李華君

[摘 要]本文通過對2002—2015年111個重特大礦難處理報告的實證分析發(fā)現(xiàn)，在2002年至2015年間的重特大礦難事故的行政問責系統(tǒng)中，問責力度整體呈現(xiàn)中度偏輕的水平，職務(wù)層次越低承擔的責罰力度越重，科級層次是行政問責的最主要對象。問責力度之所以具有職務(wù)層次下沉的特征，主要有三個因素：（1）高級別的職務(wù)層次可以合法避責。（2）政府內(nèi)的職責分工規(guī)則使高級別職務(wù)層次可以合理避責。（3）回應(yīng)社會的需求與問責成本約束，決定了較低的職務(wù)層次要承擔主要責任。

[關(guān)鍵詞]重特大礦難;選擇性問責;職務(wù)層次;問責檔次;問責力度

一、問題的提出與文獻回顧

（一）問題的提出

煤炭行業(yè)安全生產(chǎn)領(lǐng)域的行政問責制度一直以來都是制度建設(shè)的重點指向。早在1979年中國政府曾針對安全生產(chǎn)事故發(fā)起了政府內(nèi)部的高官問責，之后便一直處于封閉運作的狀態(tài)。2001年至2007年政府陸續(xù)出臺了《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》《關(guān)于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》明確區(qū)分了地方政府和安全生產(chǎn)監(jiān)管部門的工作人員、政府主要領(lǐng)導(dǎo)和負責安全生產(chǎn)的職能部門正職的責任，細化了地方人民政府、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責直接主管人員和其他直接責任人員的追責情形。行政問責制度化建設(shè)和運行越來越穩(wěn)定。不過根據(jù)潘知和朱水成兩位學(xué)者在2017年的研究發(fā)現(xiàn)，行政問責力度存在虛化和打折扣的現(xiàn)象。在其所搜集的58個樣本中，“省部級官員復(fù)出占總?cè)舜蔚?3%，廳局級復(fù)出率最多占38%，縣處級占31%;最少的是科級以下占8%。官員復(fù)出的職級在縣處級以上的比例高達九成”[1]。這一現(xiàn)象不免引發(fā)對職務(wù)層次與問責力度關(guān)系的思考。在礦難問責的實踐中，問責力度具有職務(wù)選擇的特征嗎？

（二）文獻回顧

筆者以“煤炭問責、煤礦問責、礦難問責”為關(guān)鍵詞，在中國知網(wǎng)、百度學(xué)術(shù)、萬方數(shù)據(jù)庫以及國家哲學(xué)社會科學(xué)文獻中心的核心期刊，進行十年以內(nèi)的文獻檢索。發(fā)現(xiàn)北大核心、科技核心和CSSCI索引中共有8篇期刊文獻是以煤炭安全生產(chǎn)問責為研究主題。其中有5篇屬于規(guī)范性研究，主要圍繞煤礦安全生產(chǎn)問責制度展開探討，大致有兩類主題：（1）介紹西方發(fā)達國家煤礦安全領(lǐng)域問責制度的運作情況以及借鑒策略（吳建勛，2008）[2]。（2）反思國內(nèi)煤礦安全生產(chǎn)問責制度現(xiàn)狀并提出對策（祝國超，2010[3];王娟，2012[4];曹飛，2008[5];劉言，2015[6]）。另外3篇實證研究的文獻重點分析了影響礦難發(fā)生數(shù)量和礦難死亡率的因素。例如，2011年和2017年聶輝華學(xué)者在《政企合謀與礦難：來自中國省級面板數(shù)據(jù)的證據(jù)》[7]和《監(jiān)管模式、政治體制與礦難》[8]兩篇文章中分別指出，政企合謀、安監(jiān)機構(gòu)的獨立程度以及監(jiān)管模式的集權(quán)程度顯著影響煤礦死亡率。2010年孟勇學(xué)者通過礦難死亡率拐點與當年媒體關(guān)注密集度、追責制度關(guān)系的文本分析，在《礦難的貝葉斯分析——基于變點與事件分析結(jié)合的方法》[9]一文中表示，煤炭價格、產(chǎn)量、產(chǎn)權(quán)是礦難發(fā)生的直接原因，而媒體關(guān)注的密集度、追責制度內(nèi)容是扼制礦難多發(fā)的根本因素。

將資料搜索范圍擴大到“行政問責”領(lǐng)域后，發(fā)現(xiàn)學(xué)術(shù)界普遍認為問責結(jié)果存在職務(wù)選擇性，但是不同學(xué)者對職務(wù)間差異的統(tǒng)計結(jié)果不太一致，目前有三種結(jié)果。第一種以宋濤學(xué)者為代表，他指出“縣處級、廳局級是問責的主體，縣處級和廳局級被問責的嚴厲程度差別不大，部級官員受到嚴厲等級相對較輕”。[10]第二種以高恩新、張創(chuàng)新兩位學(xué)者為代表，他們認為，科級和處級是被責罰的主要對象。張創(chuàng)新學(xué)者還指出，除了處級和科級外，省部級領(lǐng)導(dǎo)也是被責罰的主要對象。部級干部是否是責罰的主要對象成為張創(chuàng)新學(xué)者與其他學(xué)者最大的分歧。（高恩新，2016[11];張創(chuàng)新，2013[12]）。第三種以蔡永順、邢振江等學(xué)者為代表。他們認為，在行政問責系統(tǒng)中，職務(wù)層次越低的人員越容易被問責，也越容易承擔嚴厲的處分。蔡永順學(xué)者又指出，鄉(xiāng)科級比高層官員更容易被問責。（蔡永順，2015[13];邢振江，2017[14]）這兩位學(xué)者提出的職務(wù)層級與問責結(jié)果的負相關(guān)關(guān)系，成為與其他學(xué)者結(jié)論的主要區(qū)別。

以上圍繞礦難問責制度的研究填補了學(xué)術(shù)界在這一研究領(lǐng)域的空白，提供了后繼研究的理論和方法基礎(chǔ)，不過也為后來者留下了研究空間：第一，到目前為止還未針對“問責力度”給出比較客觀的操作化定義。第二，不同職務(wù)層次承擔責罰情形還需要細化和探討。由此形成本文三個關(guān)注點：（1）問責力度水平如何？（2）問責力度在各職務(wù)層次中的使用情況如何？（3）什么原因?qū)е聠栘熃Y(jié)果在職務(wù)層次分布的差異性？

二、研究方法

（一）核心概念與測量

1. 責罰檔次。責罰檔次是對責罰類型中的具體內(nèi)容的排序。依據(jù)筆者《重特大礦難事故的行政問責力度分析：基于2002—2015年的數(shù)據(jù)》一文對十三個問責檔次帶來的經(jīng)濟損失和政治前途損失的比較，將責罰檔次由小到大排序為：“1.免職（辭職）、2.行政警告、3.黨內(nèi)警告、4.黨內(nèi)嚴重警告、5.行政記過、6.行政記大過、7.行政降級、8.行政撤職、9.撤銷黨內(nèi)職務(wù)、10.留黨察看、11.開除黨籍、12.開除公職、13.刑事處罰。

2. 問責力度。本文中的問責力度等同于問責強度，是指問責檔次所處的階段。隨著問責檔次的提高，問責強度在提高，問責力度在加大，本文將問責力度劃分為5階強度。第一階強度為第一檔到第三檔劃為（1.免職、2.行政警告、3.黨內(nèi)警告）;第二階強度為第四檔到第七檔劃為（4.黨內(nèi)嚴重警告、5.行政記過、6.行政記大過、7.行政降級）;第三階強度為第八檔到第十檔為（8.行政撤職、9.撤銷黨內(nèi)職務(wù)、10.留黨察看）;第四階強度為第十一檔和第十二檔（11.開除黨籍、12.開除公職）;第五階強度為第十三檔（13.刑事處罰）。

（二）數(shù)據(jù)來源與分析方法

本文將“因礦難被追責的公務(wù)員群體”作為分析單位，將2002年至2015年重大和特大礦難中對公務(wù)員群體的問責報告作為研究對象。鑒于樣本數(shù)據(jù)的可得性以及權(quán)威性，從國家安全監(jiān)督管理總局的國家煤礦管理局網(wǎng)站、地方政府安全管理網(wǎng)站查閱、下載收集了公開發(fā)布的2003年至2015年間111起煤炭領(lǐng)域重大和特別重大生產(chǎn)安全事故的調(diào)查報告，提取了事故發(fā)生地、事故單位的性質(zhì)、人員死亡數(shù)、直接經(jīng)濟損失、事故發(fā)生原因、事故等級、事故責任認定以及對事故責任者的處理建議等要素，作為分析文本。在數(shù)據(jù)處理過程中，用變量均值替換連續(xù)資料的缺失值;表示頻數(shù)的連續(xù)資料不服從正態(tài)分布的，進行了Z總分的正態(tài)分布處理，組間比較采用了單因素方差和F檢驗，如果方差同質(zhì)，進一步采用Tukey HSD法進行多重比較;如果方差不同質(zhì)，進一步采用Tamhanes T2檢驗。所有統(tǒng)計分析均采用SPSS.20軟件實現(xiàn)，組間比較以雙側(cè)P<0.05認為差異有統(tǒng)計學(xué)意義。

三、數(shù)據(jù)分析結(jié)果

（一）責罰檔次的使用情況

根據(jù)單因素方差分析及事后比較結(jié)果（見表1），在十三個問責檔次中，排位第四、第五、第六位的“行政記過”、“行政記大過”、“黨內(nèi)嚴重警告”這3個檔次使用頻數(shù)最高，即從職業(yè)前途和經(jīng)濟損失大小來看，屬于偏輕的檔次。排位第七、第八位的“行政撤職、行政降級”這兩個檔次使用頻數(shù)為次高頻，屬于中等及稍重的檔次范圍。列于第三位的“行政警告”、第九位的“撤銷黨內(nèi)職務(wù)”屬于低頻使用的范疇，“行政警告”屬于損失很輕的檔次，“撤銷黨內(nèi)職務(wù)”屬于損失很重的檔次范圍。至于第一位和第二位的損失最輕的“免職（辭職）”“黨內(nèi)警告”檔次，以及排位第十位至第十三位的損失特別重的“留黨察看”“開除黨籍”“開除公職”檔次，都屬于極低頻使用的范疇。這一結(jié)果說明，2002年至2015年間，重特大礦難領(lǐng)域中行政問責力度處于第二階的強度水平，問責力度處于中等偏輕的狀態(tài)。

（二）責罰檔次在不同職務(wù)層次使用的情況

1. “行政警告”與“黨內(nèi)警告”的使用情況。

根據(jù)單因素方差分析及事后比較結(jié)果（見表2），“黨內(nèi)警告”在科級層次范圍使用的頻次最高，多于科員、廳級和部級三個層次范圍內(nèi)使用的頻數(shù)，比科員、廳級、部級三個層次使用的頻數(shù)分別多1.21（.000）、1.08（.001）、1.42（.000）。在處級層次使用的頻數(shù)次之，比部級層次使用的頻數(shù)多1.09（.011），部級層次中使用的頻數(shù)為0?！包h內(nèi)警告”在科員和廳級層次使用的頻數(shù)屈指可數(shù)，與部級層次使用的頻數(shù)沒有統(tǒng)計上的顯著差異。統(tǒng)計結(jié)果說明，“行政警告”這一檔次主要使用于科級、處級、廳級這三個職務(wù)層次范圍內(nèi);“黨內(nèi)警告”這一檔次主要用于科級層次范圍內(nèi)。

2. “黨內(nèi)嚴重警告”“行政記過”“行政記大過”“行政降級”的使用情況。

根據(jù)表3、表4顯示，“黨內(nèi)嚴重警告”主要使用于科級層次。在科級層次使用的頻數(shù)分別比科員、廳級、部級層次內(nèi)使用的頻數(shù)多1.05（.003）、1.29（.000）和2.08（.000），與處級層次使用頻數(shù)沒有顯著的統(tǒng)計差異?！包h內(nèi)嚴重警告”主要發(fā)生在科級層次范圍，科員和處級層次的使用呈現(xiàn)低頻特征，在廳級和部級的的使用頻率幾乎為0?！包h內(nèi)嚴重警告”在部級層次使用的頻數(shù)為0，在科員和處級層次使用的頻數(shù)分別比部級大1.03（.000）和1.27（.000），科員與處級、廳級與部級、科員和處級層次上使用的頻數(shù)沒有統(tǒng)計上的顯著差異。“行政記過”主要用于科級層次，在處級層次低頻使用，幾乎不在科員、廳級、部級層次使用。在科級層次使用的頻數(shù)分別比科員、處級、廳級、部級層次使用的頻數(shù)多1.18（.001）、0.86（.026）、1.23（.000）和1.61（.000）。在處級使用的頻數(shù)顯著多于部級層次0.615（.017）?？茊T與處級、廳級、部級之間，處級與廳級之間，廳級與部級之間沒有統(tǒng)計上的顯著差異。“行政記大過”在科級和處級層次高頻使用，在其他職務(wù)層次使用頻數(shù)很低。在科級層次使用的頻數(shù)分別比科員、廳級、部級層次使用的頻數(shù)多1.03（.001）、1.26（.000）、1.69（.000）;在處級層次使用的頻數(shù)分別比科員、廳級、部級層次使用的頻數(shù)多0.95（.044）、1.38（.003）、1.38（.000）。在科員、廳級層次使用頻數(shù)分別比部級層次使用的頻數(shù)多0.694（.006）、1.364（.000）。在科員層次使用的頻數(shù)與在廳級使用的頻數(shù)沒有統(tǒng)計上的差異?！靶姓导墶敝饕褂糜诳萍墝哟?，在處級層次低頻使用，在科員、廳級、部級層次的使用頻數(shù)近似于0。在科級層次使用的頻數(shù)分別比科員、處級、廳級、部級層次使用的頻數(shù)多1.33（.000）、0.84（.024）、1.500（.000）、1.86（.000）。在處級使用的頻數(shù)比部級層次使用的頻數(shù)多1.01（.001），在部級層次使用的頻數(shù)為0?？茊T與處級、廳級、部級之間，處級與廳級之間，廳級與部級之間沒有統(tǒng)計上的顯著差異。

3. 行政撤職、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍、開除公職的使用情況。

“行政撤職、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍、開除公職”作為十三個檔次中低頻使用的檔次，全部傾向于在科級職務(wù)層次范圍內(nèi)高頻使用。相形之下，這五個檔次在部級職務(wù)層次使用情況完全空白，而且科員鮮有承擔黨內(nèi)職務(wù)的，因此在“撤銷黨內(nèi)職務(wù)”檔次在科員范圍內(nèi)使用頻數(shù)為0。（表5）

4. 刑罰在不同職務(wù)層次使用的情況。

通過事后比較可知，刑罰在科員和科級層次使用頻率最高，在處級層次使用次之，在廳級使用的頻數(shù)極少，在部級使用的頻數(shù)為0。于是將職務(wù)層次與責罰總?cè)舜芜M行相關(guān)性檢驗發(fā)現(xiàn)，斯皮爾曼系數(shù)為-0.739，對應(yīng)的顯著水平遠遠小于0.05。說明在刑罰這一最嚴厲的責罰檔次的應(yīng)用中，的確存在職務(wù)層次與責罰人次呈負相關(guān)的關(guān)系，即職務(wù)層級越高，被追究刑事責任的頻數(shù)越低。

四、小結(jié)與討論

本文利用2002—2015年111個重大和特大礦難事故調(diào)查報告的數(shù)據(jù)，描述統(tǒng)計了行政問責類型、行政問責檔次在各職務(wù)層次范圍使用頻率的差異，歸納出2002—2015年煤礦安全生產(chǎn)領(lǐng)域?qū)Ω髀殑?wù)層次的行政問責具有職務(wù)層次下沉的特征。具體表現(xiàn)在以下五個方面：

（1）科員一般承擔最重的責罰力度。科員是“留黨察看”“開除公職”“刑罰”這三個檔次使用頻率最高的對象，而且“刑罰”比其它檔次和職務(wù)層次使用的頻數(shù)更高。這三個檔次分別隸屬于第四階和第五階責罰強度，涵蓋了政治責任類型、行政責任類型、刑事責任三種類型。

（2）科級官員是追責的主要職務(wù)層次，也承擔很重的責罰力度?？萍墝哟问撬胸熈P檔次高頻使用的對象，全面覆蓋三種責罰類型，即所有階段的責罰強度在科級層次領(lǐng)域都是高頻使用。在科級官員內(nèi)部，第四檔的“黨內(nèi)嚴重警告”和第八檔的“行政撤職”使用頻率最高①，即第二階強度和第三階強度尤為突出。

（3）處級官員承擔中等水平的責罰力度。處級職務(wù)層次主要承擔“行政警告”“行政記大過”“撤銷黨內(nèi)職務(wù)”三個責罰檔次，在五階問責力度等級中，分別屬于問責力度第一階、第二階和第三階水平，其中第二階強度水平——“行政記大過”——使用的頻率遠遠大于“行政警告”和“撤銷黨內(nèi)職務(wù)”的使用頻數(shù)，由此推斷處級職務(wù)層次承擔中等責罰力度。

（4）廳級干部承擔的責罰力度較輕。廳級職務(wù)層次主要承擔“行政警告”“黨內(nèi)嚴重警告”“行政記過”“行政記大過”“刑事處罰”五個責罰檔次，但是除了“行政警告”是高頻使用檔次外，其余四個檔次與低級別職務(wù)層次比，使用頻數(shù)要顯著處于較少的水平。例如，“黨內(nèi)嚴重警告”“刑事處罰”顯著低于科員、科級和處級?！靶姓涍^”“行政記大過”“行政警告”顯著低于科級和處級。這也說明，廳級層次主要承擔的是處于第一階強度水平的責罰力度。

（5）部級層次責罰力度相對最弱。部級干部僅承擔行政責任中“行政記過”和“行政記大過”兩個檔次共3次責罰，不承擔任何政治責任和刑事責任。在統(tǒng)計中，“行政記過”檔次使用的頻數(shù)顯著低于科級和處級層次，與科員、處級、廳級無統(tǒng)計上的顯著差異;“行政記大過”使用的頻數(shù)顯著少于科員、科級、處級和廳級層次。由此可知，部級層次零星承擔第二階的責罰強度，總體看來責罰力度最輕。

以上數(shù)據(jù)描述結(jié)論驗證了蔡永順和邢振江兩位學(xué)者的“行政問責系統(tǒng)中，職務(wù)層次越低的人員越容易被問責，也越容易承擔嚴厲的處分”以及“鄉(xiāng)科級比高層官員更容易被問責”的觀點。重特大礦難領(lǐng)域的行政問責之所以存在力度下沉的情形，筆者認為有三個原因。

第一，2002年《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》出臺后，職務(wù)層次高的官員可以依法避責。根據(jù)《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》對責任的劃分，從事監(jiān)管業(yè)務(wù)的國家公職人員因失職、瀆職造成的事故要承擔行政責任或刑事責任。地方政府和監(jiān)管部門的直接主管和直接責任人，對瞞報、謊報的行為承擔行政責任或刑事責任。很明顯，在幾次問責風(fēng)暴和礦難調(diào)查和報告制度出臺后，重特大礦難的瞞報、謊報的行為幾乎絕跡，因此職位層次為科級以上的地方政府和監(jiān)管部門的直接主管也就失去了被責罰的依據(jù)，問責力度自然在這個領(lǐng)域會降低。

第二，政府內(nèi)的職責分工規(guī)則可以使高職務(wù)層次的官員合理避責。在政府組織體系內(nèi)，職務(wù)層次不同，扮演的角色也不同，職務(wù)層次越高，職能更傾向于“掌舵”，工作內(nèi)容更具有綜合性，崗位責任越難以精準的界定，其承擔的監(jiān)管責任與事故間關(guān)系的模糊性就越大。相形之下，職務(wù)層次越低，職能越傾向于“劃槳”，工作內(nèi)容越具體，其承擔的監(jiān)管責任與事故間的關(guān)系就越清晰。因此，嚴厲追責的情形更容易發(fā)生在職務(wù)層級低的官員范圍。與此同時，決策與執(zhí)行在高職務(wù)層次和低職務(wù)層次間是適當分離的，當出現(xiàn)事故面對責罰時，高職務(wù)層次的官員不會為執(zhí)行權(quán)下放的政策負責。另外需要提及的是，盡管高職務(wù)層次的“權(quán)謀交易”在大眾的猜測中頻頻出現(xiàn)，但是腐敗的隱蔽性和“發(fā)現(xiàn)的不確定性”[15]等都會導(dǎo)致追責力度在高職務(wù)層次官員范圍內(nèi)較低。

第三，回應(yīng)社會與問責成本約束，決定了低層次的官員要承擔主要責任。重特大礦難事故在信息時代的發(fā)酵和傳播速度超過以往任何一個時代，通常會引發(fā)社會不滿情緒井噴式爆發(fā)，為了維護社會穩(wěn)定、樹立中央權(quán)威政府高層必須采取問責行動，但是官僚組織在追究責任時也要顧及培養(yǎng)官員的經(jīng)濟成本和責罰官員的政治損失。引用原監(jiān)察部副部長李志侖先生的話：“一個干部走上領(lǐng)導(dǎo)崗位是不容易的，黨組織培養(yǎng)一名干部也不是一朝一夕的事，要花費很多財力物力，傾注很多心血?！盵16]這樣看來，職務(wù)層次越高，黨組織花費的成本必然會越高。其次，當“負面事件比正面事件對政府更具沖擊力”[17]時，國家不得不考慮大范圍強力度地責罰高職務(wù)層級的官員，可能帶來政權(quán)信任危機，因此維護高職務(wù)官員的政治生命線和政治形象也就成為可能。例如，從不在部級層次使用黨紀處分和刑事處罰，讓部級層次承擔性質(zhì)為管理技能瑕疵的較輕政紀處分，對絕大多數(shù)廳級層次官員的追責為較輕的政紀處分。因此能夠安撫社會不滿的重責對象自然就落到職務(wù)層次較低的范圍。

注釋：

①在科級職務(wù)層次，“黨內(nèi)嚴重警告”和“行政撤職”，使用頻數(shù)在統(tǒng)計上顯著多于“行政警告、黨內(nèi)警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍、開除公職”這6個檔次?！靶姓洿筮^”和“刑罰”，其使用的頻數(shù)多于“行政警告、黨內(nèi)警告、留黨察看、開除黨籍、開除公職”這5個檔次?！靶姓涍^、行政降級、撤銷黨內(nèi)職務(wù)”，其分別多于“行政警告、留黨察看、開除黨籍、開除公職”這4個責罰檔次。

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