陳光捷

[摘 要]以上海市H街道綜合執(zhí)法部門改革為例，分析當(dāng)前基層執(zhí)法遇到的困境。在城市街道這一層級，體制改革和執(zhí)法權(quán)責(zé)轉(zhuǎn)變使基層執(zhí)法的現(xiàn)狀發(fā)生了改變，但仍出現(xiàn)了體制困境、執(zhí)法專業(yè)化困境以及外部環(huán)境壓力等三方面的問題。執(zhí)法問題本質(zhì)上是國家法律規(guī)范與社會(huì)生活需求協(xié)調(diào)的一個(gè)過程，要法律規(guī)范落實(shí)為社會(huì)現(xiàn)實(shí)，必須經(jīng)由行政執(zhí)法系統(tǒng)。但執(zhí)法并非直線過程，如何有效執(zhí)行法律，提高法律實(shí)效，使法律規(guī)范承載的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，是行政執(zhí)法研究關(guān)注的問題。

[關(guān)鍵詞]體制;基層執(zhí)法;困境

一、引言

黨的十一屆三中全會(huì)以來，中國共產(chǎn)黨深刻總結(jié)我國社會(huì)主義法治建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)和深刻教訓(xùn)，提出為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法治，必須使民主制度化、法律化，把依法治國確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，把依法執(zhí)政確定為黨治國理政的基本方式。尤其是黨的十八大以來，黨對依法治國的重視達(dá)到了前所未有的高度。在十八屆四中全會(huì)上，我黨歷史上第一次以“依法治國”為主題并出臺《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，進(jìn)一步指出要建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系。黨的十九大作出了“中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代”的重大判斷，并指出我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。實(shí)現(xiàn)這些設(shè)想、解決這些問題都需要法治建設(shè)能協(xié)同跟進(jìn)，都需要依法治國予以保障。

執(zhí)法建設(shè)是法治體系的重要組成部分，規(guī)范化執(zhí)法對法治體系的建構(gòu)有重要影響。司法層面的法律主要體現(xiàn)在對違法行為的懲戒，是一種“被動(dòng)執(zhí)法”，是保障性的，但法律的體現(xiàn)不僅僅是司法訴訟，行政執(zhí)法也是法治社會(huì)建設(shè)的重要組成部分。實(shí)際上，通過行政執(zhí)法環(huán)節(jié)實(shí)施的法律遠(yuǎn)多于通過司法實(shí)施的，行政執(zhí)法是國家與社會(huì)之間更重要的連接點(diǎn)，在執(zhí)法環(huán)節(jié)可以觀察國家權(quán)力在“毛細(xì)血管”處的復(fù)雜運(yùn)作，而行政執(zhí)法也不僅僅是對法律權(quán)威的維護(hù)，基層執(zhí)法往往具有多元屬性，基層治理、社會(huì)秩序、政治穩(wěn)定以及執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)部改革等都是執(zhí)法者需要考慮的問題。[1]

本文以上海市H街道基層執(zhí)法部門體制改革以及執(zhí)法權(quán)責(zé)的轉(zhuǎn)變?yōu)槔?，力圖通過該街道的個(gè)案研究，對普遍性的執(zhí)法模式及其困境展開分析并進(jìn)行解釋。上海市H街道基層執(zhí)法部門面臨的困境雖然只是一個(gè)經(jīng)驗(yàn)上的個(gè)案，但卻反映出了當(dāng)前基層執(zhí)法工作中普遍存在的問題，即體制困境、執(zhí)法專業(yè)化困境以及外部環(huán)境壓力。

二、治理轉(zhuǎn)型與綜合執(zhí)法

進(jìn)入21世紀(jì)，隨著改革開放不斷深入，經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，我國的城市化水平越來越高。隨著時(shí)間的推移，這些快速發(fā)展的城市也面臨著日益復(fù)雜而嚴(yán)峻的社會(huì)問題。在治理轉(zhuǎn)型和體制改革的背景下，與民眾接觸最多的一線執(zhí)法部門，由內(nèi)而外地承受著巨大的壓力，必須結(jié)合時(shí)代背景，轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念、改革執(zhí)法方式。

（一）治理轉(zhuǎn)型：從“管理”到“執(zhí)法”

長期以來，我們將“行政”等同于“管理”，認(rèn)為政府行政就是組織、指揮、發(fā)布命令、禁令、實(shí)施許可、征收、進(jìn)行監(jiān)督、檢查、對違規(guī)者給予處罰、強(qiáng)制等。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，基層行政執(zhí)行更多的是紅頭文件或領(lǐng)導(dǎo)指示，這與法律數(shù)量較少有關(guān)，也與那時(shí)的政治經(jīng)濟(jì)體制有關(guān)。上級政策、領(lǐng)導(dǎo)命令、領(lǐng)導(dǎo)講話取代法律成為行政依據(jù)的現(xiàn)象屢見不鮮。此時(shí)，行政的實(shí)質(zhì)是依領(lǐng)導(dǎo)人、執(zhí)政者的意志管理社會(huì)、管理相對人，而不可能是行政執(zhí)法。

隨著政治、經(jīng)濟(jì)體制的變革，法律數(shù)量的增多，法律體系的逐漸完善，政府的治理思維也發(fā)生了變化，從“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皥?zhí)法”，這是社會(huì)發(fā)展的需要，也是適應(yīng)時(shí)代變化的選擇。從理論上講，法律體現(xiàn)的是人民的意志，而政府是為人民服務(wù)，政府行政的依據(jù)必須是體現(xiàn)人民意愿的法律。行政的“執(zhí)法”性質(zhì)和“依法”特征是由市場經(jīng)濟(jì)、民主政治和法治國家的發(fā)展目標(biāo)所決定的?！靶姓?zhí)法”的實(shí)質(zhì)是行政主體實(shí)施行政行為要有法律根據(jù)，受法律規(guī)范制約。行政執(zhí)法改革不僅涉及執(zhí)法方式、方法，而且涉及執(zhí)法體制、范圍、目標(biāo)及執(zhí)法主體與相對人的關(guān)系，是整個(gè)執(zhí)法機(jī)制的轉(zhuǎn)換。[2]行政由“管理”到“執(zhí)法”的轉(zhuǎn)變是一項(xiàng)具有重大歷史意義的轉(zhuǎn)變，是我國經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的成果，是從幾千年的人治逐步走向法治的標(biāo)志。[3]

（二）綜合化執(zhí)法：機(jī)構(gòu)合并與“街管街用”

隨著我國政府監(jiān)管體系的日益完善，法律手段逐漸成為行政監(jiān)管工作的主要方式，有關(guān)執(zhí)法專業(yè)化的建設(shè)工作已經(jīng)在各類行政職能部門中得到較為深刻的開展和推進(jìn)。[4]政府監(jiān)管職能分工而產(chǎn)生的執(zhí)法權(quán)限分置，在整個(gè)行政執(zhí)法系統(tǒng)中細(xì)分出公安、工商、稅務(wù)、國土、衛(wèi)生、食品藥品、安檢、質(zhì)檢等專業(yè)化執(zhí)法部門。下沉到街道這一層級，改革前后變化最大的是城市管理、食品藥品、安檢、質(zhì)檢等部門。

1. 機(jī)構(gòu)合并。十九大報(bào)告體現(xiàn)出我國對民生問題給予了高度重視。作為民生問題中的頭等大事，食品安全一直以來受到廣大國民和社會(huì)各界矚目，也是基層執(zhí)法的重點(diǎn)難點(diǎn)問題。為進(jìn)一步提升政府的監(jiān)管能力和行政效率，有效控制行政成本，政府進(jìn)行了大部制改革，將政府中的各項(xiàng)不明確事項(xiàng)進(jìn)行有機(jī)整合，由指定部門進(jìn)行統(tǒng)一管理。

在食品、藥品領(lǐng)域，上海的大部制改革可分為兩步。首先，2014年元旦起，在業(yè)務(wù)內(nèi)容上，正式合并質(zhì)監(jiān)、工商以及食品監(jiān)督管理部門中的食品生產(chǎn)、流通及餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)，使得原本各環(huán)節(jié)由與之相對應(yīng)的部門進(jìn)行分散管理的監(jiān)管模式，轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一交由食品監(jiān)管部門進(jìn)行監(jiān)督管理的“三位一體”監(jiān)管模式;在機(jī)構(gòu)人員上，原本負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)與流通以及餐飲服務(wù)環(huán)節(jié)的工作人員，則統(tǒng)一合并成全新的團(tuán)隊(duì)，由上海食品藥品監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理。其次，基于“三位一體”監(jiān)管模式，對各部門中部分環(huán)節(jié)的合并逐漸過渡至部門整體合并，建立全新的市場監(jiān)管局，并為其增加物價(jià)職能。在大市場監(jiān)管模式下，通過直接將工商部門和質(zhì)監(jiān)部門以及食品監(jiān)管部門進(jìn)行合并，建立起統(tǒng)一的市場監(jiān)管局，由市場監(jiān)管局直接負(fù)責(zé)完成各部門原本的工作任務(wù)，履行其各自的工作職責(zé)，進(jìn)行了執(zhí)法資源的優(yōu)化配置，是上海市食品監(jiān)管在大部制改革下的直接成果。

在這一監(jiān)管模式下，食品監(jiān)督管理的執(zhí)法能力得到極大增強(qiáng)，特別是原本分散的市場執(zhí)法資源也可以得到有效集中，有利于形成一個(gè)能夠覆蓋食品生產(chǎn)、流通以及最終消費(fèi)的食品監(jiān)督管理體制。

2. 街管街用。2014年12月16日，《中共上海市委辦公廳上海市人民政府辦公廳印發(fā)〈關(guān)于進(jìn)一步完善本市區(qū)縣城市管理綜合執(zhí)法體制機(jī)制的實(shí)施意見〉的通知》正式發(fā)布。改革之前，奮戰(zhàn)在上海城市管理一線的城管執(zhí)法隊(duì)員經(jīng)常面對現(xiàn)實(shí)的尷尬：一方面什么都要管，另一方面又缺少保障、力不從心。主要體現(xiàn)在街鎮(zhèn)對城管執(zhí)法隊(duì)伍的指揮協(xié)調(diào)能力參差不齊;城管執(zhí)法缺乏權(quán)威及公安支撐;區(qū)城管執(zhí)法部門機(jī)構(gòu)和職能虛化;行業(yè)管理與城市管理綜合執(zhí)法缺乏聯(lián)動(dòng);基層城市管理綜合執(zhí)法力量嚴(yán)重不足等等。因此，在制度層面對城管執(zhí)法的權(quán)力授予進(jìn)行突破，進(jìn)一步深化完善上海市城市管理綜合執(zhí)法體制機(jī)制已經(jīng)迫在眉睫。城管系統(tǒng)開始了體制機(jī)制的全面改革，例如上海市城市管理行政執(zhí)法局由在市綠化市容局掛牌調(diào)整為單獨(dú)設(shè)置，由上海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會(huì)管理。區(qū)城管執(zhí)法局單獨(dú)設(shè)置，統(tǒng)一作為區(qū)政府工作部門。為了推進(jìn)城管執(zhí)法力量下沉到街鎮(zhèn)層次，改革遵循“區(qū)屬街管街用”和“鎮(zhèn)屬鎮(zhèn)管鎮(zhèn)用”兩種模式，統(tǒng)一設(shè)置街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城管執(zhí)法中隊(duì)，其人財(cái)物交由街鎮(zhèn)管理。但是大刀闊斧的改革難免會(huì)出現(xiàn)問題，這是改革所必須經(jīng)歷的陣痛。

三、綜合執(zhí)法主體面臨體制問題

隨著基層執(zhí)法體制的改革，以“屬地管理、條塊結(jié)合、以塊為主”為原則，行政執(zhí)法權(quán)從區(qū)級執(zhí)法部門手中下沉到了街道辦事處，各綜合執(zhí)法主體在街道辦事處的統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理下進(jìn)行執(zhí)法工作。但在體制轉(zhuǎn)換的過程中，區(qū)級行政執(zhí)法部門與街道辦事處在職權(quán)分配、人事安排以及基層綜合執(zhí)法主體的管理上出現(xiàn)了一些問題，這些問題呈現(xiàn)體制化的特點(diǎn)。

（一）綜合執(zhí)法主體之間執(zhí)法權(quán)責(zé)配置問題

長期以來，部門分割、多頭交叉是城市基層行政執(zhí)法的痼疾，“普遍存在執(zhí)法力量分散，多頭交叉執(zhí)法現(xiàn)象，很多管理事項(xiàng)責(zé)任主體在塊上，而執(zhí)法權(quán)限卻在條線，當(dāng)問題涉及多個(gè)部門時(shí)，往往不能明確問題的首要責(zé)任人或最終責(zé)任承擔(dān)者，陷入‘誰都有權(quán)管，誰都可以不管’的怪圈。”為了解決基層行政執(zhí)法的權(quán)責(zé)分割問題，上級政府啟動(dòng)了綜合執(zhí)法體制改革，但是改革更多的是解決了基層行政執(zhí)法的能力問題，但是自身的管理問題反而因此凸顯，主要表現(xiàn)在以下兩方面：第一，職責(zé)劃轉(zhuǎn)不規(guī)范。綜合執(zhí)法體制改革后，對于如何劃分各綜合執(zhí)法主體之間的職責(zé)，并未經(jīng)過嚴(yán)格論證，帶有較大的隨意性。一些費(fèi)力大、耗時(shí)多、成效少的管理事項(xiàng)會(huì)被當(dāng)成包袱甩給某些執(zhí)法主體。問卷顯示，有超過三成的公眾認(rèn)為在執(zhí)法過程中，各執(zhí)法主體的協(xié)調(diào)存在問題。

圖1 各基層執(zhí)法部門的協(xié)調(diào)程度

如一些社區(qū)事務(wù)的管理，物業(yè)管理人員會(huì)將棘手的事務(wù)直接轉(zhuǎn)到城管中隊(duì)，無形中增加了城管的工作量。第二，一些綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法事項(xiàng)過多，以城管為例，城管綜合執(zhí)法范圍涵蓋14類城市管理領(lǐng)域，有的城市涉及幾百項(xiàng)具體事由。街道的各個(gè)綜合執(zhí)法主體不僅需要完成其專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的執(zhí)法任務(wù)，而且還需要處理12345熱線投訴事宜和相關(guān)的非公黨建工作，內(nèi)容日益龐雜，但執(zhí)法隊(duì)員人數(shù)并沒有增加，有時(shí)使執(zhí)法人員感到力不從心。

（二）執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)問題

好的制度如果沒有好的執(zhí)行，就不能體現(xiàn)出應(yīng)有的制度效果，而制度是由人來執(zhí)行的，如果沒有良好的執(zhí)法隊(duì)伍，執(zhí)法效果也會(huì)大打折扣。執(zhí)法過程中出現(xiàn)的問題有一部分是人為的因素，與執(zhí)法隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)有關(guān)。目前執(zhí)法隊(duì)伍中主要存在專業(yè)技術(shù)人員缺失、年齡偏大以及部分執(zhí)法隊(duì)員工作積極性較低等問題。以市場監(jiān)管所的執(zhí)法隊(duì)員為例，首先，對于食品安全的檢測以及特種設(shè)備的監(jiān)管需要相當(dāng)豐富的專業(yè)知識，而當(dāng)前的專業(yè)力量主要集中在區(qū)級執(zhí)法部門，基層執(zhí)法部門的專業(yè)技術(shù)人員缺失，因此，對于一些特殊對象的監(jiān)管存在困難，而新進(jìn)的執(zhí)法隊(duì)員很少有科班出身，需要在實(shí)踐中積累相關(guān)專業(yè)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，耗時(shí)耗力。對此，執(zhí)法隊(duì)員如是說道：

按要求，基層執(zhí)法隊(duì)員除了會(huì)監(jiān)管之外還要求會(huì)分析，比如食物中毒，要會(huì)研究判斷，也要會(huì)分析，會(huì)寫報(bào)告。但是現(xiàn)在的基層隊(duì)員基本沒人會(huì)寫?；鶎尤藛T除了專業(yè)上的事，還有諸多行政事務(wù)要考慮。因此對于專業(yè)化的東西，現(xiàn)在我們沒有精力也沒有能力。

其次，當(dāng)前的執(zhí)法隊(duì)伍中存在部分執(zhí)法隊(duì)員年齡偏大的問題。基層執(zhí)法工作需要執(zhí)法隊(duì)員奮斗在執(zhí)法一線，和群眾直接接觸，這要求執(zhí)法隊(duì)員具有充分的精力和良好的交流溝通能力，并且執(zhí)法工作中多有涉及專業(yè)技術(shù)，需要執(zhí)法隊(duì)員有很強(qiáng)的領(lǐng)悟能力和學(xué)習(xí)能力，這些特征都是年齡偏大的執(zhí)法隊(duì)員所不具備的。最后，執(zhí)法隊(duì)伍中存在部分執(zhí)法隊(duì)員工作積極性不高的情況。在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，外出執(zhí)法必須具備一定資格，這種資格是通過市場監(jiān)管所內(nèi)部考核獲得，而部分隊(duì)員故意考核不通過以此來逃避外出執(zhí)法，并且對于相關(guān)執(zhí)法專業(yè)知識不積極學(xué)習(xí)。根據(jù)問卷調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，超過六成的執(zhí)法隊(duì)員認(rèn)為執(zhí)法隊(duì)伍中專業(yè)技術(shù)人員缺失，超過四成認(rèn)為隊(duì)伍年齡偏大。

圖2 執(zhí)法隊(duì)伍存在問題

（三）綜合執(zhí)法主體問題

基層執(zhí)法部門日常工作主要有兩部分：一是對外執(zhí)法工作，這是其職責(zé)所在;另一部分是內(nèi)部管理工作，這關(guān)系到執(zhí)法部門的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和對外工作效率。但是體制改革以來，執(zhí)法部門的內(nèi)部管理問題日益突出，主要表現(xiàn)為多頭管理、審批復(fù)雜以及機(jī)關(guān)管理辦法與執(zhí)法部門管理辦法的沖突。首先，綜合執(zhí)法體制改革后，區(qū)執(zhí)法部門下放管理權(quán)到街道不徹底，這導(dǎo)致基層執(zhí)法部門在工作中會(huì)出現(xiàn)兩頭為難的情況。其次是各項(xiàng)審批復(fù)雜、程序繁冗。以城管財(cái)務(wù)報(bào)銷為例，一根電話線壞了都需要經(jīng)過街道辦事處相關(guān)部門多層審批，有時(shí)需半年之久才能解決一根電話線的問題。又如12345投訴熱線的處理，對于公眾的投訴需要做到及時(shí)回應(yīng)，但是處理程序十分繁瑣，執(zhí)法人員常常處于兩難境地。最后是街道、執(zhí)法部門二者管理方法的銜接問題?，F(xiàn)在街道的各綜合執(zhí)法主體原先是處在區(qū)屬執(zhí)法部門的管理之下，在歸街道管理使用后，接受機(jī)關(guān)的管理辦法，這兩種管理辦法存在不同，因此執(zhí)法隊(duì)員在適應(yīng)過程中不免會(huì)出現(xiàn)各種問題。

四、基層執(zhí)法面臨專業(yè)化困境

執(zhí)法專業(yè)化是指執(zhí)法部門在程序、標(biāo)準(zhǔn)及隊(duì)伍等方面所體現(xiàn)出來的專門化傾向，具體表現(xiàn)為專業(yè)化執(zhí)法部門根據(jù)監(jiān)管領(lǐng)域特征和執(zhí)法權(quán)限范圍制定的特有工作制度，包括專業(yè)化的執(zhí)法程序、裁量標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法隊(duì)伍等。當(dāng)前街道各綜合執(zhí)法主體在執(zhí)法專業(yè)化方面主要面臨以下幾個(gè)問題：

（一）法律依據(jù)滯后于執(zhí)法需求

十八大以來，行政執(zhí)法已經(jīng)成為新時(shí)期體制改革和法治建設(shè)的重要領(lǐng)域。在基層綜合執(zhí)法方面，街道要發(fā)揮協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌的作用，管理和使用好各專業(yè)執(zhí)法部門，積極維護(hù)公共安全和公共秩序。目前法律法規(guī)尚未賦予街道辦事處獨(dú)立的行政執(zhí)法權(quán)，沒有一部法律法規(guī)明確街道辦事處的行政法地位，街道辦事處的執(zhí)法工作面臨法律依據(jù)不足的問題，“有責(zé)無權(quán)”“權(quán)責(zé)不一”的矛盾十分突出。街道的管理體制和部門執(zhí)法管理體制存在差異，基層執(zhí)法體制改革以來，行政執(zhí)法權(quán)下放街道，各綜合執(zhí)法主體實(shí)現(xiàn)了“街管街用”，但國家和地方涉及街道執(zhí)法的行政法律、法規(guī)缺乏有機(jī)銜接，這增加了街道辦事處的執(zhí)法工作難度和統(tǒng)一性。除此之外，現(xiàn)有的法律法規(guī)不能很好地和現(xiàn)實(shí)相匹配，立法和執(zhí)法之間存在脫節(jié)的現(xiàn)象。以城管執(zhí)法為例，首先，城管隊(duì)員在執(zhí)法中遇到某些現(xiàn)象和行為，以其自身的價(jià)值選擇和職業(yè)敏銳性可以判斷其是否“違法”，但因法律所固有的滯后性，其執(zhí)法沒有法律依據(jù)。對此執(zhí)法人員談道：

改革開放三十多年了，現(xiàn)在我們用的好多法律都是十年前甚至二十年前制定的法律，用那時(shí)的法律管現(xiàn)在的社會(huì)，嚴(yán)重脫節(jié)了，管不住現(xiàn)在的社會(huì)。立法要嚴(yán)，也就是頂層設(shè)計(jì)要好，光靠執(zhí)法上騰挪躲閃是不行的。

其次，城管隊(duì)員是法律、法規(guī)或政策的執(zhí)行者，沒有任何的決策權(quán)，對于基層執(zhí)法中出現(xiàn)的亂象與問題，他們也只能照章辦事。由于缺乏相關(guān)執(zhí)法依據(jù)，基層執(zhí)法主體不能有效介入相關(guān)領(lǐng)域中。比如房管所在業(yè)委會(huì)與物業(yè)公司的管理中，對于業(yè)委會(huì)和物業(yè)的不作為、亂作為沒有絲毫制約措施，原先擁有的物業(yè)公司資格審查權(quán)也被取消。對此執(zhí)法人員談道：

我們對業(yè)委會(huì)的管理手段特別少，因?yàn)樗鼈兪亲灾谓M織。我們對業(yè)委會(huì)沒有監(jiān)督機(jī)制，業(yè)委會(huì)可以亂作為，我們對它沒有辦法……現(xiàn)在它們都懂法了，找到相關(guān)的法律依據(jù)，不聽我們的。還有就是上級要求每個(gè)小區(qū)要成立業(yè)委會(huì)，為了完成任務(wù)，選出來的人就沒有嚴(yán)格把關(guān)。

對于基層執(zhí)法隊(duì)員面臨的相關(guān)法律問題，問卷主要設(shè)計(jì)了市民對于城管的“執(zhí)法工作效率”“城管執(zhí)法與其他政府工作的協(xié)調(diào)程度”“對城管危機(jī)事件的反應(yīng)”等問題，問卷的數(shù)據(jù)在一定程度上反映了執(zhí)法隊(duì)員在執(zhí)法過程中面臨的法律困境。超過八成的執(zhí)法隊(duì)員認(rèn)為他們的工作缺少法律支撐;接近六成的執(zhí)法隊(duì)員認(rèn)為“法定職責(zé)不清”，“行政法規(guī)和司法管理的銜接存在問題”。

圖3 接到執(zhí)法中存在問題

（二）執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)單一問題

某些領(lǐng)域的行政執(zhí)法工作具有相當(dāng)顯著的專業(yè)化傾向，不僅有專門的監(jiān)管領(lǐng)域和執(zhí)法對象，還有專業(yè)的執(zhí)法技術(shù)和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。但在基層實(shí)踐中，上述兩方面專業(yè)化要求的貫徹都存在較大困難。市場監(jiān)管局是由食藥監(jiān)局、工商局、質(zhì)量監(jiān)督局、物價(jià)檢查所合并而成，其執(zhí)法工作具有相當(dāng)?shù)膶I(yè)性。以食品安全領(lǐng)域的監(jiān)管為例，對于國家規(guī)定一系列各類食品安全標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)法人員必須具有相當(dāng)?shù)膶I(yè)知識才能掌握，標(biāo)準(zhǔn)中所涉及的各類食品安全成分也必須具有一定的化學(xué)知識才能檢測。目前存在的問題在于食品安全的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)單一，對于復(fù)雜的情況難以檢測。以市場監(jiān)管所對餐飲單位的檢查為例，餐飲行業(yè)具有特殊性，中式菜品的成分復(fù)雜，最終供顧客消費(fèi)的成品是原材料經(jīng)過復(fù)雜加工而成，這種復(fù)雜的加工過程是不斷更新和變化的，難以檢測。現(xiàn)有的食品安全標(biāo)準(zhǔn)不能完全和菜品的種類相匹配，只有出現(xiàn)安全問題后才能制定新的標(biāo)準(zhǔn)。在訪談中，市場監(jiān)管所工作人員對研究人員這樣說道：

中式餐飲的菜系比較多，加工工藝太過復(fù)雜。而西式餐飲比較干凈，因?yàn)樗髲N加工簡單……對于食品安全，國家制定了標(biāo)準(zhǔn)，但是菜品在不斷更新，新出來的菜品沒有標(biāo)準(zhǔn)可供檢測，只有出現(xiàn)問題后標(biāo)準(zhǔn)才會(huì)出現(xiàn)，因此標(biāo)準(zhǔn)滯后。

受制于當(dāng)前國家認(rèn)證能力的限度，現(xiàn)行的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)體系仍然略顯單薄，這一缺點(diǎn)在生產(chǎn)模式多樣化、生產(chǎn)水平具有差異性的領(lǐng)域中尤顯突出。單一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)使得執(zhí)法者在面對復(fù)雜執(zhí)法對象時(shí)失去了參照，限制了執(zhí)法工作的涵蓋面，也削弱了執(zhí)法工作的最終效度，在面臨復(fù)雜多變檢測環(huán)境時(shí)，這一點(diǎn)尤為明顯。

（三）執(zhí)法過程的“去專業(yè)化”問題

綜合執(zhí)法主體在執(zhí)法過程中面臨的另一問題是執(zhí)法的“去專業(yè)化”問題。目前的安全標(biāo)準(zhǔn)在一定程度上脫離了社會(huì)生產(chǎn)實(shí)際，對于那些街道個(gè)體經(jīng)營戶而言，這些專業(yè)化的管理要求大多顯得苛刻，讓很多生產(chǎn)者和經(jīng)營者無所適從。因此，執(zhí)法制度中一系列專業(yè)化的程序、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)被折扣執(zhí)行，甚至直接規(guī)避，導(dǎo)致法律制度和執(zhí)法者的專業(yè)性遭到了極大的削弱。這種削弱后果體現(xiàn)在執(zhí)法過程和執(zhí)法結(jié)果兩個(gè)方面：大量專業(yè)化的操作規(guī)范和裁量標(biāo)準(zhǔn)本應(yīng)是監(jiān)管體系中的必備要件，卻在面臨基層執(zhí)法對象時(shí)變得難以執(zhí)行，最終被權(quán)宜性的監(jiān)管辦法所代替，形成執(zhí)法過程的“去專業(yè)化”;執(zhí)法過程專業(yè)化的削弱，意味著專業(yè)化的執(zhí)法制度無法在基層社會(huì)貫徹執(zhí)行，執(zhí)法工作的實(shí)效失去了專業(yè)化制度的保障，執(zhí)法結(jié)果的“去專業(yè)化”同樣在所難免。問卷的數(shù)據(jù)顯示，執(zhí)法隊(duì)員的規(guī)范程度以及專業(yè)素養(yǎng)，相比于其他指標(biāo)，所受質(zhì)疑較多。

圖4 執(zhí)法中的優(yōu)劣統(tǒng)計(jì)

五、基層執(zhí)法的外部困境

綜合執(zhí)法主體所面臨的問題不僅在于執(zhí)法工具的不完善和自身管理的缺陷，執(zhí)法對象在執(zhí)法過程中所表現(xiàn)的特質(zhì)同樣給執(zhí)法隊(duì)員的執(zhí)法工作帶來了困難，相對于執(zhí)法工具和自身管理這類“內(nèi)部問題”，基層執(zhí)法的“外部困境”更難解決。這些外部困境主要表現(xiàn)為自治組織行為的不規(guī)范、公眾守法意識和能力的不足以及特殊群體的執(zhí)法困難等。問卷統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)，“公民守法意識不足”“特殊群體不好處理”在執(zhí)法隊(duì)員所面臨的外部困難中所占比例較大。

圖5 執(zhí)法過程中遇到外部困難

（一）社區(qū)自治組織行為不規(guī)范

在城市管理中，社區(qū)是最基礎(chǔ)的治理單位，基層群眾自治制度是我國基本政治制度，其在社區(qū)層面的制度體現(xiàn)則是居民委員會(huì)、業(yè)主委員會(huì)以及物業(yè)公司自主管理社區(qū)事務(wù)。但現(xiàn)實(shí)中其自治行為存在不規(guī)范之處，在一定程度上影響了執(zhí)法的效果。比如在城管的執(zhí)法中，有一項(xiàng)是強(qiáng)制拆除違法建筑，城管要求物業(yè)公司及時(shí)告知社區(qū)內(nèi)在建的違法建筑，以便在未建成之時(shí)拆除。但是社區(qū)物業(yè)公司不作為，未能及時(shí)通報(bào)，使違法建筑在發(fā)現(xiàn)時(shí)已經(jīng)建成，這給城管的后期執(zhí)法造成了困難。對此，執(zhí)法隊(duì)員說道：

物業(yè)要第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)社區(qū)居民的違建情況，并通報(bào)給我們，有的物業(yè)責(zé)任心低，這種工作做不到位。所以要加給物業(yè)一些責(zé)任，如果做不到，就要有懲罰。物業(yè)及時(shí)發(fā)現(xiàn)，我們也及時(shí)到現(xiàn)場處理，把居民的損失也降到最低。

又如房管所對業(yè)委會(huì)的管理，業(yè)委會(huì)是社區(qū)內(nèi)代表全體業(yè)主對物業(yè)實(shí)施自治管理的組織，但是作為業(yè)主代表的業(yè)委會(huì)經(jīng)常不作為甚至亂作為，因?yàn)槠渥灾喂芾碛邢嚓P(guān)的法律法規(guī)依據(jù)，即便業(yè)委會(huì)的行為對于業(yè)主的利益造成了損害、對社區(qū)的治理形成了破壞，房管所也難以介入。除此之外，社區(qū)居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)管理公司之間，一遇到難事就相互推諉責(zé)任，而為了利益則串通一氣。

（二）守法能力和意識不足

與上文執(zhí)法隊(duì)員面臨的專業(yè)化困境相似，執(zhí)法對象同樣也面臨“專業(yè)化困境”。一是執(zhí)法對象文化水平較低，對于一些法律法規(guī)不能很好地理解，其違反法律法規(guī)的行為是無意識的;二是部分公民對相關(guān)的法律法規(guī)不甚了解，同時(shí)對于相關(guān)規(guī)定的更新也沒能及時(shí)跟進(jìn);三是公民守法意識不足，認(rèn)為某些行為不算違法，即使觸犯了相關(guān)條文也不會(huì)受到什么懲罰，違法成本較低。以市場監(jiān)管領(lǐng)域?yàn)槔?，國家為餐飲行業(yè)制定了嚴(yán)格的衛(wèi)生安全標(biāo)準(zhǔn)，但是這些標(biāo)準(zhǔn)過于專業(yè)和復(fù)雜，餐飲從業(yè)人員難以理解和執(zhí)行，因此需要執(zhí)法隊(duì)員進(jìn)行指導(dǎo);又如在拆違工作中，許多公民明知所建建筑違法，但本著法不責(zé)眾以及生米煮成熟飯的心理，仍強(qiáng)行搭建，期待自己成為漏網(wǎng)之魚。根據(jù)問卷統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，執(zhí)法隊(duì)員認(rèn)為大部分市民對相關(guān)的法律法規(guī)并不熟悉。47.1%的執(zhí)法隊(duì)員認(rèn)為市民的法律熟悉度為“一般”;認(rèn)為市民的法律熟悉度為“比較熟悉”和“不熟悉”的執(zhí)法隊(duì)員均為20.6%;“非常熟悉”僅為11.8%。具體數(shù)據(jù)見下圖：

圖6 執(zhí)法對象對相關(guān)法律法規(guī)熟悉程度

（三）執(zhí)法對象個(gè)人特殊情況

除了上述原因之外，還有一些屬于執(zhí)法對象個(gè)人的因素，這些個(gè)人因素所導(dǎo)致的執(zhí)法難題其背后折射的往往是更大的社會(huì)問題，其標(biāo)簽所帶來的困難不是基層執(zhí)法部門可以解決的。如對于一些少數(shù)民族經(jīng)營違法行為，執(zhí)法隊(duì)員就難以很好地處理，如蘭州拉面館、少數(shù)民族街頭流動(dòng)商販等，他們對于相關(guān)法律法規(guī)的理解和遵循較差，且由于文化的差異難以溝通。對此，執(zhí)法隊(duì)員談道：

對于街頭違法建筑的拆除，蘭州拉面是最難弄的。首先他們層層轉(zhuǎn)租，要價(jià)很高，開價(jià)不合理。那些少數(shù)民族都是貸款開店，他們表示拆除要找政府要補(bǔ)償，所以拆除難度很大。對于這類拆除，街道需要給予支持，我們要找民委去做他們的工作。

又如一些年輕人的違法群租現(xiàn)象，房管所對于群租的打擊不可謂不嚴(yán)，但是群租返潮現(xiàn)象仍然發(fā)生，背后折射的是大城市基層打工人員的住房需求問題，這些人知道群租違法且很不安全，但高昂的租房費(fèi)用令他們不得不鋌而走險(xiǎn)，同時(shí)旺盛的群租需求所帶來的利益也使房東們頂風(fēng)作案。

六、結(jié)論與啟示

本文通過對上海市H街道綜合執(zhí)法的實(shí)踐研究，試圖歸納當(dāng)前基層執(zhí)法所面臨的困境，并以此為基礎(chǔ)對困境進(jìn)行解釋。當(dāng)前政府執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置綜合化和權(quán)力配置綜合化，市場監(jiān)管局整合了原工商、質(zhì)檢、物價(jià)、藥監(jiān)等部門，城管也下沉到街道，并在街道的協(xié)調(diào)下進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法，這是體制內(nèi)執(zhí)法力量的配置優(yōu)化，也是體制改革的成果。但是新體制的運(yùn)轉(zhuǎn)需要一個(gè)適應(yīng)過程，其間難免會(huì)出現(xiàn)諸多問題，主要體現(xiàn)在基層執(zhí)法部門的內(nèi)部體制、執(zhí)法部門面臨的專業(yè)化困境，以及外部環(huán)境對基層行政執(zhí)法的影響。其中體制問題主要包括職權(quán)分配、人事安排以及基層綜合執(zhí)法主體的管理;專業(yè)化困境主要是法律依據(jù)滯后于執(zhí)法需求、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)單一問題、執(zhí)法過程的“去專業(yè)化”;執(zhí)法部門所面臨的外部困境主要有自治組織行為不規(guī)范、公眾守法意識和能力不足以及特殊群體的執(zhí)法困難。

基層部門的行政執(zhí)法本質(zhì)上是追求政府立場與民間態(tài)度的一致協(xié)調(diào)，即要求法律規(guī)則回應(yīng)真實(shí)的生活需求，并成為人們生活內(nèi)容和生活方式的一部分。[5]政府創(chuàng)設(shè)大量法律規(guī)則的法制化世界以維護(hù)人們的生活秩序，但始終存在著一種“法律更多但秩序更少”之生活狀態(tài)的可能性。一方面，在強(qiáng)調(diào)“政府（國家）立場”建構(gòu)并維護(hù)社會(huì)生活秩序的傳統(tǒng)中，通過訴諸法律規(guī)則這一政府立場而對社會(huì)生活進(jìn)行規(guī)制或引導(dǎo)，是中國法治建設(shè)的一個(gè)基本思路;法律規(guī)則對社會(huì)生活進(jìn)行規(guī)制的廣度和深度急劇擴(kuò)張，立法在數(shù)量上出現(xiàn)“膨脹”局面。另一方面，作為“宣示”政府（國家）立場的法律規(guī)則在現(xiàn)實(shí)的生活世界之中始終遭遇著不同程度的執(zhí)行乏力、被漠視、被拒斥，甚至被虛無化的情形。[6]總的來說，法律規(guī)范落實(shí)為社會(huì)現(xiàn)實(shí)，需要經(jīng)過法律實(shí)施的復(fù)雜過程。有些法律規(guī)范的實(shí)現(xiàn)，主要經(jīng)由司法系統(tǒng)，但更多法律規(guī)范的實(shí)現(xiàn)，經(jīng)由并依賴行政執(zhí)法系統(tǒng)。執(zhí)法并非直線過程。如何有效執(zhí)行法律，提高法律實(shí)效，使法律規(guī)范承載的目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，是執(zhí)法系統(tǒng)需要面對的問題。[7]

參考文獻(xiàn)：

[1][2][3]姜明安.論行政執(zhí)法[J].行政法學(xué)研究，2003，（04）.

[4]劉楊.基層執(zhí)法專業(yè)化的實(shí)踐困境及其解釋——兼論基層執(zhí)法的多元屬性[J].華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2016，（05）.

[5][6]王錫鋅.中國行政執(zhí)法困境的個(gè)案解讀[J].法學(xué)研究，2005，（03）.

[7]陳柏峰.黨政體制如何塑造基層執(zhí)法[J].法學(xué)研究，2017，（04）.

（責(zé)任編輯：悠 然）