摘要：黨的十九大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，依法治國(guó)基本方略必須堅(jiān)持到底，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的腳步不能停下來(lái)，并從完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系、推進(jìn)依法行政、進(jìn)一步深化司法體制改革、深入開展法制宣傳教育等方面提出了一系列新舉措。本文主要思考的是新時(shí)代國(guó)家治理視域下的機(jī)構(gòu)與行政體制改革，特別是如何理解十九大報(bào)告中關(guān)于機(jī)構(gòu)與行政體制改革的論述。

關(guān)鍵詞：行政改革;法制化;新時(shí)代思想

一、前言

法治是治國(guó)理政的基本方式，是全面建成小康社會(huì)的重要保障，法學(xué)是治國(guó)理政的學(xué)問(wèn)，與改革發(fā)展穩(wěn)定大局息息相關(guān)。行政改革是政治體制改革的重要內(nèi)容，是上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)客觀規(guī)律的必然要求，貫穿我國(guó)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的全過(guò)程。面對(duì)新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求，必須充分的我國(guó)現(xiàn)階段行政執(zhí)行中存在的問(wèn)題緊密的結(jié)合在一起，與時(shí)俱進(jìn)，大膽探索，在新時(shí)代思想的理論體系下與依法治國(guó)的基本方針結(jié)合，不斷推進(jìn)在十九大報(bào)告中，習(xí)總書記提出的新時(shí)代建設(shè)目標(biāo)。

二、關(guān)于行政改革法制化的分析

（一）行政生態(tài)角度下的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部結(jié)構(gòu)改革

從行政生態(tài)來(lái)看，行政體制涉及內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部結(jié)構(gòu)兩方面。

內(nèi)部結(jié)構(gòu)是指機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及機(jī)構(gòu)內(nèi)部不同部門之間的關(guān)系，包括責(zé)任配置、權(quán)力、責(zé)任、人員、編制、規(guī)模、層級(jí)、專業(yè)化等問(wèn)題[1]。在行政體制的內(nèi)部結(jié)構(gòu)中，權(quán)力清單和責(zé)任清單建設(shè)同法治政府這一價(jià)值緊密相關(guān)，也同責(zé)任政府的價(jià)值密不可分。放管服務(wù)、加強(qiáng)監(jiān)管，體現(xiàn)的是有限政府和響應(yīng)性政府的價(jià)值?？鐚蛹?jí)結(jié)構(gòu)中的賦予省級(jí)及以下更多自主權(quán)，則與分權(quán)的價(jià)值相關(guān)。跨機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)中的合并合署辦公，與無(wú)縫隙政府和服務(wù)型政府的價(jià)值相關(guān)。

外部結(jié)構(gòu)的調(diào)整圍繞著調(diào)整黨政關(guān)系、政府與市場(chǎng)的關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系、中央和地方的關(guān)系來(lái)考慮，主要有三種：一是跨“部門”（政府、社會(huì)、市場(chǎng)）的結(jié)構(gòu)。這涉及放管服務(wù)改革、服務(wù)型政府等，也涉及事業(yè)單位改革;二是跨層級(jí)結(jié)構(gòu)，中央和地方的關(guān)系屬于這個(gè)領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán);三是跨組織結(jié)構(gòu)，黨政關(guān)系、黨政合署辦公屬于這個(gè)范疇[2]?？傮w來(lái)看，這些是對(duì)治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整和改革，因?yàn)橹卫砭褪且缍ú煌卫碇黧w的功能、責(zé)任、關(guān)系。

從這個(gè)角度看，機(jī)構(gòu)和行政體制改革對(duì)于整個(gè)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化至關(guān)重要，行政體制是國(guó)家治理體系的組織和體制表現(xiàn)。機(jī)構(gòu)和行政體制改革是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一部分，那么其改革也必須依據(jù)新時(shí)代國(guó)家治理面臨的主要矛盾、主要價(jià)值、主要理念和主要任務(wù)來(lái)進(jìn)行。新時(shí)代的需要從十九大報(bào)告的整體，從整個(gè)治理體系的變化來(lái)理解行政體制改革這一部分內(nèi)容。

（二）現(xiàn)代國(guó)家治理角度下追求的主要價(jià)值的行政改革

從現(xiàn)代國(guó)家治理價(jià)值去反推所需要的行政體制，這進(jìn)一步說(shuō)明不能就事論事，不能簡(jiǎn)單地理解行政體制改革。如放管服，我們經(jīng)常談給企業(yè)減少多少負(fù)擔(dān)，建了多少政務(wù)服務(wù)中心，但是考核政務(wù)中心績(jī)效的時(shí)候卻很少去關(guān)注其經(jīng)濟(jì)成本，很少有數(shù)據(jù)來(lái)體現(xiàn)。就減輕負(fù)擔(dān)而言，現(xiàn)在追蹤從交單到窗口取件的時(shí)間，但是在送單之前所花的時(shí)間和精力則沒(méi)有考慮。如果從這個(gè)要求去反推所需要的行政體制就會(huì)發(fā)現(xiàn)，狹義地理解機(jī)構(gòu)調(diào)整或者放管服務(wù)是不夠的[3]。放管服務(wù)當(dāng)然還涉及中央地方關(guān)系，也涉及跨機(jī)構(gòu)的組織間關(guān)系，當(dāng)前不同系統(tǒng)、不同組織之間的信息孤島限制了放管服務(wù)的進(jìn)一步推動(dòng)。

（三）國(guó)家建設(shè)的主要任務(wù)角度下的行政改革

國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)應(yīng)貫穿于“五位一體”的總體布局具體任務(wù)中，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，行政體制改革也是如此。在十九大報(bào)告中，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域有一系列任務(wù)，政治、文化、社會(huì)、生態(tài)領(lǐng)域也有一系列任務(wù)，這些任務(wù)都涉及行政體制改革的問(wèn)題。比如現(xiàn)代財(cái)政制度和預(yù)算制度中，提出要全面推進(jìn)績(jī)效管理。十八大報(bào)告中，績(jī)效管理主要是在行政體制改革部分，在十九大報(bào)告中轉(zhuǎn)到了財(cái)政預(yù)算部分。但是，這不意味著政府績(jī)效管理不重要了，或者績(jī)效管理不是行政體制改革的一部分了。沒(méi)有放在行政體制這一部分，大體是因?yàn)閺呢?cái)政預(yù)算的角度入手推進(jìn)政府績(jī)效管理，推進(jìn)效果可能會(huì)更好。

（四）行政改革法制化的意義

在新時(shí)代的背景下，行政改革所追求的是體制新、機(jī)制新、思路新、觀念新，只有這樣才能適應(yīng)我國(guó)建設(shè)現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的需要。行政改革法制化是需要既是改革落到實(shí)處的重要保障，同時(shí)也要求行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)行政法規(guī)和規(guī)章的建設(shè)，使盡可能多的政府行為有具體規(guī)則可循。

一是通過(guò)行政法治化，保障合理有效行政改革制度的制定[4]。從習(xí)近平總書記的新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和十九大報(bào)告的整體來(lái)理解，行政改革要抓住面臨的社會(huì)主要矛盾，要有問(wèn)題導(dǎo)向，明確要解決的主要問(wèn)題、主要矛盾、主要任務(wù)，同時(shí)也要明確要堅(jiān)持的理念和價(jià)值，也就是上文中闡述的改革方向，法制化將是這些改革的基本保障。

二是根據(jù)不同行政管理范圍，通過(guò)行政法制化建立起有法可依、違法必究的工作保障體系。提高社會(huì)治理工作政策的實(shí)施能力。在我國(guó)政治制度實(shí)施過(guò)程中，通過(guò)法律這一根準(zhǔn)繩時(shí)刻評(píng)判與檢驗(yàn)政策具體實(shí)行力度，及時(shí)作原有政策修訂、補(bǔ)充與豐富，及時(shí)注意與社會(huì)各項(xiàng)政策的配套與銜接。

三、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，要通過(guò)行政改革法制化，逐步消除已經(jīng)十分明確的與舊體制相關(guān)聯(lián)的政府行為和思想觀念，逐步熟悉適新時(shí)代思想下要求的治理方式和思想觀念。

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作者簡(jiǎn)介：鄭建勛，男，1961年4月，四川成都人，學(xué)歷：碩士，職稱：副教授，研究方向：憲法與行政法學(xué)。