普蓂喆， 鄭風(fēng)田， 丁 冬

(1.中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所，北京 100081；2. 中國人民大學(xué) 農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院， 北京 100872；3. 國家煙草專賣局煙草經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100045)

內(nèi)容提要：托市收儲監(jiān)管漏洞頻發(fā)影響糧食市場調(diào)控效果和國家糧食安全，做好托市收儲內(nèi)部監(jiān)管關(guān)系種糧農(nóng)民切身利益、國家糧食宏觀調(diào)控效果和國家糧食安全。糧食托市收儲的垂直管理體系構(gòu)成了雙層委托代理結(jié)構(gòu)，通過構(gòu)建“政府-中儲糧-代儲庫”三層監(jiān)管模型推導(dǎo)政府防范中儲糧和代儲庫合謀的最優(yōu)制度設(shè)計及其比較靜態(tài)特征，分析表明信息租金在政府監(jiān)管能力有限的情況下成為代儲庫向中儲糧尋租的基礎(chǔ)。為了防止合謀、引導(dǎo)企業(yè)規(guī)范收儲，政府需要補償兩者不合謀造成的效用損失，或者政府罰金數(shù)量必須要高于其合謀收益，而中儲糧成本權(quán)衡、收儲目標(biāo)沖突和反向激勵等現(xiàn)實制約會導(dǎo)致政府監(jiān)管效力減弱。

一、引言

托市收儲監(jiān)管是政策性糧食收儲監(jiān)管的難點，其監(jiān)管難度在一定程度上取決于監(jiān)管體制本身的復(fù)雜性。盡管托市收儲依托中央儲備糧的垂直管理體系，但托市糧與中央儲備糧的監(jiān)管體制差異較大。中央儲備糧由中央儲備糧管理總公司(以下簡稱中儲糧)直接經(jīng)營管理，托市收儲則采取委托收儲體制，由中儲糧委托地方糧企開展收儲。收儲方式上的差異給托市收儲監(jiān)管帶來巨大隱患，導(dǎo)致監(jiān)管漏洞頻繁發(fā)生，與之相關(guān)的賬不符實、腐敗窩案等負(fù)面新聞層出不窮。做好托市收儲內(nèi)部監(jiān)管，關(guān)系種糧農(nóng)民切身利益、國家糧食宏觀調(diào)控效果和國家糧食安全。分析托市收儲監(jiān)管需要先把握托市收儲體制的一些重要特征。

1.托市監(jiān)管的委托代理特征。在托市收儲中，政府與中儲糧、中儲糧與地方代儲庫之間形成了多層委托代理關(guān)系[1-2]。垂直管理能夠激勵企業(yè)付出更多的努力[1]，但信息不對稱也會促使其具有隱藏經(jīng)營真實信息的沖動[3]，降低政策和企業(yè)運行效率[2]。楊羽宇(2015)把糧食承儲企業(yè)和外部監(jiān)管部門作為博弈雙方，利用混合策略博弈矩陣求出博弈的均衡值[4]。多層委托代理關(guān)系中各主體的目標(biāo)并不完全一致，目標(biāo)的多重性導(dǎo)致難以確定各個目標(biāo)的權(quán)重，進(jìn)而影響政策傳達(dá)的效果[4]，為度量政策綜合效果帶來難度[5]，給了執(zhí)行者扭曲政策、謀取個人或集團(tuán)利益機會。在多層級委托代理經(jīng)營管理模式中監(jiān)督和約束逐漸遞減，處于中間環(huán)節(jié)的委托代理人在追求雙重利益的過程中可能發(fā)生角色錯位和利益越界，政府監(jiān)督成本上升會導(dǎo)致道德風(fēng)險概率的增加[6]。中央以下的參與主體在多次重復(fù)博弈中合謀得到的巨額收益，容易促使他們達(dá)成一種共同對付中央政府的默契[7]。由于擁有從收購組織到儲存保管、直至銷售交割等的直接管理職能[8]，中儲糧市場參與身份的兩重性加劇了委托代理帶來的漏洞，使政策運行埋下了很多隱患。

2.托市收儲的行政壟斷特征。糧油收儲和加工行業(yè)有具有一定自然壟斷特性，政府利用行政手段又使中儲糧獲得政策性糧食購銷的壟斷權(quán)力制度化，形成了中儲糧一家獨大的局面。壟斷糧源會導(dǎo)致糧食賬不符實[9]，或?qū)r(nóng)民的糧食壓級壓價[10]，導(dǎo)致尋租和腐敗行為的頻繁發(fā)生[11]，甚至從“大糧倉”轉(zhuǎn)變?yōu)椤按蠹Z商”[12]。托市收儲相當(dāng)于一種公共物品，對公共壟斷部門進(jìn)行約束和管理涉及到政府規(guī)制問題(Regulation)。政府在一些行業(yè)中不直接參與規(guī)制，而是委托一些機構(gòu)代為監(jiān)督管理”。這就導(dǎo)致政府規(guī)制實際上是兩層委托代理關(guān)系，即政府與規(guī)制機構(gòu)之間的委托代理關(guān)系、規(guī)制結(jié)構(gòu)與企業(yè)之間的委托代理關(guān)系。規(guī)制機構(gòu)主要關(guān)注企業(yè)效率和社會福利最大化，而企業(yè)則主要追求自身利潤的最大化[13]。對后一層委托代理關(guān)系來說，規(guī)制機構(gòu)又比政府本身擁有更多的關(guān)于規(guī)制合同執(zhí)行的信息。規(guī)制機構(gòu)所具有的這種信息優(yōu)勢使其對規(guī)制合同的執(zhí)行具有較大的相機選擇權(quán)，并可能產(chǎn)生有利于自己的機會主義行為，托市收儲監(jiān)管與公共物品壟斷供給的這一雙層委托代理結(jié)構(gòu)非常相似。

完善糧食收儲監(jiān)管體系既是糧食收儲政策操作上的難點，也是理論研究上的弱點。目前國內(nèi)研究準(zhǔn)確把握了托市收儲的委托代理特征，但多基于單層委托代理結(jié)構(gòu)，且忽略了其公共物品供應(yīng)的行政性壟斷特征。Tirole新規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析思路能夠同時捕捉到糧食價格調(diào)控管理體系中委托代理和壟斷兩個關(guān)鍵特征，可以利用這一理論建立分析框架，分析當(dāng)前管理體系存在問題的原因，并找出更有效率的激勵方案。本文關(guān)注托市收儲內(nèi)部監(jiān)管，把托市收儲視作一種公共物品，從公共物品提供的政府規(guī)制視角入手分析托市收儲的合謀風(fēng)險及其防范，以期拓展相關(guān)理論研究，為政策性糧食監(jiān)管實踐提供一些思路。

二、托市監(jiān)管基礎(chǔ)模型

把糧食托市收儲看作是政府向公眾提供的公共服務(wù)，垂直管理體系是提供這一公共服務(wù)的政府制度。優(yōu)化儲備管理制度可以借鑒悌若爾(1986)、拉豐和悌若爾(1993) 、聶輝華和李金波(2007)以及聶輝華、張雨瀟(2015)的研究建立三層等級結(jié)構(gòu)下的政府規(guī)制模型，分析最優(yōu)政府規(guī)制手段[14-16]。

1.三層監(jiān)管結(jié)構(gòu)。在中國糧食收儲制度體系中關(guān)鍵的三個參與主體是政府、中儲糧與代儲庫，三者是相互博弈的關(guān)系。政府需要建立一定的儲備來達(dá)到治國理政目標(biāo)，但政府本身精力有限，將這一任務(wù)委托給中儲糧。中儲糧的主要任務(wù)是中央儲備糧的收儲輪換，絕大多數(shù)托市收購糧食都委托地方代儲庫執(zhí)行。所以，托市收購的實際代理人是代儲庫，中儲糧發(fā)揮的是監(jiān)督管理的作用。假設(shè)所有托市收購都由地方代儲庫來實現(xiàn)，則構(gòu)成了典型的三層等級結(jié)構(gòu)[14，17]，如圖1。

政府是垂直管理體系中的委托人(P, Principal)，它受自身知識、資源以及能力的限制，授權(quán)中儲糧作為監(jiān)督者(S, Supervisor)去管理實際從事托市收儲工作的代儲庫(A, Agent)。政府負(fù)責(zé)制定托市收儲政策，除了確定收儲時機之外，還負(fù)責(zé)確定對中儲糧和代儲庫的補貼額度，對中儲糧和代儲庫的行為進(jìn)行監(jiān)督。政府的目標(biāo)是持有一定規(guī)模的糧食儲備Q(ε,q)，其中ε表示政府對儲備糧的質(zhì)量要求，q表示對儲備糧的數(shù)量要求。

圖1 收儲監(jiān)管體系的三層結(jié)構(gòu)

2.代儲庫行為。代儲庫主要是地方國有糧食企業(yè)，這些企業(yè)通過嚴(yán)格的資格審查，獲得代儲資格。他們僅擁有糧食的收購和保管權(quán)，不具有所有權(quán)，糧食收購拍賣必須嚴(yán)格按照政府和中儲糧的規(guī)定進(jìn)行。代儲庫的收入來源是政府支付的保管費，記為T=T(Q(ε,q))，在現(xiàn)實中，保管費幾乎是代儲庫承擔(dān)政策性儲備的唯一收入。但糧食保管過程本身需要物質(zhì)和人力支出，為了能夠賺取更多收益，代儲庫可能不按政府要求執(zhí)行，通過壓低執(zhí)行成本來增加凈收益。

如果代儲庫違規(guī)(不論是質(zhì)量不達(dá)標(biāo)還是虛報數(shù)量)，它能夠獲得隱藏努力信息帶來的額外租金Q·Δc。為了不讓政府發(fā)現(xiàn)，代儲庫傾向于與中儲糧合謀，隱藏自己的違規(guī)信息。代儲庫從自己的額外租金中抽取一部分，作為對中儲糧的賄賂金K，K=k·Q·Δc，因為企業(yè)不可能把所有信息租金都交出去，需要滿足0

3.中儲糧行為。為了集中分析托市收儲政策的影響，假設(shè)中央儲備業(yè)務(wù)對托市收儲業(yè)務(wù)沒有影響。托市收購代儲的成本由政府根據(jù)儲備規(guī)模補償，政府對中儲糧的轉(zhuǎn)移支付記為S=S(Q(ε,q))。從信息顯示上來看，政府儲備的目標(biāo)是達(dá)到的，中儲糧的效用為V，不與代儲庫合謀時的效用為：

如果中儲糧選擇與代儲庫合謀，能夠多獲得K的賄賂金。但是，以ρ的概率被發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為，違規(guī)被發(fā)現(xiàn)后政府對中儲糧施加FS的懲罰。假設(shè)該懲罰可以貨幣化，中儲糧的預(yù)期懲罰為ρFS=ρFS+(1-ρ)×0。合謀以后的效用變?yōu)椋?/p>

為了能讓中儲糧參與托市收儲監(jiān)督管理工作，中儲糧參與監(jiān)督的效用應(yīng)該不小于自身的保留效用S0，標(biāo)準(zhǔn)化保留效用為S0=0。

4.政府總效用。假設(shè)政府代表整個社會的利益，政府的目標(biāo)是社會總效用的最大化，也就是要最大化消費者/納稅人、中儲糧(監(jiān)管者S)和代儲庫(代理人A)的福利總和。儲備糧無法直接定價，不能用聶輝華和李金波(2007)、聶輝華和張雨瀟(2015)等研究中的效用函數(shù)表示[15-16]，這里把儲備帶來的社會效用表示為U(Q(e,q))=U(Q)。政府的轉(zhuǎn)移支付往往是以前期的稅收為基礎(chǔ)，稅收會產(chǎn)生無謂損失。假設(shè)政府每轉(zhuǎn)移支付1個單位，社會成本為r，社會總福利在代儲庫選擇遵守規(guī)則時為：

代儲庫如果違規(guī)，社會總福利為：

三、防范合謀契約優(yōu)化及比較靜態(tài)特征

1.社會最優(yōu)情況。在社會最優(yōu)的情況下，政府不希望中儲糧和代儲庫之間合謀，進(jìn)而騙取公共資金。根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的契約理論，可以設(shè)計一個最優(yōu)的防范合謀契約(Optimal Collusion-proof Contract)。在理想情況下，假設(shè)企業(yè)被發(fā)現(xiàn)的概率ρ是可變的。該設(shè)定的含義是，政府對查處合謀決心堅定，且愿意投入需要的任何資源來防止中儲糧和企業(yè)合謀行為。下面對最優(yōu)情況下，各個主體的行為約束進(jìn)行說明。

首先，代儲庫和中儲糧需要滿足個人理性約束(IR)或者參與約束，也就是說參與政府收儲帶來的效用不小于他們的保留效用(這里標(biāo)準(zhǔn)化為0)。對代儲庫來說，他參與之后有p的概率選擇違規(guī)行為，(1-p)的概率遵守規(guī)定，所以代儲庫的個人理性約束(AIR)是期望效用不小于保留效用，即：

中儲糧的個體理性約束(SIR)為：

(SIR)EV=S+pK-pρFS≥0

其次，考慮代儲庫的激勵相容約束(AIC)。在防止合謀的情況下，代儲庫遵守規(guī)則的效用應(yīng)該不低于違約的效用，否則代儲庫就有選擇違規(guī)行為的激勵，所以得到：

然后是中儲糧的激勵相容約束(SIC)。在防止合謀的情況下，中儲糧遵守規(guī)則的效用也應(yīng)當(dāng)不低于違約的效用，得到：

最后，需要考慮中儲糧和代儲庫的有限責(zé)任約束，這個約束條件意味著在企業(yè)的違規(guī)行為被發(fā)現(xiàn)時，政府的處罰不能超過它們獲得的收益。所以代儲庫的有限責(zé)任約束為(ALL)：

中儲糧的有限責(zé)任約束為(SLL)：

(SLL)FS≤S+K

對政府來說，要使得期望效用最大化[15]，可以得到：

將其余約束條件簡化，得到政府的規(guī)制優(yōu)化問題為：

(SIR)S+pK-pρFS≥0

(SIC)ρFS-K≥0

(SLL)S+K-FS≥0

以上就是理想情況下政府規(guī)制的優(yōu)化方程，構(gòu)造拉格朗日方程用庫恩-塔克定理求解得到：

ρ*=1

下面的式子進(jìn)一步簡化之后得到。在政府決心防范合謀的情況下，最優(yōu)的防范合謀約束如下：

(1)代儲庫的參與約束(AIR)是松的，其他約束都是緊的。

(2)所有的政府行為變量(即內(nèi)生變量)由下面的式子決定。

ρ*=1

S*=0(=V*)

FS*=K(=V*+K)

(1)說明在社會最優(yōu)的情況下，只有代儲庫的期望效用高于保留效用，代儲庫能夠獲得正的信息租金。因為政府無法觀察到企業(yè)的成本選擇，為了鼓勵企業(yè)按照規(guī)定進(jìn)行收儲，政府需要補償對代儲庫多付出的那部分成本，而且對他不合謀進(jìn)行一定的支持。(2)說明在社會最優(yōu)的情況下，代儲庫違規(guī)被發(fā)現(xiàn)的概率是100%，政府對代儲庫具有完全信息，愿意花成本來監(jiān)控代儲庫的一舉一動。此時政府對代儲庫的轉(zhuǎn)移支付只需要補償采用低努力程度時候的成本，就可以達(dá)到監(jiān)管的目的。懲罰金額等于代儲庫違規(guī)操作的信息租金減去賄賂金額，一旦合謀，代儲庫將把所有收益完全終于支付罰金。政府對中儲糧的轉(zhuǎn)移支付等于其保留收益，意味著政府把中儲糧的租金完全抽盡。如果和代儲庫合謀，政府也不會給中儲糧留任何租金，只能讓其維持在保留收益的水平上。

2.合約防范契約。代儲庫違規(guī)在現(xiàn)實情況下并不一定能夠發(fā)現(xiàn)，也就是ρ=1不一定能夠?qū)崿F(xiàn)，通常情況下0<ρ<1。受政府信息渠道和資源能力的限制，不可能把所有精力都用于監(jiān)管中儲糧和代儲庫的合謀行為。一般而言政府用于監(jiān)管的資源有一定的上限，ρ在現(xiàn)實中是一個固定的值，也就是一個外生參數(shù)[18]。所以，政府防范合謀的最優(yōu)規(guī)制問題現(xiàn)實情況下變?yōu)橄旅娴膯栴}：

(SIR)S+pK-pρFS≥0

(SIC)ρFS-K≥0

(SLL)S+K-FS≥0

模型的目標(biāo)函數(shù)和約束條件與上一部分相同，最大的區(qū)別在內(nèi)生變量減少了一個。這導(dǎo)致利用庫恩-塔克條件求解時，拉格朗日乘的數(shù)量減少為4個。代入求解，排除自相矛盾的情況之后，可以得到模型的最優(yōu)解。根據(jù)合謀防范原理[14]， 滿足上述規(guī)劃的最優(yōu)契約一定是防范風(fēng)險的，在這種情況下委托人無法得到比這種情況更好的福利，所以沒有合謀的約束。所以，得到在上述假設(shè)條件以及政府監(jiān)管力度有限的情況下，最優(yōu)的防范合謀契約具有如下的性質(zhì)：(1)代儲庫的參與約束(AIR)和中儲糧的參與約束(SIR)都是松的，其他的約束都是緊的；(2)所有政府決策變量(內(nèi)生變量)由下面的公式來決定。

合謀防范契約下的最優(yōu)制度設(shè)計是上一部分制度設(shè)計的特殊形式，但兩者也有一定的不同。(1)合謀防范契約下的最優(yōu)制度設(shè)計中，代儲庫的參與約束和中儲糧的參與約束都是松的，其他都是緊的。中儲糧較松的參與約束與代儲庫的情況是類似的。由于政府的監(jiān)管能力有限，政府對代儲庫行為的信息是不完全的，違規(guī)行為有一定概率不被發(fā)現(xiàn)，給合謀留下了利潤空間。除了需要對代儲庫進(jìn)行成本補償之外。為了鼓勵中儲糧不合謀，政府需要對其不合謀造成的效用損失進(jìn)行一定補償。(2)在更為現(xiàn)實的情況下，政府對代儲庫的轉(zhuǎn)移支付為T*，T*結(jié)構(gòu)中比上一部分增加了關(guān)于ρ的表達(dá)式，含義也是十分明確的。政府的支出除了能夠覆蓋基本成本之外，還需要多付一部分來彌補信息租金的損失，從而鼓勵代儲庫遵守規(guī)定。如果代儲庫仍然合謀，罰金數(shù)量要高于其收益，才能降低合謀的預(yù)期收益，所以罰金部分也與ρ相關(guān)。對中儲糧而言，也是由于監(jiān)管漏洞的存在，使得合謀更有利可圖。政府為了鼓勵中儲糧不合謀，需要在保留收益之外，彌補不合謀損失的那部分收益。如果合謀，中儲糧的罰金比理想情況下的罰金要多。如果政府宣布的罰金金額只有K，合謀預(yù)期收益仍然大于不合謀，中儲糧和代儲庫仍然存在合謀的風(fēng)險。

3.比較靜態(tài)特征。防范合謀最優(yōu)契約中各外生變量是給定的，如果外生變量改變，政府最優(yōu)規(guī)制方案改變。首先考慮代儲庫違規(guī)被發(fā)現(xiàn)的概率，對防范合謀政府最優(yōu)規(guī)制方案求偏導(dǎo)得到下面的式子。這說明，政府監(jiān)督能力越強(監(jiān)督投入越大)，政府需要給代儲庫和中儲糧支付的轉(zhuǎn)移支付也就越低，而且政府對兩者公布的罰金也就越低。當(dāng)代儲庫違規(guī)很容易被發(fā)現(xiàn)時，代儲庫的期望收益就會下降，與此同時能夠給中儲糧提供的合謀賄賂金額相應(yīng)減少。但是這里沒有對政府監(jiān)管成本進(jìn)行說明，如果監(jiān)管成本過高(意味著提高ρ的代價很大)，政府就需要在監(jiān)管投入-轉(zhuǎn)移支付和罰金之間做出權(quán)衡。

考慮代儲庫信息租金的影響。信息租金較大會提高代儲庫的預(yù)期收益，為了鼓勵代儲庫遵守規(guī)定，政府不得不增加成本補償金額；反過來在合謀的情況下，較高的信息租金也會提高代儲庫的預(yù)期合謀收益，政府需要增加罰金額度增加威懾力。有意思的是，租金額度對中儲糧沒有影響。中儲糧作為一個監(jiān)管者，不是信息租金的直接獲利者。中儲糧合謀行為主要取決于代儲庫，如果代儲庫不選擇合謀，中儲糧自己是沒有動力來合謀的。因為政府會盡可能對中儲糧抽租，只讓它獲得托市監(jiān)管的保留收益。

考慮代儲庫的賄賂額度。如果代儲庫的賄賂比重較大，自己的留存收益減少，會降低代儲庫違規(guī)和合謀的預(yù)期收益。這對政府反而是有利的，因為政府需要支付的成本和收益損失的補償金額比較少。但是，中儲糧獲得了較高比例的信息租金，直接增加了合謀的預(yù)期收益。不合謀損失的收益變大了，所以為了鼓勵中儲糧維持中立，政府不得不提高轉(zhuǎn)移支付，而且增加罰金提高威懾力。

四、制約最優(yōu)規(guī)制的現(xiàn)實因素

上述理論分析基本上是基于模型前提假設(shè)，得到的政府防范合約最優(yōu)規(guī)制方案。在現(xiàn)實中，政府出臺了一系列措施來防止合謀，但代儲庫和中儲糧仍然不斷爆出各種問題。真實情況下，模型前提假設(shè)不一定能實現(xiàn)。這一部分借鑒聶輝華和李金波(2007)的分析思路[16]放松模型前提假設(shè)，分析最優(yōu)規(guī)制方案實現(xiàn)的障礙。

1.成本權(quán)衡。在上一部分的分析中，理想情況下代儲庫違規(guī)被發(fā)現(xiàn)的概率應(yīng)該為1；而在更為現(xiàn)實的情況中，違規(guī)被發(fā)現(xiàn)的概率通常小于1，而且受政府預(yù)算的限制，這一概率在模型中是外生的。模型背后的假設(shè)是，政府監(jiān)管成本忽略不計，這一假設(shè)在現(xiàn)實中顯然是不符合的。政府為了制約中儲糧和代儲庫的行為，出臺了一系列監(jiān)管措施。代儲庫資格審查集中到中儲糧管理總公司，對代儲庫資格限制嚴(yán)格，通過進(jìn)入限制的約束加強監(jiān)管，降低信息不對稱。建立托市收購電子信息系統(tǒng)，收儲資金封閉運行，采用“一卡通”制度，對收儲全程監(jiān)控并保存錄像。定期與不定期檢查相結(jié)合，中央巡視組不定期進(jìn)駐中儲糧。這些措施能夠提高代儲庫違規(guī)被發(fā)現(xiàn)的概率，但也背負(fù)著巨大的成本。在財政有限的情況下，糧食監(jiān)管合謀風(fēng)險的監(jiān)管面臨著兩難困境：如果花成本提高監(jiān)管效率，會限制轉(zhuǎn)移支付能力，減少代儲庫預(yù)期收益，增加違規(guī)風(fēng)險；如果花成本提高轉(zhuǎn)移支付能力，監(jiān)管費用下降，違規(guī)被曝光概率降低，降低合謀機會成本。在兩種情況下，代儲庫和中儲糧都有合謀風(fēng)險。

2.目標(biāo)沖突。糧食收儲除了保證國家糧食安全之外，還有保護(hù)農(nóng)民利益的作用。糧食收獲季新糧集中上市，農(nóng)戶容易面臨賣糧難的問題。托市收購以最低收購價的方式買入農(nóng)戶糧食，以提高收購價格的方式直接把政府補貼轉(zhuǎn)移給農(nóng)戶。托市收儲承擔(dān)保護(hù)農(nóng)民利益的功能，很多代儲庫在新糧上市之后馬上開倉收購，解決農(nóng)民賣糧難問題。過去托市收儲質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不高，很多地方出現(xiàn)好糧流入市場，差糧流入國庫的現(xiàn)象。加上質(zhì)量監(jiān)管的難度要比單純的數(shù)量監(jiān)管難度大，久而久之，低質(zhì)量糧食的規(guī)模逐漸增大，影響國家儲備的質(zhì)量。所以，目前國家收儲質(zhì)量和數(shù)量暴露出來問題的原因是兩方面的。一個是質(zhì)量和數(shù)量兩個指標(biāo)監(jiān)管難度存在差異，投機者必然選擇監(jiān)管難度較小的一方弄虛作假。一個則是政府收儲制度目標(biāo)相沖突的問題，糧食安全和保護(hù)農(nóng)民的目標(biāo)有一定的沖突性，在過去強調(diào)保護(hù)農(nóng)民種糧積極性的大背景下，敞開收購農(nóng)民余糧、提高農(nóng)民賣糧收益，必然導(dǎo)致代儲庫偏重數(shù)量忽略質(zhì)量。

3.反向激勵。當(dāng)政府對企業(yè)過度抽租，以至于抽租量超過企業(yè)本生的剩余，企業(yè)反而有激勵采取較差的生產(chǎn)方式[15]。 在中國糧食企業(yè)中，也存在類似的問題。2000年以前垂直體系還未建立，國家儲備主要依靠地方儲備實現(xiàn)。地方糧食企業(yè)自主性較強，糧口是當(dāng)時熱門單位。1999年中儲糧和垂直管理體系的建立，就是一個明顯的抽租過程。政府將國家儲備權(quán)利收歸中央政府，并委托中儲糧代為實施和監(jiān)管。地方糧食企業(yè)只能以代儲的形式參與國家托市收儲。地方糧食企業(yè)從過去的多元化糧食經(jīng)營，演變到現(xiàn)在單純的糧食保管者，代儲庫資金嚴(yán)重壓縮。在中儲糧建立之初，不少地方糧食企業(yè)難以適應(yīng)政府大幅度抽租，出現(xiàn)大量投機違規(guī)行為。為了降低收儲成本，代儲庫以虛假買賣的形式增加賬上儲備數(shù)量，憑空套取政府保管費。隨著政府監(jiān)管力度的加強，“轉(zhuǎn)圈糧”、貪腐等問題相對減少。然而長期以來的大幅度抽租，使得現(xiàn)在的地方糧食企業(yè)只承擔(dān)代儲任務(wù)，隨著保管費資格和國家收儲制度的調(diào)整，企業(yè)代儲激勵不斷下降。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多企業(yè)接受的政府轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)難以覆蓋企業(yè)維持正常運轉(zhuǎn)需要的成本。目前的情況下，收儲嚴(yán)格管理帶來了好處，但也導(dǎo)致管理體制過于僵化，在市場化改革背景下不利于企業(yè)培養(yǎng)市場適應(yīng)性和競爭力。

五、結(jié)論與討論

糧食收儲的垂直管理體系，實際上構(gòu)成了兩層委托代理結(jié)構(gòu)，加劇了信息不對稱，導(dǎo)致代儲庫和中儲糧的合謀風(fēng)險。本文借鑒新規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析思路，構(gòu)建“政府-中儲糧-代儲庫”三層監(jiān)管模型，求解政府防范中儲糧和代儲庫合謀的最優(yōu)制度設(shè)計，得到理想情況下的最優(yōu)防范合謀合約、現(xiàn)實情況下的最優(yōu)防范合謀合約以及最優(yōu)合約的比較靜態(tài)特征。

糧食收儲監(jiān)管漏洞的存在，主要是因為作為監(jiān)管者的中儲糧、與作為代理人的代儲庫之間存在合謀利益。在政府監(jiān)管的資源和能力有限的情況下，政府對中儲糧和代儲庫的信息掌握不完全，信息不對稱給代儲庫的違規(guī)行為留下了信息租金。信息租金成為代儲庫向中儲糧尋租的基礎(chǔ)。為了防止中儲糧和代儲庫合謀，政府需要對不合謀對兩者造成的效用損失進(jìn)行一定補償。從懲罰方面來看，罰金數(shù)量必須要高于其收益，才能降低合謀的預(yù)期收益，引導(dǎo)企業(yè)按照規(guī)定收儲。但現(xiàn)實情況往往無法滿足最優(yōu)防范合謀合約的前提假設(shè)，導(dǎo)致政府監(jiān)管效力減弱。造成監(jiān)管效力減弱的原因，除了政府規(guī)制手段偏離最優(yōu)規(guī)制設(shè)計的原因之外，還有制度本身的制約因素，這里主要考慮的是三種因素。第一，監(jiān)督成本與轉(zhuǎn)移支付成本的權(quán)衡，在財政預(yù)算約束偏緊的情況下，過度偏重任何一方都會降低不合謀的激勵；第二，收儲的糧食安全目標(biāo)與保護(hù)農(nóng)戶目標(biāo)相沖突，在質(zhì)量監(jiān)管相對較弱的情況下，導(dǎo)致收儲偏重數(shù)量而弱化質(zhì)量；第三，過度抽租導(dǎo)致的反向激勵行為，一旦超過代儲庫的保留收益，會影響企業(yè)自身的發(fā)展、降低代儲激勵，部分企業(yè)會以弄虛作假的方式獲取租金。

本文從理論上分析了垂直管理體系存在監(jiān)管漏洞的原因，以及制約政府對中儲糧及代儲庫進(jìn)行最優(yōu)規(guī)制的現(xiàn)實因素，在政策實踐上有以下幾點啟示。

第一，獎懲并舉。政府對中儲糧和代儲庫的轉(zhuǎn)移支付除了需要能夠覆蓋企業(yè)運行的成本之外，要能夠彌補不合謀帶來的收益損失，從而提高中儲糧和代儲庫按照規(guī)定收儲的預(yù)期收益；對中儲糧和代儲庫的懲罰必須大于其租金收益，才能形成對兩者的威懾力；通過獎懲并舉，降低中儲糧和代儲庫從合謀中獲取的預(yù)期凈收益，引導(dǎo)規(guī)范收儲。

第二，提高收儲透明度和靈活性。日常監(jiān)管與專項抽查相結(jié)合，提高政府發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為的能力?？梢詤⒖贾醒雰浼Z的監(jiān)管措施，對長期合作的倉庫進(jìn)行改良，增加電子化監(jiān)管及信息管理系統(tǒng)，確?？梢噪S時調(diào)用檢查，加強日常監(jiān)管。另外配合隨機專項抽查，促使托市收儲行為更加規(guī)劃化。近年來糧食政策市場化改革不斷推進(jìn)，托市收儲也已經(jīng)確定穩(wěn)定框架、增加彈性的改革思路。未來在改革進(jìn)程中，應(yīng)適當(dāng)收縮政策性收儲的范圍和規(guī)模，減少市場扭曲。放松順價銷售要求，對超期儲備進(jìn)行折價銷售，加快清理無效庫存。對鼓勵企業(yè)積極應(yīng)對市場變化，開展市場化收購，培育政府收儲與社會性收儲良性互動新局面。

第三，明確收儲定位。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展變化，中國糧食收儲政策的目標(biāo)也在發(fā)生變化，收儲必須要明確是為了保護(hù)農(nóng)民，還是為了儲備保證國家糧食安全。從當(dāng)前的情況來看，不論從糧食種植還是收儲都從數(shù)量要求轉(zhuǎn)變?yōu)橘|(zhì)量要求。因此在收儲執(zhí)行過程中，需要把收儲目標(biāo)的轉(zhuǎn)變落實到具體的收儲標(biāo)準(zhǔn)上來。不把收儲數(shù)量作為唯一標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)當(dāng)規(guī)定更為嚴(yán)格的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量監(jiān)督程序。從而切實轉(zhuǎn)換收儲思路，避免目標(biāo)沖突給不良企業(yè)可乘之機。