xué)校安全事故預(yù)防與處置機(jī)制”中，強(qiáng)調(diào)各級教育部門要依法履行職責(zé)，要依法加強(qiáng)對學(xué)校安全工作的督導(dǎo)、檢查、配合和指導(dǎo)；強(qiáng)調(diào)各級學(xué)校要積極引導(dǎo)以法治方式處理糾紛，要關(guān)心和保障受害人、監(jiān)護(hù)人和近親屬的知情權(quán)和合法權(quán)益；強(qiáng)調(diào)司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織法律機(jī)構(gòu)依法為符合條件的學(xué)校安全事故受傷害者提供法律援助。在《意見》第二部分“依法處理學(xué)校安全事故糾紛”中，則從健全事故糾紛協(xié)商機(jī)制、建立事故糾紛調(diào)解制度、依法裁決事故侵權(quán)責(zé)任以及杜絕不顧法律原則的“花錢買平安”四個角度，全面闡述和明確了到底如何“依法處置”。

在《意見》第三部分“及時處置、依法打擊‘校鬧’行為”中，不僅明確界定了“校鬧”的內(nèi)涵和外延，而且明確列舉了八種常見的“校鬧”行為，此外還從三個角度系統(tǒng)規(guī)定和明確了到底如何及時處置、依法打擊“校鬧”：一是及時制止“校鬧”行為，二是依法懲處“校鬧”人員，三是嚴(yán)厲打擊涉及“校鬧”的違法犯罪行為。在《意見》第四部分“建立多部門協(xié)調(diào)配合工作機(jī)制”中，特別強(qiáng)調(diào)教育部門要會同公安機(jī)關(guān)共同指導(dǎo)學(xué)校建立風(fēng)險(xiǎn)防控體系，強(qiáng)調(diào)營造依法解決學(xué)校安全事故糾紛的良好社會氛圍。

2. 堅(jiān)持問題導(dǎo)向：系統(tǒng)建構(gòu)與重點(diǎn)突破相輔相成

作為第一個由教育部門與法治部門聯(lián)合發(fā)布的專門針對學(xué)校安全事故處理機(jī)制完善進(jìn)行規(guī)定的文件，《意見》圍繞學(xué)校安全事故處理機(jī)制的完善，特別是學(xué)校安全事故處理中的實(shí)踐難題，一方面對不同部門、不同層面的工作進(jìn)行了系統(tǒng)部署，另一方面聚焦當(dāng)前學(xué)校安全事故處理中的主要問題和突出障礙尋求重點(diǎn)突破，將全面部署和重點(diǎn)突破有機(jī)結(jié)合起來。

首先，《意見》不是孤立地分析和部署學(xué)校安全事故處理機(jī)制的完善，而是將其放置于學(xué)校安全工作的全局來對待。如《意見》第一部分首先分析設(shè)計(jì)了如何健全學(xué)校安全事故預(yù)防與處置機(jī)制，把安全事故預(yù)防和處置有機(jī)結(jié)合起來。同時《意見》還把學(xué)校安全工作的全局推進(jìn)放置于我國當(dāng)前推進(jìn)依法辦學(xué)的教育改革與發(fā)展實(shí)踐之中，如在開篇就明確提出旨在“貫徹落實(shí)全國教育大會精神”，致力于“形成依法依規(guī)、客觀公正、多元參與、部門協(xié)作的工作格局”，最終達(dá)到“為學(xué)校（含幼兒園）辦學(xué)安全托底，解決學(xué)校后顧之憂，維護(hù)教師和學(xué)校應(yīng)有的尊嚴(yán)，保護(hù)學(xué)生生命安全”的終極目標(biāo)。

其次，針對學(xué)校安全事故處理機(jī)制的完善，《意見》精準(zhǔn)聚焦學(xué)校安全工作實(shí)踐中長期存在的兩個“老大難”問題，一是學(xué)校安全事故處理糾紛調(diào)解機(jī)制，二是“校鬧”行為，并以跨部門聯(lián)動方式尋求難題的突破。這樣的聚焦也成為《意見》最突出的亮點(diǎn)和最重要的貢獻(xiàn)。

3. 注重實(shí)踐落實(shí)：明確責(zé)任主體與細(xì)化工作要求齊頭并進(jìn)

《意見》在完善學(xué)校安全事故處理機(jī)制時明確建立了兩個重要支撐：一是明確了與學(xué)校安全事故處理機(jī)制有關(guān)的不同部門、不同責(zé)任主體的具體工作責(zé)任和措施，明確列出教育行政部門、學(xué)校、公安部、司法部、人民檢察院、人民法院這些相關(guān)部門的工作職責(zé)要求；二是細(xì)化了不同責(zé)任主體履行職責(zé)的具體工作措施及要求。由此解決了在學(xué)校安全事故處理中各項(xiàng)工作“誰來做”、具體“做什么”、實(shí)際“如何做”等重要現(xiàn)實(shí)問題，形成了跨部門、多主體工作職責(zé)無縫對接、功能發(fā)揮優(yōu)勢互補(bǔ)的良好格局。

比如：在第二部分“依法處理學(xué)校安全事故糾紛”中，首先對于學(xué)校如何開展事故處理協(xié)商、如何建立事故糾紛調(diào)解組織進(jìn)行了操作層面的明確規(guī)定，其次對于學(xué)校如何劃分侵權(quán)責(zé)任作出具體規(guī)定，最后明確提出“杜絕不顧法律原則的‘花錢買平安’”的務(wù)實(shí)、接地氣的規(guī)定。再如：在第三部分“及時處置、依法打擊‘校鬧’行為”中，首先明確規(guī)定了學(xué)校和公安部門在及時制止“校鬧”行為中的工作職責(zé)和具體要求；其次通過細(xì)致梳理，明確列出違反治安管理規(guī)定、影響學(xué)校正常教育教學(xué)秩序的八種“校鬧”行為清單，對“校鬧”行為進(jìn)行了實(shí)踐層面的界定；最后通過明確規(guī)定教育部門、公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院等部門在實(shí)際操作層面的工作任務(wù)和履職要求，來真正落實(shí)嚴(yán)厲打擊涉及違法的“校鬧”行為。

1. 通過大力宣傳和主題培訓(xùn)深化認(rèn)識

在學(xué)校安全工作實(shí)踐中落實(shí)《意見》的基礎(chǔ)，是深化相關(guān)部門和全社會的認(rèn)識，關(guān)鍵是對《意見》進(jìn)行系統(tǒng)學(xué)習(xí)和透徹理解。一是在全社會范圍內(nèi)加強(qiáng)對《意見》的廣泛宣傳和全面解讀，讓社會各界全面了解和深入理解《意見》出臺的意義、內(nèi)容及落實(shí)要點(diǎn)，營造全社會高度重視依法解決學(xué)校安全事故處理的良好氛圍；二是在最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部等四個部門內(nèi)部進(jìn)行大力宣傳和推進(jìn)，促進(jìn)其對《意見》的理解和認(rèn)同；三是在教育部門開展針對教育行政干部、校長、教師的主題培訓(xùn)，并通過家長學(xué)校、家長會、學(xué)校開放日等方式對家長進(jìn)行主題培訓(xùn)，讓不同利益相關(guān)者都了解《意見》內(nèi)容和落實(shí)要點(diǎn)。

2. 通過崗位履職和實(shí)踐研究總結(jié)規(guī)律

要想真正落實(shí)《意見》內(nèi)容并發(fā)揮其作用，需要在實(shí)踐中不斷探索和總結(jié)提煉。一方面，教育行政部門、學(xué)校、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部等部門的基層組織機(jī)構(gòu)都要在各自領(lǐng)域履行職責(zé)，發(fā)揮作用，積極開展扎實(shí)的實(shí)踐探索，依據(jù)和應(yīng)用《意見》的內(nèi)容處理學(xué)校安全事故；另一方面，教育行政部門、學(xué)校、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部等部門的基層組織機(jī)構(gòu)，尤其是教育部門，在工作實(shí)踐中要加強(qiáng)實(shí)踐案例研究，積累實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)依法處理學(xué)校安全事故的規(guī)律。

3. 通過密切合作和綜合治理鞏固成效

《意見》由五部門聯(lián)合發(fā)布，旨在形成五部門齊抓共管、綜合治理的良好工作格局?！兑庖姟钒l(fā)布后，五部門依然要密切合作，共同推進(jìn)以跨部門綜合治理破解學(xué)校安全事故處理難題的實(shí)踐探索。首先，各部門在具體工作實(shí)踐過程中，要堅(jiān)持按照《意見》的內(nèi)容和要求，不懈怠、不推諉、高水準(zhǔn)地進(jìn)行崗位履職；其次，各部門在具體工作實(shí)踐中要加強(qiáng)溝通、密切聯(lián)系、精誠合作，及時高效地解決問題；最后，各部門可以定期聯(lián)合組織開展學(xué)校安全事故處理機(jī)制完善專題研討會，交流和總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，探索和破解實(shí)踐問題。

（編輯？王淑清）