黃錫生，何 江

(重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400044)

內(nèi)容提要：我國現(xiàn)行環(huán)境責(zé)任的制度供給與需求不匹配，催生出環(huán)境治理“政企同責(zé)”的制度安排，包括政府主責(zé)下的“政企同責(zé)”、企業(yè)主責(zé)下的“政企同責(zé)”與政企等責(zé)下的“政企同責(zé)”三種模式。政企責(zé)任在環(huán)境危險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)階段存在縱向協(xié)同以及在剩余風(fēng)險(xiǎn)階段存在橫向協(xié)同，是“政企同責(zé)”制度建構(gòu)的理論基礎(chǔ)。“政企同責(zé)”本質(zhì)上是一種“共同但有區(qū)別的責(zé)任”，并未突破“責(zé)任自負(fù)”的基本法理。為消解橫亙?cè)谄髽I(yè)與政府環(huán)境責(zé)任之間的隔閡，應(yīng)以“總行為控制主義”為指導(dǎo)思想，以“綜合治理”為基本原則，輔之以環(huán)境責(zé)任分配協(xié)同、追究協(xié)同、自治協(xié)同與社會(huì)化協(xié)同機(jī)制來完善“政企同責(zé)”制度。

從1979年我國第一部環(huán)境法律《環(huán)境保護(hù)法(試行)》的頒布和施行起算，我國迎來了環(huán)境法治的“不惑之年”，40年來我國的環(huán)境治理重心逐漸從重點(diǎn)“治企”轉(zhuǎn)向兼顧“治官”，即從主要關(guān)注企業(yè)環(huán)境責(zé)任逐步過渡到兼顧政府環(huán)境責(zé)任，政府環(huán)境責(zé)任也經(jīng)歷了從關(guān)注生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)任到側(cè)重“黨政同責(zé)”的轉(zhuǎn)向①，使我國的環(huán)境法律大體建構(gòu)出與世界環(huán)境治理體制接軌的“三角結(jié)構(gòu)”：作為維護(hù)環(huán)境公共利益的被委托人，政府成為環(huán)境規(guī)制的主導(dǎo)者；作為自然資源消耗和污染物排放的核心主體，企業(yè)成為環(huán)境規(guī)制的主要承受者；作為同時(shí)擔(dān)當(dāng)污染者和受害者的特殊主體，公民成為環(huán)境規(guī)制的次要承受者和主要監(jiān)督者。

實(shí)證數(shù)據(jù)表明“我國生態(tài)環(huán)境整體惡化的趨勢(shì)至今未得到根本遏制，污染物主要來自工業(yè)企業(yè)”[1]。一方面，“污染物主要來自工業(yè)企業(yè)”說明以企業(yè)為主要被規(guī)制對(duì)象的環(huán)境治理體制抓住了環(huán)境問題的關(guān)鍵；另一方面，“生態(tài)環(huán)境整體惡化的趨勢(shì)仍未得到根本遏制”的現(xiàn)實(shí)表明政府與企業(yè)之間基于管理與被管理邏輯而建構(gòu)的現(xiàn)行環(huán)境治理模式存在效果不彰的問題。由此，在傳統(tǒng)的環(huán)境治理“三角結(jié)構(gòu)”基礎(chǔ)上，我國的環(huán)境治理實(shí)踐催生出一種新的環(huán)境規(guī)制模式，即政府環(huán)境責(zé)任與企業(yè)環(huán)境責(zé)任越來越趨于協(xié)同，二者不再單獨(dú)表現(xiàn)出“貓捉老鼠”般的對(duì)立，而是時(shí)常扮演著責(zé)任“連帶”的“難兄難弟”，本文將這種關(guān)系重構(gòu)現(xiàn)象稱之為生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的“政企同責(zé)”?！罢笸?zé)”作為一個(gè)極具中國本土化色彩的概念和制度，一方面，基于其在緩和政企對(duì)立情緒、提升環(huán)境執(zhí)法力度方面的工具性價(jià)值，“政企同責(zé)”受到實(shí)務(wù)界的推崇并被反復(fù)踐行和推廣，使其在實(shí)踐中呈現(xiàn)為一種環(huán)境治理的“新常態(tài)”；另一方面，基于政府環(huán)境責(zé)任與企業(yè)環(huán)境責(zé)任在法律性質(zhì)上的迥異，“政企同責(zé)”在理論界面臨著責(zé)任“連帶”缺乏正當(dāng)性和合法性的詰難，使其在理論界被詬病為環(huán)境治理的“新的反常態(tài)”。

一、環(huán)境治理“政企同責(zé)”的生成背景

(一)政府與企業(yè)環(huán)境責(zé)任的制度供給

我國現(xiàn)行的政府與企業(yè)環(huán)境責(zé)任制度是基于管理者與被管理者思維衍生而來的，制度設(shè)計(jì)中的價(jià)值預(yù)設(shè)導(dǎo)致雙方的責(zé)任對(duì)立和責(zé)任失衡，由此引發(fā)環(huán)境責(zé)任承擔(dān)和執(zhí)行的偏離，具體表現(xiàn)在：

1.環(huán)境責(zé)任承擔(dān)的單邊化。以規(guī)制對(duì)象作為劃分標(biāo)準(zhǔn)可以發(fā)現(xiàn)我國環(huán)境法律責(zé)任的設(shè)置存在單邊化傾向：其一，重企業(yè)環(huán)境責(zé)任輕政府環(huán)境責(zé)任。雖然新《環(huán)境保護(hù)法》通過創(chuàng)設(shè)環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制、區(qū)域限批、引咎辭職等制度極大地增強(qiáng)了政府的環(huán)境責(zé)任，但是我國環(huán)境法律總體上仍然處于以管理企業(yè)為主要內(nèi)容的“管制法”階段，由此滋生出政府及行政官員不受環(huán)境法律約束的官本位思想。其二，重政府第一性環(huán)境責(zé)任輕政府第二性環(huán)境責(zé)任。我國環(huán)境立法重視政府的第一性環(huán)境責(zé)任，特別是政府各職能部門的權(quán)力配置和利益分配，而不是第二性的環(huán)境責(zé)任，特別是對(duì)政府環(huán)境法律責(zé)任的追究，即懲罰企業(yè)有余、問責(zé)政府不足，從而事實(shí)上助長(zhǎng)了政府權(quán)力行使的恣意性。其三，重生態(tài)環(huán)境主管部門環(huán)境責(zé)任輕政府負(fù)責(zé)人環(huán)境責(zé)任。政府是由各職能部門組成的有機(jī)整體，在政府內(nèi)部依法實(shí)行政府首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和政府領(lǐng)導(dǎo)下的部門分工負(fù)責(zé)制。在環(huán)境立法中規(guī)定政府生態(tài)環(huán)境主管部門的環(huán)境責(zé)任比較具體，規(guī)定政府負(fù)責(zé)人的環(huán)境責(zé)任比較原則[2]。倘若將問責(zé)的對(duì)象聚焦于作為名義代表的生態(tài)環(huán)境主管部門領(lǐng)導(dǎo)，而非實(shí)質(zhì)性影響環(huán)境職權(quán)行使的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，勢(shì)必有違“責(zé)任自負(fù)”的原則從而使問責(zé)難以產(chǎn)生令人期待的懲罰效果。

2.環(huán)境責(zé)任執(zhí)行的政策化。法律責(zé)任乃由“公意”演化而成的正式罰則，基于人民廣泛的協(xié)商和同意而獲得實(shí)施的強(qiáng)制執(zhí)行力。從理論上講，法律責(zé)任執(zhí)行的剛性并不存在讓步或變通的空間。較之于全無益處的常見違法或犯罪行為，環(huán)境侵害具有相當(dāng)程度的價(jià)值正當(dāng)性和社會(huì)有用性。針對(duì)難以進(jìn)行全稱判斷的環(huán)境侵害行為，作為管理者的政府時(shí)常軟化環(huán)境責(zé)任的剛性，并根據(jù)特定時(shí)期的政策考量而調(diào)整環(huán)境責(zé)任執(zhí)行的強(qiáng)度，由此導(dǎo)致環(huán)境責(zé)任執(zhí)行的政策化。一是地方政府基于“縣域競(jìng)爭(zhēng)”而將環(huán)境責(zé)任的執(zhí)行軟化。分稅制改革使我國形成了事實(shí)上的財(cái)政聯(lián)邦制，地方政府、尤其是縣級(jí)政府擁有強(qiáng)烈推動(dòng)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖動(dòng)[3]，普遍通過營(yíng)造富有競(jìng)爭(zhēng)力的環(huán)境監(jiān)管“政策洼地”，或通過環(huán)境監(jiān)管的執(zhí)法“不嚴(yán)”、違法“不究”來降低企業(yè)的生產(chǎn)成本，并由此助推地方政府在“縣域競(jìng)爭(zhēng)”中勝出，而國家環(huán)境責(zé)任制度設(shè)計(jì)的剛性卻被軟化和消解。二是基于“行政發(fā)包”和“層層加碼”的情況[4]，地方政府時(shí)常采取“一刀切”等做法來實(shí)現(xiàn)上級(jí)攤派下來的環(huán)境治理任務(wù)，環(huán)境責(zé)任的執(zhí)行力度在這一過程中往往趨于硬化。

概言之，我國當(dāng)前的環(huán)境法律責(zé)任制度設(shè)計(jì)存在重企業(yè)環(huán)境責(zé)任、輕政府環(huán)境責(zé)任，重政府第一性環(huán)境責(zé)任、輕政府第二性環(huán)境責(zé)任，重生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)任、輕政府負(fù)責(zé)人責(zé)任的責(zé)任單邊化傾向。由此滋生出環(huán)境責(zé)任執(zhí)行的政策化問題，即環(huán)境責(zé)任的執(zhí)行出現(xiàn)基于特定時(shí)期政策考量而“忽冷忽熱”的問題，具體表現(xiàn)為地方政府被企業(yè)的納稅貢獻(xiàn)所綁架而使環(huán)境法律責(zé)任軟化，以及地方政府基于“行政發(fā)包”帶來的“層層加碼”而“一刀切”地將環(huán)境法律責(zé)任硬化這兩種情形。

(二)新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的制度需求

1.人的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的提高引發(fā)對(duì)生態(tài)利益的偏好。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派認(rèn)為，人的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的提高是推動(dòng)制度變遷的根本動(dòng)因[5]。當(dāng)社會(huì)占主要部分的個(gè)體的經(jīng)濟(jì)利益大于生態(tài)利益，作為代理人的政府將不得不在經(jīng)濟(jì)貧困和環(huán)境惡化中“兩害相權(quán)”，選擇略顯疲軟的環(huán)境法律制度；相反，當(dāng)社會(huì)占主要部分的人的經(jīng)濟(jì)價(jià)值提高到一定臨界點(diǎn)時(shí)，會(huì)生產(chǎn)出青睞于生態(tài)利益的制度變遷觀念與實(shí)踐。伴隨著新時(shí)代的到來和小康社會(huì)的建成，困擾我國十幾億人的溫飽問題將在2020年退出歷史舞臺(tái)，人民物質(zhì)財(cái)富的極大豐富和穩(wěn)步增長(zhǎng)也將成為可預(yù)期的現(xiàn)實(shí)。然而人的經(jīng)濟(jì)價(jià)值不斷提高不可避免地帶來物質(zhì)財(cái)富邊際效用的降低，其他商品(尤其是良好、適宜的生態(tài)環(huán)境)的邊際效用將逐漸升高。物質(zhì)財(cái)富與生態(tài)環(huán)境相對(duì)價(jià)格的變化將改變?nèi)藗冎g的激勵(lì)結(jié)構(gòu)，討價(jià)還價(jià)能力的提升也為重新“締約”創(chuàng)造了條件。此時(shí)，有欲求和能力改善自身福利的一方會(huì)用對(duì)生態(tài)利益的追求部分替代對(duì)物質(zhì)財(cái)富的追求，并最終推動(dòng)環(huán)境法律的制度變遷。然而，生態(tài)文明理念的高歌猛進(jìn)和“生態(tài)環(huán)境整體惡化的趨勢(shì)仍未得到根本遏制”的現(xiàn)實(shí)之間存有較大落差，如何創(chuàng)新環(huán)境規(guī)制模式，聯(lián)動(dòng)政府與企業(yè)的環(huán)境責(zé)任，激發(fā)政府、企業(yè)和公民的環(huán)境共治，就成為新時(shí)代生態(tài)環(huán)境保護(hù)的核心議題。

2.“二次入市”的現(xiàn)實(shí)需求倒逼環(huán)境責(zé)任制度創(chuàng)新。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)走到了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩、生產(chǎn)要素成本上升、環(huán)境承載能力減弱、海外貿(mào)易需求下降、經(jīng)濟(jì)新興增長(zhǎng)點(diǎn)空缺的轉(zhuǎn)型攻堅(jiān)時(shí)期[6]；同時(shí)，國際經(jīng)濟(jì)的保護(hù)主義、單邊主義明顯抬頭，我國面臨“二次入市”的危險(xiǎn)[7]，中國企業(yè)越來越多地遭遇歐美等主要出口或投資目的地國家以綠色標(biāo)準(zhǔn)為擋箭牌的貿(mào)易壁壘，作為公共事務(wù)管理和公共服務(wù)安排的核心體，政府應(yīng)當(dāng)更新改造無法適應(yīng)與世界經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的環(huán)境治理體制機(jī)制，并根據(jù)國際責(zé)任慣例和本國環(huán)境資源承受能力，創(chuàng)新環(huán)境責(zé)任及其承擔(dān)方式，進(jìn)而營(yíng)造設(shè)計(jì)周全、責(zé)任妥帖、執(zhí)法公正的營(yíng)商環(huán)境，培育具有環(huán)境責(zé)任感和環(huán)境治理能力的全球領(lǐng)先企業(yè)。

概言之，從制度需求來看，國人經(jīng)濟(jì)價(jià)值的提高帶來的對(duì)生態(tài)利益的偏好以及中國“二次入市”的現(xiàn)實(shí)需求，成為推動(dòng)環(huán)境責(zé)任制度重構(gòu)的“內(nèi)憂”和“外患”；環(huán)境責(zé)任承擔(dān)的單邊化與環(huán)境責(zé)任追究的政策化，使企業(yè)與政府環(huán)境責(zé)任偏頗且變動(dòng)不居，由此造成環(huán)境責(zé)任制度需求與制度供給之間的不匹配。因此，構(gòu)建一種既能緩和政企沖突，又能提升環(huán)境執(zhí)法績(jī)效的政府與企業(yè)聯(lián)動(dòng)的環(huán)境責(zé)任追究模式，順理成章地成為生態(tài)環(huán)境主管部門的最優(yōu)抉擇。

二、環(huán)境治理“政企同責(zé)”的制度設(shè)計(jì)

作為對(duì)企業(yè)環(huán)境責(zé)任與政府環(huán)境責(zé)任割裂及其弊病的回應(yīng)，環(huán)境保護(hù)中的“政企同責(zé)”成為新《環(huán)境保護(hù)法》及《生態(tài)文明體制改革總體方案》中制度設(shè)計(jì)的重要方向。

(一)環(huán)境治理“政企同責(zé)”的設(shè)計(jì)思路

環(huán)境治理的“政企同責(zé)”是政府環(huán)境責(zé)任與企業(yè)環(huán)境責(zé)任協(xié)同的簡(jiǎn)稱，其中“政府”采中觀意義上的政府含義，即較宏觀層面的兼具立法、行政和司法職能的政府范圍要小，較狹義的國家權(quán)力機(jī)關(guān)之執(zhí)行機(jī)關(guān)的政府范圍要大，主要指向行政區(qū)域內(nèi)負(fù)責(zé)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的最高行政機(jī)構(gòu)及其職能部門以及地方黨委[8]。之所以將黨委責(zé)任納入行政問責(zé)范疇，原因在于環(huán)境責(zé)任虛化，這是導(dǎo)致環(huán)境行政問責(zé)無法產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性激勵(lì)效果的根源。因此，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》確立了“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”的環(huán)境行政問責(zé)體制。此處的“企業(yè)”作廣義理解，不僅包括《公司法》中的有限責(zé)任公司和股份有限公司，還有合伙企業(yè)、個(gè)人獨(dú)資企業(yè)、外資企業(yè)等營(yíng)利性組織[9]。值得說明的是環(huán)境治理“政企同責(zé)”不僅會(huì)對(duì)已經(jīng)建立的企業(yè)產(chǎn)生影響，還可能波及希望建立但尚未建立的企業(yè)?！柏?zé)任”包含兩個(gè)層面：一是政府與企業(yè)所負(fù)有的保護(hù)環(huán)境和公眾環(huán)境權(quán)益的義務(wù)，即第一性環(huán)境責(zé)任，其中政府的環(huán)境義務(wù)衍生出政府的環(huán)境職權(quán)，政府環(huán)境義務(wù)(政府環(huán)境職責(zé))是本位、是“體”，政府環(huán)境權(quán)力(政府環(huán)境職權(quán))是義務(wù)的衍生、是“用”[2]；二是政府與企業(yè)因違背第一性責(zé)任而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的否定性后果，即第二性環(huán)境責(zé)任?！巴?zé)”類似“黨政同責(zé)”之“同責(zé)”，是“責(zé)任協(xié)同”的簡(jiǎn)稱，其中“協(xié)同”即系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、特性和行為并非子系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、特性和行為的簡(jiǎn)單或機(jī)械的總和，子系統(tǒng)之間有調(diào)節(jié)的、有目的的、自己組織起來的相互競(jìng)爭(zhēng)、相互合作的關(guān)系是為協(xié)同[10]。因此，“同責(zé)”應(yīng)當(dāng)理解為“同樣有責(zé)任”，而非“有相同責(zé)任”。

“政企同責(zé)”是我國環(huán)境治理的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，其核心要義在于將企業(yè)與政府的環(huán)境責(zé)任進(jìn)行一種“打包式”處理，使轄區(qū)政府和企業(yè)在環(huán)境議題上呈現(xiàn)出“一榮俱榮、一損俱損”的態(tài)勢(shì)。在“政企同責(zé)”的制度框架下，政府與企業(yè)不再單獨(dú)呈現(xiàn)出管理者與被管理者的關(guān)系，而是成為共同承擔(dān)環(huán)境責(zé)任、共同開展環(huán)境治理的協(xié)同主體?！罢笸?zé)”的具體做法可以概括出以下三種模式，分別是企業(yè)主責(zé)下的“政企同責(zé)”、政府主責(zé)下的“政企同責(zé)”以及政企等責(zé)下的“政企同責(zé)”(參見圖1)。

圖1 “政企同責(zé)”的運(yùn)行邏輯

企業(yè)主責(zé)下的“政企同責(zé)”是指當(dāng)特定企業(yè)的環(huán)境違法行為符合“政企同責(zé)”的啟動(dòng)條件，不僅涉事企業(yè)會(huì)承擔(dān)法定的環(huán)境責(zé)任，轄區(qū)政府以及不特定的污染企業(yè)也將承擔(dān)一定程度的環(huán)境責(zé)任。企業(yè)主責(zé)下的“政企同責(zé)”蘊(yùn)含著三種主體的責(zé)任，其一，涉事企業(yè)因造成具有重大社會(huì)影響的環(huán)境事件而與政府和其他私主體形成行政、刑事或民事法律關(guān)系，在這一法律關(guān)系中，涉事企業(yè)主要承擔(dān)一種第二性的環(huán)境法律責(zé)任；其二，轄區(qū)政府基于環(huán)境行政監(jiān)管存在的疏漏或不足，而與其他公權(quán)力機(jī)關(guān)或私主體形成行政或刑事法律關(guān)系，在這一法律關(guān)系中，轄區(qū)政府承擔(dān)的同屬第二性環(huán)境法律責(zé)任；其三，其他排污企業(yè)基于環(huán)境應(yīng)急的需要，而承擔(dān)了一種較之于常態(tài)性環(huán)境責(zé)任之外更為嚴(yán)格的應(yīng)急責(zé)任，如受到停止生產(chǎn)、限制生產(chǎn)或者環(huán)評(píng)限批的牽連，此時(shí)的排污企業(yè)承擔(dān)的責(zé)任在性質(zhì)上屬于第一性環(huán)境法律責(zé)任。

政府主責(zé)下的“政企同責(zé)”是指地方政府因違法行使環(huán)境監(jiān)管職權(quán)而遭受上級(jí)政府的約談、督察或問責(zé)，對(duì)政府的環(huán)境責(zé)任追究進(jìn)一步牽連到其轄區(qū)內(nèi)的其他污染企業(yè)。在政府主責(zé)下的“政企同責(zé)”中，隱含著以下兩種主體的環(huán)境責(zé)任：其一，當(dāng)?shù)胤秸灰?guī)范行使環(huán)境職權(quán)，可能誘發(fā)上級(jí)政府對(duì)其的否定性評(píng)價(jià)，這種否定性評(píng)價(jià)在性質(zhì)上屬于政府違背第一性環(huán)境法律責(zé)任而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的第二性環(huán)境法律責(zé)任；其二，地方政府承擔(dān)環(huán)境行政問責(zé)的同時(shí)，可能誘發(fā)對(duì)轄區(qū)的環(huán)評(píng)區(qū)域限批、限期治理，而上述制度的最終承受者是轄區(qū)并無過錯(cuò)的排污企業(yè)，這些企業(yè)承擔(dān)的環(huán)評(píng)限批或其他高于法律規(guī)定的環(huán)境治理要求，在本質(zhì)上屬于企業(yè)承擔(dān)的較之于常態(tài)化的環(huán)境責(zé)任更為嚴(yán)格的第一性環(huán)境法律責(zé)任。

政企等責(zé)下的“政企同責(zé)”是指政府和企業(yè)對(duì)于某一環(huán)境損害具有一定的關(guān)聯(lián)責(zé)任，但是每一方的責(zé)任都不足以單獨(dú)引起上述環(huán)境損害，因此二者就共同承擔(dān)一種協(xié)同責(zé)任，這一情形多適用于資源環(huán)境承載能力受損的情形。政企等責(zé)下的“政企同責(zé)”主要包含以下兩種責(zé)任：其一，地方政府作為對(duì)本轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的主體，當(dāng)出現(xiàn)資源環(huán)境承載能力下降到法律限定的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，地方政府就需要承擔(dān)一種基于違背第一性環(huán)境義務(wù)而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的第二性環(huán)境責(zé)任。其二，轄區(qū)企業(yè)的環(huán)境使用行為雖然都各自符合環(huán)境許可的規(guī)定，但是無數(shù)個(gè)個(gè)體的環(huán)境使用行為的集成效應(yīng)最終導(dǎo)致了資源環(huán)境承載能力的下降，因此，基于環(huán)境公共利益的需要，企業(yè)將承擔(dān)一種較之于常態(tài)化環(huán)境責(zé)任更為嚴(yán)格的第一性環(huán)境責(zé)任。

概言之，政府環(huán)境責(zé)任與企業(yè)環(huán)境責(zé)任協(xié)同的“政企同責(zé)”，可以理解為政府與企業(yè)基于環(huán)境保護(hù)的需要，而在承擔(dān)第一性環(huán)境責(zé)任以及違背第一性環(huán)境責(zé)任而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)第二性環(huán)境責(zé)任時(shí)相互牽制、相互配合和相互連帶的新型環(huán)境治理工具。

(二)我國環(huán)境治理“政企同責(zé)”的制度安排

1.環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任制中的“政企同責(zé)”。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第6條首次規(guī)定了地方政府的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任制，政府作為轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量的主管機(jī)關(guān)，當(dāng)發(fā)生環(huán)境質(zhì)量下滑并觸發(fā)法律所規(guī)定的追責(zé)機(jī)制，地方政府以及轄區(qū)的企業(yè)均可能面臨區(qū)域環(huán)評(píng)限批或限制生產(chǎn)、停止生產(chǎn)等否定性后果。由于地方政府本身不是造成環(huán)境質(zhì)量下降的核心主體，而是基于其環(huán)境監(jiān)管不利引發(fā)的監(jiān)管問責(zé)，環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任制引發(fā)的多為政企等責(zé)下的“政企同責(zé)”。如《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》規(guī)定，國務(wù)院與各省(區(qū)、市)政府簽訂大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任書，將目標(biāo)任務(wù)分解落實(shí)到地方人民政府和企業(yè)。當(dāng)轄區(qū)未能有效應(yīng)對(duì)重污染天氣、沒有完成年度目標(biāo)任務(wù)的，環(huán)保部門要對(duì)有關(guān)地區(qū)和企業(yè)實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)限批。與此同時(shí)，當(dāng)空氣質(zhì)量未達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，可以根據(jù)不同污染等級(jí)采取企業(yè)限產(chǎn)停產(chǎn)、機(jī)動(dòng)車和揚(yáng)塵管控等應(yīng)對(duì)措施。環(huán)評(píng)區(qū)域限批本質(zhì)上是一種具有外化效力的內(nèi)部行政行為，宏觀上表現(xiàn)為對(duì)區(qū)域整體發(fā)展權(quán)的限制或剝奪，在微觀上作用于受限地區(qū)內(nèi)潛在申請(qǐng)環(huán)評(píng)許可的相對(duì)人個(gè)體。前者的規(guī)制對(duì)象是地方政府，后者的規(guī)制對(duì)象是以企業(yè)為代表的行政相對(duì)人[11]。同理，限產(chǎn)停產(chǎn)在名義上是對(duì)轄區(qū)企業(yè)采取的環(huán)境治理舉措，但在“縣域競(jìng)爭(zhēng)”的語境下，限產(chǎn)停產(chǎn)同樣會(huì)對(duì)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的不利影響，因此地方政府也將承受限產(chǎn)停產(chǎn)帶來的財(cái)稅收縮等懲罰。此外，《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》等也設(shè)置有區(qū)域限批等使地方政府和轄區(qū)企業(yè)承擔(dān)協(xié)同責(zé)任的情形。

2.資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警制度中的“政企同責(zé)”。資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警制度是指在對(duì)國土空間開發(fā)利用狀況開展綜合評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，根據(jù)區(qū)域資源環(huán)境承載情況的變化，實(shí)施差異化的管控和管理措施的制度。例如中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警長(zhǎng)效機(jī)制的若干意見》規(guī)定，對(duì)紅色預(yù)警區(qū)，實(shí)施最嚴(yán)格的區(qū)域限批，暫停辦理相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目的審批手續(xù)?？梢?，在資源環(huán)境承載能力受損到一定閾值時(shí)，地方政府和以企業(yè)為代表的行政相對(duì)人會(huì)同時(shí)被作為環(huán)境責(zé)任的承擔(dān)主體，由此形成一種形式上的“政企同責(zé)”。雖然資源環(huán)境承載能力預(yù)警“政企同責(zé)”的觸發(fā)條件是出現(xiàn)極端的預(yù)警情形，但是在“霧霾圍城”成常態(tài)、藍(lán)天白云成例外的情勢(shì)下，資源環(huán)境承載能力預(yù)警被普遍使用，由此導(dǎo)致“政企同責(zé)”成為一項(xiàng)被實(shí)踐頻繁采用的制度安排。

3.生態(tài)保護(hù)紅線制度中的“政企同責(zé)”。生態(tài)保護(hù)紅線是指在生態(tài)服務(wù)功能、環(huán)境質(zhì)量安全、自然資源利用方面，運(yùn)用“底線”思維劃定空間邊界和管理限制，以維護(hù)轄區(qū)的生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。具體包括生態(tài)功能紅線、環(huán)境質(zhì)量紅線和資源利用紅線[12]。生態(tài)保護(hù)紅線的“嚴(yán)守”是目的，“越線”責(zé)任追究則是手段。《關(guān)于加強(qiáng)資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的指導(dǎo)意見》規(guī)定將資源生態(tài)紅線管控納入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考核體系，對(duì)任期內(nèi)生態(tài)功能、環(huán)境治理和資源利用發(fā)生“越線”情形的，根據(jù)情節(jié)輕重追究相關(guān)行政人員的責(zé)任，這里主要明確的是生態(tài)保護(hù)紅線中的政府責(zé)任?！督ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)區(qū)域限批管理辦法(試行)》將違反生態(tài)保護(hù)紅線納入到區(qū)域限批的原因行為，由此將生態(tài)保護(hù)紅線的越線責(zé)任部分轉(zhuǎn)移到了企業(yè)身上，由此使生態(tài)保護(hù)紅線制度內(nèi)嵌了“政企同責(zé)”的制度內(nèi)核。

4.環(huán)保約談、環(huán)保督察中的“政企同責(zé)”。環(huán)保約談、環(huán)保督察中的“政企同責(zé)”是指地方政府因違法行使環(huán)境監(jiān)管職權(quán)而遭受上級(jí)政府的約談、督察或問責(zé)，這一行政問責(zé)在對(duì)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生負(fù)面影響的同時(shí)，可能牽連到轄區(qū)的其他排污企業(yè)。環(huán)保約談、督察中的“政企同責(zé)”主要指向政府主責(zé)下的“政企同責(zé)”，地方政府承擔(dān)的是第二性環(huán)境責(zé)任，而轄區(qū)的排污企業(yè)則承擔(dān)的是較之于常態(tài)化環(huán)境責(zé)任更為嚴(yán)格的第一性環(huán)境責(zé)任。例如《環(huán)境違法案件掛牌督辦管理辦法》第4條規(guī)定，對(duì)于地方政府出臺(tái)有悖于環(huán)保法律、法規(guī)的政策或文件的違法案件，上級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門可以對(duì)其進(jìn)行掛牌督辦，掛牌督辦期間，對(duì)違法主體除污染防治和生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目以外的新、改、擴(kuò)建項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)批文件以及環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金項(xiàng)目申請(qǐng)，暫緩受理?？梢?，地方政府及其職能部門的環(huán)境違法行政，將引發(fā)行政約談、環(huán)保督察或掛牌督辦，而這些行政舉措往往會(huì)誘發(fā)區(qū)域限批、停產(chǎn)停業(yè)等“政企同責(zé)”的制度安排，此時(shí)，地方政府的罪責(zé)就將牽連到轄區(qū)的其他企業(yè)單位。

5.突發(fā)環(huán)境事件處置中的“政企同責(zé)”。突發(fā)環(huán)境事件會(huì)造成環(huán)境公共利益處于緊迫的侵害狀態(tài)，對(duì)其進(jìn)行正確處置是地方政府履行公共服務(wù)職能的必然要求。國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》規(guī)定，當(dāng)發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件，涉事企業(yè)事業(yè)單位或其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者要立即采取關(guān)閉、停產(chǎn)、封堵、圍擋、噴淋、轉(zhuǎn)移等措施，切斷和控制污染源，防止污染蔓延擴(kuò)散。必要時(shí)，要求其他排污單位停產(chǎn)、限產(chǎn)、限排，減輕環(huán)境污染負(fù)荷。與此同時(shí)，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)部約談暫行辦法》第三條的規(guī)定，當(dāng)行政區(qū)內(nèi)發(fā)生或可能發(fā)生重特大突發(fā)環(huán)境事件，可能觸發(fā)針對(duì)地方政府的行政約談及問責(zé)。《環(huán)境違法案件掛牌督辦管理辦法》第4條規(guī)定，對(duì)于公眾反映強(qiáng)烈、影響社會(huì)穩(wěn)定的七類環(huán)境違法案件，上級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門可以對(duì)其進(jìn)行掛牌督辦，掛牌督辦期間，對(duì)違法主體除污染防治和生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目以外的新、改、擴(kuò)建項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)批文件以及環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金項(xiàng)目申請(qǐng)，暫緩受理。可見，突發(fā)環(huán)境事件可能引發(fā)企業(yè)主責(zé)下的“政企同責(zé)”，即涉事企業(yè)造成的突發(fā)環(huán)境事件連帶地影響到轄區(qū)政府及其他排污企業(yè)。

除上述常見的環(huán)境監(jiān)管制度以外，《環(huán)境保護(hù)法》第28條第2款確立的地方政府限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃制度、第67條第2款規(guī)定的上級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門直接做出行政處罰的“越級(jí)罰”制度、第68條規(guī)定的企業(yè)引發(fā)重大環(huán)境事件政府主要負(fù)責(zé)人“引咎辭職”制度，以及實(shí)踐中根據(jù)跨界河流斷面水質(zhì)進(jìn)行考核補(bǔ)償?shù)摹皩?duì)賭協(xié)議”制度，在本質(zhì)上都蘊(yùn)含著“政企同責(zé)”的制度內(nèi)核。即上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府實(shí)施的上述舉措會(huì)產(chǎn)生對(duì)轄區(qū)企業(yè)的壓力傳導(dǎo)，由此強(qiáng)化企業(yè)的環(huán)境治理責(zé)任；同理，當(dāng)企業(yè)的環(huán)境責(zé)任履行不到位，也會(huì)反向影響到地方政府的績(jī)效考核并由此引發(fā)否定性后果?？梢?，我國的環(huán)境法律責(zé)任制度越來越呈現(xiàn)出一種整體主義的趨勢(shì)，表現(xiàn)為上下級(jí)政府之間、政府與企業(yè)之間的聯(lián)動(dòng)。

三、環(huán)境治理“政企同責(zé)”的理論基礎(chǔ)

(一)環(huán)境治理“政企同責(zé)”的理論證成

由于企業(yè)環(huán)境責(zé)任與政府環(huán)境責(zé)任在一種單向度的語境下各自走向成熟，使前者的理論基礎(chǔ)——如利益相關(guān)人理論、企業(yè)公民理論——無法推導(dǎo)出為何政府需要承擔(dān)協(xié)同責(zé)任，同理，后者的理論基礎(chǔ)——如國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)理論、外部性理論——無法推導(dǎo)出為何企業(yè)需要承擔(dān)協(xié)同責(zé)任。本文基于公民環(huán)境權(quán)理論，旨在推導(dǎo)和證明環(huán)境責(zé)任追究并非必須是在政府與企業(yè)間做出非此即彼的專斷抉擇，而可以是一種融貫的全面追責(zé)。

誠如論者所言，每個(gè)時(shí)代都有彰顯時(shí)代特質(zhì)的標(biāo)志性權(quán)利，農(nóng)業(yè)文明時(shí)代的標(biāo)志性權(quán)利是地權(quán)，工業(yè)文明時(shí)代的標(biāo)志性權(quán)利是知識(shí)產(chǎn)權(quán)，而生態(tài)文明時(shí)代的標(biāo)志性權(quán)利則是環(huán)境權(quán)[13]。環(huán)境權(quán)是指“自然人享有對(duì)既有的環(huán)境品質(zhì)不發(fā)生嚴(yán)重倒退的權(quán)利”[14]。這一權(quán)利的最初來源和最終指向都是公眾的環(huán)境利益，而義務(wù)主體則包括三類，分別是政府、企業(yè)和個(gè)人。鑒于對(duì)自然資源之上的資源利益和生態(tài)利益的耗損根據(jù)性質(zhì)的不同可以分為“生存型使用”和“發(fā)展型使用”，而較之于企業(yè)的發(fā)展型使用行為，公民個(gè)人的生存型使用行為具有不證自明的正當(dāng)性，且將個(gè)人作為治理對(duì)象存在技術(shù)和行政管理等方面的困難[15]，因此本文重點(diǎn)探討政府與企業(yè)在環(huán)境權(quán)理論中的責(zé)任構(gòu)成邏輯。雖然政府和企業(yè)均是環(huán)境權(quán)的義務(wù)主體，但是在具體分工上，前者是環(huán)境權(quán)的積極義務(wù)主體，后者則是環(huán)境權(quán)的消極義務(wù)主體。

人類文明的發(fā)展歷程就是一個(gè)索取資源、利用自然的過程[16]。企業(yè)雖然是造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞進(jìn)而損害環(huán)境權(quán)利最重要的主體，但是企業(yè)本身作為社會(huì)的一員，是人類高度分工的載體和具體呈現(xiàn)，其對(duì)自然資源的開采、廢物的排放，在本質(zhì)上也是有利于增進(jìn)社會(huì)福祉的有益行為。因此，企業(yè)與公民個(gè)人一樣，擁有使用自然資源和環(huán)境容量的“自然權(quán)利”。但是，權(quán)利的行使具有一定的邊界，企業(yè)對(duì)自然資源和環(huán)境容量的使用需要遵循生態(tài)規(guī)律。環(huán)境法律為企業(yè)使用自然資源和環(huán)境容量設(shè)定的義務(wù)，本質(zhì)上就屬于人類基于對(duì)生態(tài)規(guī)律的認(rèn)識(shí)而進(jìn)行的自我限制和自我規(guī)制。當(dāng)企業(yè)使用自然資源和環(huán)境容量超出特定閾值進(jìn)而存在有違生態(tài)規(guī)律之虞時(shí)，就會(huì)承擔(dān)權(quán)力機(jī)關(guān)為企業(yè)設(shè)定的否定性后果。倘若將這一推論置于德國的“危險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)、剩余風(fēng)險(xiǎn)”三分理論(參見圖2)，則表現(xiàn)出企業(yè)這一環(huán)境權(quán)利的消極義務(wù)主體，在環(huán)境危險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)中負(fù)有法律規(guī)定的預(yù)防義務(wù)，承擔(dān)著強(qiáng)制性的環(huán)境法律責(zé)任，而在剩余風(fēng)險(xiǎn)層面，基于企業(yè)生存需要，其并不負(fù)有消除對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響的強(qiáng)制性義務(wù)，但是基于環(huán)境公共利益保護(hù)的需要，其承擔(dān)著一種柔性的旨在進(jìn)一步減少對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響的道德義務(wù)，承擔(dān)的是一種道德責(zé)任。

圖2 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)三階段對(duì)應(yīng)的政企責(zé)任

政府之所以成為環(huán)境權(quán)保護(hù)的積極義務(wù)主體，可以從社會(huì)契約論中推導(dǎo)。當(dāng)自然狀態(tài)中不利于人類生存的障礙，在阻力上超過了個(gè)人為了自存所能運(yùn)用的力量，自然狀態(tài)便會(huì)被社會(huì)狀態(tài)所取代。人民簽訂“社會(huì)公約”形成國家，政府對(duì)人民的利益訴求予以考量并根據(jù)社會(huì)承受能力對(duì)至關(guān)重要的利益予以保障，政府保障的利益會(huì)不斷根據(jù)社會(huì)情勢(shì)而縮減或擴(kuò)張。公民環(huán)境權(quán)實(shí)質(zhì)上是一個(gè)從環(huán)境倫理觀念(保護(hù)生態(tài)環(huán)境)向環(huán)境法具體制度過渡的橋梁，其通過將環(huán)境公共利益轉(zhuǎn)換為人的權(quán)利，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境利益的直接關(guān)照[14]?？梢?，政府作為公共物品的管理者，是環(huán)境權(quán)的積極義務(wù)主體。這一積極義務(wù)根據(jù)性質(zhì)的不同，又可以區(qū)分為管理義務(wù)和治理義務(wù)，前者是指政府對(duì)違背環(huán)境法律強(qiáng)行性規(guī)定行為的管理職權(quán)和職責(zé)，后者是指政府對(duì)私主體應(yīng)當(dāng)容忍的剩余風(fēng)險(xiǎn)具有的積極治理和改善義務(wù)。學(xué)者就此指出“政府責(zé)任并非僅指一個(gè)狹義上的事后負(fù)責(zé)的法律態(tài)度，它更大程度上意味著政府對(duì)公眾需求的積極回應(yīng)”[17]。概言之，企業(yè)在環(huán)境權(quán)理論視域下是環(huán)境權(quán)保護(hù)的消極義務(wù)主體，其義務(wù)根據(jù)程度的不同，可以分為法律義務(wù)和道德義務(wù)。政府是環(huán)境權(quán)保護(hù)的積極義務(wù)主體，其義務(wù)根據(jù)程度的不同，可以分為管理義務(wù)和治理義務(wù)。那么，政府環(huán)境責(zé)任與企業(yè)環(huán)境責(zé)任在“政企同責(zé)”的制度設(shè)計(jì)中是如何實(shí)現(xiàn)協(xié)同的呢？政府與企業(yè)基于保障環(huán)境權(quán)的需要，在“政企同責(zé)”中存在著兩個(gè)層面的協(xié)同：政企責(zé)任在危險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)階段的縱向協(xié)同以及政企責(zé)任在剩余風(fēng)險(xiǎn)階段的橫向協(xié)同。

政企責(zé)任的縱向協(xié)同發(fā)生在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境危險(xiǎn)階段，企業(yè)在這一階段作為引發(fā)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)最核心的主體，需要承擔(dān)基于生態(tài)規(guī)律而衍生出的強(qiáng)制性環(huán)境法律義務(wù)；與此相對(duì)，作為環(huán)境公共事務(wù)的管理者，政府承擔(dān)著規(guī)范企業(yè)承擔(dān)環(huán)境法律義務(wù)的管理義務(wù)。在政企責(zé)任的縱向協(xié)同中，政府是管理者，企業(yè)是被管理者，當(dāng)作為被管理者的企業(yè)違背環(huán)境法律設(shè)定的第一性環(huán)境義務(wù)，則需要承擔(dān)第二性的環(huán)境法律責(zé)任。同理，當(dāng)作為管理者的政府履職不當(dāng)或怠于履職，則因觸犯環(huán)境法律為其設(shè)定的第一性環(huán)境義務(wù)而需要承擔(dān)第二性的環(huán)境法律責(zé)任。所以，積極義務(wù)主體政府與消極義務(wù)主體企業(yè)在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和危險(xiǎn)防御階段，各自承擔(dān)的是一種“共同但有區(qū)別”的環(huán)境法律責(zé)任。

政企責(zé)任的橫向協(xié)同發(fā)生在環(huán)境剩余風(fēng)險(xiǎn)階段，政府在“環(huán)境品質(zhì)不發(fā)生倒退”的管理義務(wù)之外，還負(fù)有“積極改善受損害環(huán)境”的治理義務(wù)；而企業(yè)作為享有自然資源和環(huán)境容量使用權(quán)的主體，其造成剩余風(fēng)險(xiǎn)的行為屬于實(shí)定法和自然法上的權(quán)利，并不受到法律的否定性評(píng)價(jià)。因此，在剩余風(fēng)險(xiǎn)階段，就生成了一種政府與企業(yè)責(zé)任的橫向協(xié)同，即二者不再是管理與被管理者的關(guān)系，負(fù)有治理義務(wù)的政府只能通過經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、道德評(píng)價(jià)等手段，引導(dǎo)企業(yè)遵守較之于常態(tài)環(huán)境責(zé)任更為嚴(yán)格的道德責(zé)任，而企業(yè)也可能基于經(jīng)濟(jì)誘因或社會(huì)期望，而遵守這種道德責(zé)任，因此企業(yè)與政府形成了一種不存在隸屬關(guān)系的橫向協(xié)同。在橫向協(xié)同的情形中，政府與企業(yè)承擔(dān)的協(xié)同責(zé)任在性質(zhì)上均屬于第一性環(huán)境責(zé)任。

概言之，在環(huán)境權(quán)的視域下，“政企同責(zé)”不僅具有操作上的實(shí)效性，而且具有理論上的正當(dāng)性，其核心要義在于，“不再使管理者和被管理者成為利益對(duì)立的雙方，而是改變政府單純的控制或管理角色，通過角色轉(zhuǎn)換，政府運(yùn)用多種治理方式，在保障整個(gè)社會(huì)環(huán)境利益的同時(shí)，讓企業(yè)成為同行者，而非對(duì)立方”[18]。唯有如此，方能消解橫亙?cè)谡h(huán)境責(zé)任與企業(yè)環(huán)境責(zé)任之間的隔閡，形成一種融貫性的環(huán)境責(zé)任追究，最終助力新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)。

(二)環(huán)境治理“政企同責(zé)”否定觀點(diǎn)之否定

“政企同責(zé)”這種“扼住地方咽喉”的環(huán)境管制舉措在提升環(huán)境治理績(jī)效的同時(shí)，也附帶了基于其對(duì)企業(yè)和政府附加的“連帶”性質(zhì)責(zé)任而帶來正當(dāng)性質(zhì)疑。具體而言，“政企同責(zé)”制度以區(qū)域整體為規(guī)制單元，無論是涉事企業(yè)、政府還是其他無明顯過錯(cuò)的企業(yè)，在符合“政企同責(zé)”制度追究的情形下將被“打包式”處理，從而使上述主體同時(shí)面臨基于停止生產(chǎn)、限制生產(chǎn)或區(qū)域環(huán)評(píng)限批而造成的較之于一般環(huán)境責(zé)任更為嚴(yán)厲的否定性后果。不可否認(rèn)，“政企同責(zé)”基于抓住政府和企業(yè)這兩個(gè)環(huán)境規(guī)制中的重點(diǎn)規(guī)制對(duì)象，而使該制度呈現(xiàn)出“立竿見影”的環(huán)境治理效果。然而企業(yè)環(huán)境責(zé)任與政府環(huán)境責(zé)任畢竟是性質(zhì)有別的兩類責(zé)任體系，理論上應(yīng)當(dāng)獨(dú)立運(yùn)行且難以共融，“政企同責(zé)”制度將兩類主體的責(zé)任進(jìn)行連帶式追究，打破了二者的合理界分，從而使責(zé)任追究上的政企不分有違“責(zé)任自負(fù)”的基本原則。在“有權(quán)不可任性”的依法治國背景下，亟待對(duì)“政企同責(zé)”的合法性、合理性和正當(dāng)性進(jìn)行理論證明。

對(duì)于“政企同責(zé)”中呈現(xiàn)出的“連帶式”懲罰，可以通過澳大利亞學(xué)者皮特·凱恩的“預(yù)期責(zé)任理論”予以證成。在皮特·凱恩看來，常說的法律責(zé)任不僅包括違背第一性環(huán)境義務(wù)而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)否定性后果的“過去責(zé)任”，還包括一種“預(yù)期責(zé)任”。具體而言，較之于面向已發(fā)生的行為和事件的“過去責(zé)任”，“預(yù)期責(zé)任”是面向未來的義務(wù)和職責(zé)，具體可分為利益增進(jìn)的“建設(shè)性責(zé)任”和“預(yù)防性責(zé)任”，以及損益規(guī)避的“保護(hù)性責(zé)任”[19]。其中，“建設(shè)性責(zé)任”是指生成積極結(jié)果的責(zé)任，“預(yù)防性責(zé)任”是指防止不作為而造成災(zāi)難性后果的責(zé)任，“保護(hù)性責(zé)任”是指防止不當(dāng)行為造成損害的責(zé)任[20]。在皮特·凱恩看來，“過去責(zé)任”只有在未完成預(yù)期責(zé)任時(shí)才能找到它的角色和意義，因此是從屬和寄生的；相比，預(yù)防比治理更好，完成預(yù)期法律責(zé)任比懲罰未完成或修補(bǔ)其后果更好。

在“政企同責(zé)”中實(shí)際上存在著兩個(gè)階段，一個(gè)階段是政府或涉事企業(yè)因違反環(huán)境法律義務(wù)而承擔(dān)第二性環(huán)境法律責(zé)任，政府與涉事企業(yè)承擔(dān)的是法律為二者設(shè)定的專有法律責(zé)任，因此并未突破“責(zé)任自負(fù)”的法理。在“政企同責(zé)”的第二階段，出現(xiàn)了一種責(zé)任的傳導(dǎo)，即政府或涉事企業(yè)的責(zé)任可能牽連給其他不具有違法行為的排污企業(yè)，使其遭受限產(chǎn)、停產(chǎn)、環(huán)評(píng)限批等否定性后果。第二階段中其他排污企業(yè)承擔(dān)的責(zé)任區(qū)別于傳統(tǒng)的行政處罰，而是屬于皮特·凱恩所言的“預(yù)期責(zé)任”。即政府或涉事企業(yè)的環(huán)境違法行為之所以“牽連”到轄區(qū)的其他排污企業(yè)，是因?yàn)檎蛏媸缕髽I(yè)的行為引發(fā)了環(huán)境質(zhì)量的下滑，并形成了一種超限緊急狀態(tài)。支配性的力量?jī)?nèi)含著社會(huì)義務(wù)，基于公共利益保護(hù)的需要，轄區(qū)不具有違法性的排污企業(yè)也負(fù)有一種應(yīng)急性的“預(yù)期責(zé)任”，其被迫采取的限產(chǎn)、停產(chǎn)或環(huán)評(píng)限批在性質(zhì)上屬于“預(yù)防性預(yù)期責(zé)任”的外化形式?？梢?，雖然在形式上看政府、涉事企業(yè)、牽連企業(yè)承擔(dān)了一種負(fù)有連帶式懲罰色彩的環(huán)境責(zé)任，但是在本質(zhì)上三類主體承擔(dān)的是“共同但有區(qū)別的責(zé)任”，因而并未突破“責(zé)任自負(fù)”的基本法理。

四、環(huán)境治理“政企同責(zé)”的未來圖景

雖然拓展環(huán)境權(quán)理論可以推導(dǎo)出環(huán)境治理“政企同責(zé)”的正當(dāng)性，但是不可否認(rèn)這項(xiàng)卓有成效的制度創(chuàng)新在實(shí)踐運(yùn)行中也呈現(xiàn)出工具化、功利化和隨意化的弊病，亟待進(jìn)行規(guī)范化、制度化和法治化[21]。所以，應(yīng)當(dāng)以“總行為控制主義”為指導(dǎo)思想，以“綜合治理”為基本原則，輔之以環(huán)境責(zé)任分配協(xié)同、追究協(xié)同、自治協(xié)同與社會(huì)化協(xié)同機(jī)制來完善環(huán)境治理“政企同責(zé)”的制度安排。

(一)環(huán)境治理“政企同責(zé)”的指導(dǎo)思想

現(xiàn)行環(huán)境法律基本遵循“規(guī)則+罰則”的管制模式，即法律前半部分規(guī)定行為人應(yīng)當(dāng)遵守的行為規(guī)則，后半部分則規(guī)定違反規(guī)則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的相應(yīng)罰則，學(xué)者將這一模式概括為“不法行為懲罰主義”[22]。這一模式以義務(wù)人不違反特定規(guī)則為主旨，然而這一規(guī)制模式在環(huán)境領(lǐng)域的效果卻不甚理想。因?yàn)楝F(xiàn)代環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)在本質(zhì)上是一種有利于降低風(fēng)險(xiǎn)并增進(jìn)社會(huì)福祉的現(xiàn)代工業(yè)副產(chǎn)品，環(huán)境使用行為不可能完全被取締。但是，生態(tài)環(huán)境是一個(gè)復(fù)合系統(tǒng)，每個(gè)企業(yè)的達(dá)標(biāo)排放仍然可能引起區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的不達(dá)標(biāo)。因此，“不法行為懲罰主義”模式下的法律遵守之“因”不必然帶來社會(huì)所期望的一定品質(zhì)的環(huán)境這種“果”[23]。

生態(tài)文明是一種整體主義的方法論，新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)當(dāng)契合生態(tài)規(guī)律?！柏?fù)載有額”是生態(tài)學(xué)的基本規(guī)律，其核心要義在于生態(tài)系統(tǒng)所能承受的外來干擾(規(guī)模、強(qiáng)度)存在一個(gè)閾值，超過這個(gè)閾值生態(tài)系統(tǒng)就會(huì)被損傷、破壞，以致瓦解，而且科學(xué)證明生態(tài)系統(tǒng)不會(huì)迫于人類活動(dòng)的壓力而改變自身的規(guī)律。因此，以生態(tài)系統(tǒng)承載能力為基礎(chǔ)，將轄區(qū)的政府、企業(yè)和個(gè)人統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建構(gòu)整體主義的環(huán)境責(zé)任體系就成為提升環(huán)境治理績(jī)效、彌合“不法行為懲罰主義”的最優(yōu)解，論者將這一基于環(huán)境極限而衍生出的規(guī)制環(huán)境總行為的治理思想稱之為“總行為控制主義”[22]。

環(huán)境治理“政企同責(zé)”的制度建構(gòu)應(yīng)當(dāng)以“總行為控制主義”為指導(dǎo)思想，即在環(huán)境極限思維下，環(huán)境治理的核心并非單個(gè)義務(wù)人的排污行為，而是無數(shù)義務(wù)人所帶來的環(huán)境總行為。在這種整體主義視角下，環(huán)境治理要將不同社會(huì)主體所共同施加的“總行為”置于資源環(huán)境承載能力范圍之內(nèi)，政府將承擔(dān)基于整體環(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)而產(chǎn)生的第二性環(huán)境責(zé)任，存在涉事企業(yè)的，涉事企業(yè)將承擔(dān)其超出限度進(jìn)行環(huán)境使用從而突破“總行為控制”的法律責(zé)任；與此同時(shí)，其他無明顯過錯(cuò)的企業(yè)，在“總行為超標(biāo)”的情況下，其環(huán)境使用行為也會(huì)基于公共利益的需要而受到禁限，這是造成政府與企業(yè)的關(guān)系從“貓捉老鼠”到“公私協(xié)力”轉(zhuǎn)換的內(nèi)在緣由。可見，“總行為控制主義”既是“政企同責(zé)”生成之因，也是“政企同責(zé)”實(shí)施之果，由“總行為控制主義”作為“政企同責(zé)”的指導(dǎo)思想具有理論和實(shí)踐上的可行性。

(二)環(huán)境治理“政企同責(zé)”的基本原則

當(dāng)“治企”和“治官”都在理論和實(shí)踐中被證明并非是解決環(huán)境問題的最佳方案時(shí)，一種旨在打破傳統(tǒng)觀念束縛，糅合政府環(huán)境責(zé)任與企業(yè)環(huán)境責(zé)任的“政企同責(zé)”模式脫穎而出，這一新型的生態(tài)環(huán)境治理范式應(yīng)當(dāng)以“綜合治理原則”為統(tǒng)攝。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》首次確立了“綜合治理原則”，是指用系統(tǒng)論的方法來處理環(huán)境問題。通過法解釋學(xué)推導(dǎo)，“綜合治理原則”蘊(yùn)含著以下含義：其一，治理對(duì)象的綜合性。以往的環(huán)境治理側(cè)重于對(duì)環(huán)境問題進(jìn)行“單打獨(dú)斗式”的因應(yīng)，往往造成顧此失彼、缺乏實(shí)效等弊端。例如我國根據(jù)水污染、大氣污染、土壤污染設(shè)置不同的監(jiān)管部門、實(shí)施不同的監(jiān)管策略。然而生態(tài)環(huán)境是一個(gè)復(fù)合系統(tǒng)，現(xiàn)實(shí)中各種污染往往相互轉(zhuǎn)化，這就要求統(tǒng)籌考慮對(duì)水、氣、土、渣等的綜合治理。其二，治理主體的綜合性。在“綜合治理”的要求下，環(huán)境治理不再以政府與企業(yè)自上而下的單一向度方式運(yùn)行，而是在政府與企業(yè)共同確立并認(rèn)同環(huán)境規(guī)制方式、方法的基礎(chǔ)上，建立合作、協(xié)商的伙伴關(guān)系，進(jìn)而消解政府與企業(yè)的對(duì)立傾向，謀求企業(yè)自治與政企共治的環(huán)境治理新形態(tài)。其三，治理手段的綜合性。在傳統(tǒng)的“命令-控制”模式之外，環(huán)境治理應(yīng)當(dāng)探索“賦權(quán)+救濟(jì)”“確權(quán)+交易”等新興治理模式，以調(diào)動(dòng)政府和企業(yè)的環(huán)境治理熱情。申言之，環(huán)境治理“政企同責(zé)”的制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)以“總行為控制主義”為指導(dǎo)思想，以“綜合治理”為基本原則，綜合考慮資源環(huán)境承載能力，綜合調(diào)動(dòng)政府和企業(yè)的環(huán)境治理能力，綜合運(yùn)用行政和市場(chǎng)調(diào)整機(jī)制，綜合解決資源消耗、環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題，以實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共處的新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)。

(三)環(huán)境治理“政企同責(zé)”的規(guī)范構(gòu)成

1.企業(yè)與政府環(huán)境責(zé)任分配的協(xié)同：從齟齬到互補(bǔ)。當(dāng)前企業(yè)和政府的環(huán)境責(zé)任分配存在交叉、重疊或空白之處，要么形成“九龍治水”般的重復(fù)規(guī)制，要么形成“管制孤兒”般的監(jiān)管漏洞，由此造成環(huán)境責(zé)任分配難以形成互補(bǔ)、閉合的圓圈，實(shí)踐中“企業(yè)污染、群眾受害、政府埋單”等問題就根源于環(huán)境責(zé)任分配的不清晰、不協(xié)調(diào)和不自洽。從理論上講，政府與企業(yè)環(huán)境責(zé)任分配越是明確、合理，環(huán)境管理舉措就愈是科學(xué)、高效，愈能避免環(huán)境治理中的變數(shù)、困擾，也就愈能促進(jìn)環(huán)境治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)[17]。因此，如何在政府與政府之間、政府與企業(yè)之間、企業(yè)與企業(yè)之間合理分配環(huán)境責(zé)任，形成互補(bǔ)型的環(huán)境責(zé)任分配體制，就成為企業(yè)與政府環(huán)境責(zé)任協(xié)同的前提和基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為，構(gòu)建互補(bǔ)型的環(huán)境責(zé)任分配體制，需要遵循整體主義方法論和體系化思維，避免職權(quán)“打架”或責(zé)任轉(zhuǎn)嫁。具體而言，企業(yè)與政府環(huán)境責(zé)任應(yīng)當(dāng)做如下劃分：其一，企業(yè)承擔(dān)合法排污責(zé)任，政府承擔(dān)環(huán)境質(zhì)量責(zé)任。政府應(yīng)當(dāng)基于資源環(huán)境承載能力確定轄區(qū)的“環(huán)境總行為”，并將允許的環(huán)境行為量分發(fā)給轄區(qū)企業(yè)，轄區(qū)企業(yè)則在獲取的環(huán)境容量?jī)?nèi)負(fù)有與政府的縱向協(xié)同責(zé)任以及進(jìn)一步減排的橫向協(xié)同責(zé)任，由此形成二者的責(zé)任分離與互補(bǔ)。其二，企業(yè)承擔(dān)環(huán)境損害責(zé)任，政府承擔(dān)環(huán)境“兜底”責(zé)任。雖然“損害擔(dān)責(zé)”是“環(huán)境責(zé)任法”的基本原則[24]，但是在實(shí)踐中，環(huán)境修復(fù)成本高昂、代價(jià)不菲，在肇事者難以確定或無力擔(dān)責(zé)等特殊情形下，政府應(yīng)當(dāng)積極履行環(huán)境治理義務(wù)，承擔(dān)“補(bǔ)充”和“兜底”責(zé)任[25]。

2.企業(yè)與政府環(huán)境責(zé)任追究的協(xié)同：從擇一到并重。環(huán)境公益訴訟是通過司法手段追究政府與企業(yè)環(huán)境責(zé)任的重要方式，但是在實(shí)踐中，環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟出現(xiàn)了程序競(jìng)合。從訴訟標(biāo)的來看，環(huán)境民事公益訴訟旨在調(diào)整平等主體間的環(huán)境民事法律關(guān)系，環(huán)境行政公益訴訟旨在調(diào)整不平等主體間的環(huán)境行政法律關(guān)系。由此派生出環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟不同的主體、客體、內(nèi)容和功能，也就使環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境行政公益訴訟呈現(xiàn)出幾乎完全不同的面相。之所以在“兩訴”之間產(chǎn)生模式選擇之爭(zhēng)，蓋因“兩訴”所救濟(jì)的根本利益——受被訴違法行為侵害的環(huán)境公共利益——是等同的，由此塑造出以訴訟方式救濟(jì)環(huán)境公共利益的程序競(jìng)合[26]。針對(duì)這一程序競(jìng)合問題，“揚(yáng)”行政“抑”民事或者“揚(yáng)”民事“抑”行政的觀點(diǎn)，都彰顯出割裂政企協(xié)同責(zé)任的問題，無法實(shí)現(xiàn)政企環(huán)境責(zé)任的一并處理。為了規(guī)避上述弊端，實(shí)踐中派生的環(huán)境行政附帶民事公益訴訟可以作為突破口。在侵害環(huán)境公共利益的案件中，倘若侵害人企業(yè)與管理人政府均存在違反法律規(guī)定的情形，那么分別提起環(huán)境行政公益訴訟和環(huán)境民事公益訴訟勢(shì)必浪費(fèi)社會(huì)資源，相反，創(chuàng)設(shè)環(huán)境行政附帶民事公益訴訟制度可以有效地提高庭審效率、節(jié)約司法資源。因此，可以將環(huán)境行政附帶民事公益訴訟作為環(huán)境治理“政企同責(zé)”中責(zé)任追究的主要形式。

3.企業(yè)與政府環(huán)境責(zé)任自治的協(xié)同：從外向到內(nèi)生。規(guī)制負(fù)外部性的環(huán)境行為最便捷的手段，是運(yùn)用底線思維，即設(shè)定社會(huì)各主體應(yīng)當(dāng)遵循的排污和環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)超過規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的行為進(jìn)行懲罰，從而規(guī)避越線行為，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)之目的。然而這種底線思維難以激發(fā)企業(yè)產(chǎn)生達(dá)標(biāo)排放或治理之后的進(jìn)一步保護(hù)環(huán)境的動(dòng)力，而且負(fù)擔(dān)過重的環(huán)境責(zé)任會(huì)激發(fā)企業(yè)的“破罐子破摔”心理，同時(shí)導(dǎo)致政府從“無所不為”到“無所作為”。因此，在傳統(tǒng)的縱向環(huán)境責(zé)任協(xié)同之外，需要探索建立企業(yè)與政府間的橫向環(huán)境責(zé)任協(xié)同機(jī)制，通過激發(fā)企業(yè)與政府的環(huán)境自治熱情，追求底線規(guī)制之外的環(huán)境治理效果。但是，環(huán)境責(zé)任自治不能走向慈善的誤區(qū)，否則勢(shì)必因違背人性規(guī)律而難以擺脫失敗的宿命。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，企業(yè)與政府承擔(dān)環(huán)境責(zé)任將有利于其可持續(xù)發(fā)展，但是就短期而言，企業(yè)的財(cái)務(wù)績(jī)效、政府的稅收績(jī)效，均與環(huán)境責(zé)任的承擔(dān)成反比。因此，創(chuàng)造富于激勵(lì)的、使環(huán)境保護(hù)成為政府與企業(yè)的“最優(yōu)選擇”的制度環(huán)境，是落實(shí)政府和企業(yè)環(huán)境責(zé)任的關(guān)鍵[27]。排污權(quán)交易制度、環(huán)境信息披露制度、環(huán)境績(jī)效晉升制度等有效融合了懲罰與激勵(lì)機(jī)制，使企業(yè)與政府在治理環(huán)境和環(huán)境責(zé)任承擔(dān)上實(shí)現(xiàn)了協(xié)同，應(yīng)當(dāng)成為環(huán)境治理“政企同責(zé)”的重要手段。

4.生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的社會(huì)化：從理念到制度。近年來環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的一個(gè)新生主題，是生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的社會(huì)化。實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，居民存在環(huán)境認(rèn)知的“兩體分離”現(xiàn)象，即在宏觀層面關(guān)注環(huán)境問題，卻在日常生活中忽視環(huán)境保護(hù)，傾向于將環(huán)境保護(hù)責(zé)任歸咎于政府和企業(yè)，自我避責(zé)傾向嚴(yán)重[28]。然而，人類自身的需求帶來了環(huán)境問題，使每個(gè)人都背負(fù)了一種環(huán)境問題上的“原罪”。因此，讓各行各業(yè)的私主體和公權(quán)力機(jī)關(guān)共同承擔(dān)環(huán)境治理責(zé)任就成為一種理性且必然的選擇。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任社會(huì)化語境下，企業(yè)將不再是人人喊打的“過街老鼠”，政府也不再是環(huán)境治理的“全能主體”，而公民個(gè)人也不再是袖手旁觀的路人。具體而言，生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的社會(huì)化主要包括兩個(gè)層次：其一，在行為規(guī)制方面，除去作為主要污染者的企業(yè)，政府也是節(jié)能減排的核心主體，而個(gè)人開車、生活垃圾傾倒等也將被納入環(huán)境規(guī)制的范疇；其二，在責(zé)任分?jǐn)偡矫?，?dāng)出現(xiàn)環(huán)境損害而無法確定責(zé)任人，或者責(zé)任人基于法定原因而豁免擔(dān)責(zé)(例如企業(yè)資不抵債時(shí)對(duì)于超過資產(chǎn)的損害責(zé)任、環(huán)境損害超過法定訴訟時(shí)效等情形)，則需要探索建立環(huán)境損害社會(huì)救助基金、環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)等使私主體和公權(quán)力共同負(fù)擔(dān)環(huán)境損害的社會(huì)化協(xié)同機(jī)制。

注釋：

① 由于“黨政同責(zé)”在本質(zhì)上指向公權(quán)力的環(huán)境責(zé)任范疇，將黨委環(huán)境責(zé)任與慣常意義上的政府環(huán)境責(zé)任等同不存在邏輯上的障礙。