楊維妙

摘要：新公共服務(wù)倡導(dǎo)價(jià)值理性、民主行政、公共利益、公平公正的公共行政價(jià)值觀，是適用于現(xiàn)代公民社會(huì)發(fā)展，滿足公共管理實(shí)踐需要的行政學(xué)理論。本文通過對(duì)新公共服務(wù)理論的提出背景和基本內(nèi)容進(jìn)行歸納闡述，在當(dāng)前我國(guó)行政體制改革的大環(huán)境下，對(duì)照當(dāng)前我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)具體情況，并從中引出一些思考。

關(guān)鍵詞：公共行政;新公共服務(wù);服務(wù)型政府

一、新公共服務(wù)理論的主要內(nèi)容

（一）新公共服務(wù)理論的產(chǎn)生背景

新公共服務(wù)理論是由美國(guó)著名公共行政理論家羅伯特·B·登哈特（Robert.B.Denhardt）博士最早提出來的，它緣起于對(duì)新公共管理理論的批判與思考，是一種新的公共行政管理理論模式。新公共管理理論主張?jiān)谡膊块T采用私營(yíng)部門成功的管理方法和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，重視公共服務(wù)效率，強(qiáng)調(diào)在解決公共問題、滿足公民需求方面增強(qiáng)有效性和回應(yīng)力，強(qiáng)調(diào)自上而下的統(tǒng)治性權(quán)力與自下而上的自治性權(quán)力交互，強(qiáng)調(diào)政府與公民社會(huì)的協(xié)商與合作，強(qiáng)調(diào)政府的低成本運(yùn)作，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的質(zhì)量和最終結(jié)果，強(qiáng)調(diào)引進(jìn)企業(yè)管理的若干機(jī)制和方法來改革政府，強(qiáng)調(diào)顧客第一和消費(fèi)者主權(quán)，強(qiáng)調(diào)政府職能簡(jiǎn)化、組織結(jié)構(gòu)‘科層化’、作業(yè)流程電子化等，其主要理論基礎(chǔ)是公共選擇理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和私營(yíng)企業(yè)的管理理論與方法。從全世界范圍來看，在新公共管理理論的指導(dǎo)下，公共管理改革實(shí)踐取得了相當(dāng)大的成就，但任何一種理論都有其時(shí)代局限性，實(shí)踐是不斷變化發(fā)展的，沒有一種理論能夠一勞永逸的適應(yīng)變化著的現(xiàn)實(shí)，新公共管理理論也不例外，尤其是其企業(yè)家型政府理論遭到了許多學(xué)者的質(zhì)疑與批評(píng)，存在很多矛盾和難題，面對(duì)此時(shí)的社會(huì)歷史背景和現(xiàn)實(shí)原因，需要一種新的理論來指導(dǎo)實(shí)踐，新公共服務(wù)理論應(yīng)運(yùn)而生。

（二）新公共服務(wù)理論的基本觀點(diǎn)

1.服務(wù)，而不是掌舵

新公共服務(wù)理論，與新公共管理理論所倡導(dǎo)的“掌舵”不同，認(rèn)為政府的核心職能是“服務(wù)”，即政府及其公務(wù)人員利用共同價(jià)值訴求來幫助公民表達(dá)和滿足他們的共同利益，政府的職責(zé)并不是去控制和掌握社會(huì)發(fā)展或者駕馭社會(huì)。過去，在新公共管理理論的指導(dǎo)下，政府一直扮演“掌舵”的角色，隨著政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)生活日益復(fù)雜，“掌舵”已不能適應(yīng)管理的需要，因此政府應(yīng)該進(jìn)行角色轉(zhuǎn)變，以“服務(wù)”為核心職能，做社會(huì)生活的引導(dǎo)者、服務(wù)者和參與者。

2.公共利益是最終目標(biāo)，而非副產(chǎn)品

新公共服務(wù)理論提出，“追求公共利益”，是公共行政的本質(zhì)目標(biāo)，而不是效率，政府要?jiǎng)?chuàng)造一種和諧的環(huán)境，讓公民平等對(duì)話，形成公共利益的集體表達(dá)。正如登哈特評(píng)價(jià)說，“與新公共管理理論不同，新公共服務(wù)是建立在公共利益觀念之上的，是建立在公共行政人員為公民服務(wù)并確立全心全意為他們服務(wù)之上的”。

3.戰(zhàn)略視野，民主行動(dòng)

新公共服務(wù)理論認(rèn)為，符合公共需要的政策和方案，能夠通過集體努力和共同協(xié)作達(dá)到最有效和最負(fù)責(zé)任的實(shí)施。對(duì)此，政府要在思想上確立一種共識(shí)，制定行動(dòng)步驟，執(zhí)行行動(dòng)目標(biāo)，這就要求政府聯(lián)合社會(huì)各方共同參與到政策執(zhí)行的過程中來，通過建立廣泛的民主領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，激發(fā)公民的參與熱情和社會(huì)責(zé)任感，樹立一個(gè)可接近的、開放的、有回應(yīng)性的政府形象，使社會(huì)成員共同協(xié)作，合作交流，創(chuàng)造更多的共同利益，滿足公民的需求，確保政府真正實(shí)現(xiàn)為公民服務(wù)的價(jià)值目標(biāo)。

4.服務(wù)公民，而非“顧客”

公共利益不是個(gè)人利益的簡(jiǎn)單相加，而是共同利益的對(duì)話協(xié)商，因此，公務(wù)員不僅要關(guān)注“顧客”的需求，更要關(guān)注公民并且要在公民之間建立一種信任與合作機(jī)制。新公共服務(wù)理論倡導(dǎo)回應(yīng)公民而不是只對(duì)顧客做出回應(yīng)，與企業(yè)不同，關(guān)注“顧客導(dǎo)向”，而政府部門很難確認(rèn)誰是真正的顧客，因此政府在提供服務(wù)時(shí)，應(yīng)該考慮公平性問題，把公民的需要和利益放在首要位置，建立與公民的信任與協(xié)作關(guān)系，同時(shí)也要建立公民之間的相互信任合作機(jī)制，對(duì)公共利益負(fù)責(zé)，體現(xiàn)政府的作用。

5.責(zé)任的多重性

新公共管理理論強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任是單一的，將企業(yè)家精神引進(jìn)政府，以企業(yè)家的角度指導(dǎo)政府管理，但政府不同于企業(yè)，它的責(zé)任是廣泛的、多重的、復(fù)雜的，包括法律、政治、道德、民主責(zé)任等，此外還要求政府承擔(dān)相關(guān)的專業(yè)責(zé)任，一系列責(zé)任制約著行政人員的行為，并且為他們提供行動(dòng)指導(dǎo)，在新公共服務(wù)理論的指導(dǎo)下，公共行政人員應(yīng)超越市場(chǎng)空間，在憲法法律、社區(qū)價(jià)值、職業(yè)準(zhǔn)則、民主規(guī)范及公民價(jià)值等領(lǐng)域發(fā)揮其作用，更好地為公民和公共利益服務(wù)。

6.重視人的價(jià)值而不只是效率

長(zhǎng)期來看，公共組織如果能基于對(duì)所有人尊重的基礎(chǔ)上，通過合作和共同領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施運(yùn)作，則獲得成功的可能性就更大。新公共服務(wù)理論認(rèn)為在管理過程中，提高效率很重要，但也要注意提高組織成員中個(gè)人價(jià)值和個(gè)人利益，如果只是一味的控制人的行為，這種嘗試最終會(huì)以失敗告終。同時(shí)，公共行政人員也應(yīng)得到相應(yīng)的尊重與認(rèn)可，使二者互相影響，從而服務(wù)到更多需要服務(wù)的人，形成一種公共服務(wù)人員和公民共同認(rèn)可的服務(wù)體系。

7.對(duì)公民權(quán)和公共服務(wù)的重視高于企業(yè)家精神

與企業(yè)家精神的公共管理者相比，為社會(huì)做出積極貢獻(xiàn)的公務(wù)員和公民，能更好地實(shí)現(xiàn)公共利益，因?yàn)楣癫攀切姓C(jī)構(gòu)和政策方針真正的“主人”，并不是公共行政人員。新公共服務(wù)理論認(rèn)為，“公共行政人員應(yīng)清醒的認(rèn)識(shí)到公共項(xiàng)目和資源并不屬于他們而是屬于國(guó)家公民的，”與注重效率和利潤(rùn)的企業(yè)家在社會(huì)公共治理過程中扮演的角色是不相同的，即他們是負(fù)責(zé)任的參與者。

二、在我國(guó)以新公共服務(wù)理論推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)的具體思考

實(shí)際上，在服務(wù)型政府的建設(shè)中，政府需要不斷回答好三個(gè)問題，即為什么、是什么、怎么辦，而這也是新公共服務(wù)理論中提出的三個(gè)問題的簡(jiǎn)化版：

（一）政府為什么要負(fù)責(zé)公共服務(wù)（為什么）

公共服務(wù)中的責(zé)任問題很復(fù)雜，它意味著要對(duì)外部世界中的競(jìng)爭(zhēng)性規(guī)范和責(zé)任進(jìn)行不斷地平衡，即意味著政府在應(yīng)對(duì)和解決公共事務(wù)中占有舉足輕重的地位，如果沒有高效的政府提供服務(wù)，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定快速發(fā)展就不可能實(shí)現(xiàn)。為此，一個(gè)能夠?yàn)槿嗣駞f(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)、監(jiān)管市場(chǎng)、管理社會(huì)和公共領(lǐng)域的服務(wù)型政府就是必須的。

（二）政府的公共服務(wù)對(duì)誰負(fù)責(zé)（是什么）

是人民群眾，故而，應(yīng)建立“公眾參與型”的政策制定程序。從新公共服務(wù)理論來看，促進(jìn)公眾對(duì)政府政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)估等工作的參與，與其說是為了實(shí)現(xiàn)民主的手段，不如說促進(jìn)公眾參與本身就已經(jīng)是目的。政府回應(yīng)相對(duì)欠缺是目前被大家詬病的現(xiàn)象，在當(dāng)前形勢(shì)下，綜合考慮政府本身特點(diǎn)，可以從改善政府政策制定程序的角度來改進(jìn)此不足。

（三）政府實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的手段是什么（怎么辦）

這就要求強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能。對(duì)于政府而言，利用基于一致價(jià)值觀的共同追求來幫助人民群眾明確表達(dá)并滿足他們的利益需求，是越來越重要的發(fā)展路徑。推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，必須強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能，積極為群眾就業(yè)和社會(huì)保障提供便捷而周到的服務(wù)。

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