張琴

摘要：近年來，“雙一流”建設成為我國高等教育發(fā)展的主要追尋方向，本研究對各地方政府所頒布的“雙一流”建設方案（或通知）進行內(nèi)容的編碼與統(tǒng)計，建構起政策工具與“雙一流”建設要素的二維分析框架。從政策工具上來看，各地實施方案中權威性政策工具使用較多，而職能拓展工具使用較少，也就是在政策工具的組合利用程度低。從建設要素上來看，在科學研究要素上使用相應的政策工具較多，國際交流、文化傳承上相應政策工具供給不足，在后續(xù)雙一流的建設中，不僅僅是要將政策工具分布合理優(yōu)化，還要對薄弱環(huán)節(jié)要素提供政策供給。

關鍵詞：政策工具;“雙一流”政策;建設要素

中圖分類號：G640

文獻標識碼：A

文章編號：2095-5995 （2019） 01-0085-08

一、問題的提出

2018年8月，教育部印發(fā)《關于高等學校加快“雙一流”建設的指導意見》，這是繼2015年國務院《統(tǒng)籌推進世界一流大學與一流學科的建設總體方案》（以下簡稱“總體方案”）與2017年《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設實施方案（暫行）》（以下簡稱“實施方案”）之后又一個推進“雙一流”建設的指導性文件。三年的時間，國家對“雙一流”建設相繼出臺三個中央文件，由此可見“雙一流”建設的時間之急，任務之重。在世界教育競爭如此激烈的今天，“雙一流”的建設不僅僅是實現(xiàn)我國高等教育事業(yè)跨越式發(fā)展的重要舉措，更是我國高等教育邁進世界高水平大學之林的當務之急。

在中國知網(wǎng)中，以““雙一流”政策”為主題進行精確搜索，以“雙一流”政策文件為研究對象，首先，從宏觀上對該政策文本的內(nèi)容與主要關鍵詞分析。比如“雙一流”建設政策文本結構和各個地方具體如何落實政策的比較分析（褚照鋒，2017）[1]、“雙一流”建設的地方行動：基于政策的文本分析（陳燕等，2018）[2]、省域統(tǒng)籌推進“雙一流”建設政策中的突出特點、典型矛盾及破解策略（蘇林等，2018）[3]、將各省之間的“雙一流”政策進行對比分析等（張偉，2018）[4]。其次，從“雙一流”政策文件的微觀層面研究，主要是突出“雙一流”政策中有關教育的某一個點，比如在“雙一流”建設背景下高校教師隊伍建設的問題與現(xiàn)狀（柳利峰，2018）[5]、“雙一流”政策中地方政府的注意力轉向（習勇生，2017）[6]，基于政策文本的內(nèi)容，對“雙一流”建設的價值邏輯進行探索與論證（張偉、薄存旭，2018）[7]等。

相對于“雙一流”建設的政策文本分析，對“雙一流”建設文件從政策工具角度進行的分析文章僅有四篇，一是《政策工具視角下我國建設世界一流大學的政策變遷》（武玉潔，2015）以政策工具為主要切入點，分析了我國自“985工程”、“211工程”、“2011計劃”等一系列雙一流大學建設政策工具使用狀況，可以說這是最早運用政策工具對“一流大學”建設政策進行分析的論文[8]。二是《“雙一流”建設的政策工具選擇研究》（習勇生，2017）介紹了政策工具的類型與以及“雙一流”建設政策工具選擇的政策建議，但沒有分析在“雙一流”政策實施中涉及到哪些政策工具[9]。三是《“雙一流”建設中政策工具選擇與運用的問題及對策》（徐贊，2018），在此文中主要以國務院《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》、教育部等《統(tǒng)籌推進世界一流大學和一流學科建設實施辦法（暫行）》兩個中央文件為政策文本，對兩個文件中政策工具的運用進行詳細闡述，并提出相應的改進措施[10]。最后是《政策工具視角下的“雙一流”建設政策研究》（彭華安，2018），主要是以《總體方案》為政策文本，對其中所用政策工具進行分析[11]。

以上文獻都對本文的研究提供很好的借鑒與指導，這些具體以政策工具為視角的相關文章都是對國家層面對相關的政策進行分析，中央的政策主要是屬于頂層設計，從宏觀的視角提出發(fā)展框架。但是政策制定的最終目標是要執(zhí)行，真正要將政策落到實處必須要地方各個政府，正如美國政策學家艾利森所說，“在實現(xiàn)政策目標的過程中，總體方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行”[12]。在政策分析中，政策工具充當了政府實施政策的重要方法與手段，是政策落實過程中的重要的運行機制，如何將“雙一流”政策如何落到實處，對各地方文件中的政策工具進行組合與分配，對“雙一流”政策的落實與政策優(yōu)化至關重要。因此本研究在上述學者的研究基礎之上，試圖從地方政府的“雙一流”政策為著手點，在政策工具的視角下對這些地方政策文本進行梳理、編碼與量化，理清地方“雙一流”推進的特點、規(guī)律及其不足，針對性的提出“雙一流”優(yōu)化落實的政策建議。

二、數(shù)據(jù)來源與分析框架建構

（一）數(shù)據(jù)來源

本文主要的焦點放在各省市自治區(qū)的“雙一流”政策上，通過政府官方網(wǎng)站共搜索到28個地方政府推進“”雙一流”建設的文件”。有的省市先后兩次出臺相關政策，如吉林省于2017年7月推出“吉林省統(tǒng)籌推進高水平大學和高水平學科專業(yè)建設實施方案的通知”，后于2018年8月頒發(fā)吉林省人民政府關于印發(fā)《吉林省特色高水平大學、特色高水平學科專業(yè)建設項目實施方案的通知》;貴州省于2016年9月就頒布《貴州省教育廳關于印發(fā)“大力推進區(qū)域內(nèi)一流大學和一流學科建設的實施意見”的通知》，這一文件主要響應了國家“總體方案”的主要建設框架與發(fā)展一流學科的主要思考路徑，并沒有給出詳細的實施方案。后于2017年頒發(fā)《貴州省人民政府關于統(tǒng)籌推進一流大學和一流學科建設的意見》，詳細制定出貴州省“雙一流”建設的詳細實施方案。兩份文件都是本研究的分析數(shù)據(jù)樣本，對照這些文件進行一一的篩選與閱讀，最終梳理出大陸地區(qū)除西藏外30個地方推進“雙一流”建設的政府文件，一共33份。以此為主要數(shù)據(jù)分析來源，厘清地方政府在落實“雙一流”政策時所用哪些政策工具？這些政策工具的特點是什么？各個地方在采用政策工具上有何差異？

（二）分析框架建構

本研究主要從兩個維度建構起地方政府“雙一流”推行的政策工具模型。單一的政策工具視角的分析只能分析出政策工具實施的途徑，并不能全面闡釋政策內(nèi)容涉及的各方面。政策工具的運用還要圍繞高校基本職能展開。在此基礎上，將政策工具與新時代高校的四大基本職能相結合，建構起“政策工具與高校職能要素”的二維分析模型。從而對教育政策工具的結構與高校職能要素進行量化的分析。

1.政策工具維度

在管理學、公共管理學、經(jīng)濟學中，政策工具運用的比較頻繁，也有不少學者對其進行定義與闡述，最具有代表性的是麥克唐納和埃莫爾（ McDonnell&，Elmore）和施奈德和英格拉姆（ Schneiderl&lngram）兩種對政策工具的分類[13]。他們分別將政策工具分為五大類，但是在具體實施過程中又有區(qū)別。麥克唐納和埃莫爾首要考慮的是政策工具如何去解決一個公共問題，而施奈德和英格拉姆注重的是工具如何發(fā)揮實效，讓公眾按照既定的目標去行事。面對當前我國“雙一流”建設的艱巨任務，政策的制定不僅僅是要去解決“雙一流”政策如何推進，也要考慮在“雙一流”政策中如何規(guī)范公眾的行為，如何將政策徹底落到實處。結合學者的觀點，遂將“雙一流”建設的政策工具分為五大類：權威工具、激勵工具、象征和勸解工具、職能拓展、系統(tǒng)變革工具[14]。

2.“雙一流”建設要素維度

通過對已搜集到的地方性政策文本的閱讀分析，在“雙一流”建設過程中，充分關注“雙一流”高校建設的各方面要素，這些要素的發(fā)展充分發(fā)揮新時期高校建設的功能，從人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務、文化傳承到國際交流，師資力量，這些無一不體現(xiàn)出高校建設方方面面。當然，高等教育的作為一項準公共事業(yè)，在建設過程中除卻涉及上述發(fā)展要素外，還需為“雙一流”政策實施提供立場導向，保障措施。因此“雙一流”建設要素維度主要分為：人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務、文化傳承、師資力量、國際交流、立場態(tài)度、保障機制8個方面。

基于上述兩個維度的劃分，建構起“雙一流”政策工具分析的二維分析框架。針對所收集到的32份地方“雙一流”建設政策文本按照發(fā)布的時間順序進行第一次編碼（見表1）。再將每個地區(qū)政策文本對照政策工具二維模式進行二次編碼并示例（見表2、表3）。

注：本表收錄截止2018年8月，在所有地方政府信息公開“雙一流”“一流學科”為主要關鍵詞搜索地方文件，在大陸31個省市、自治區(qū)中，僅有西藏地區(qū)沒有“雙一流”政策相關文件，其中在貴州、海南、吉林等省份先后兩次發(fā)布與“雙一流”相關的政策文件，這兩份文件均納入在分析范圍之內(nèi)，因此合計33份地方文件。

三、我國地方政府“雙一流”建設政策文本量化分析

（一）在“雙一流”政策中政策工具的使用

可以看出，我國各地方在制定“雙一流”政策文件時，充分運用到各種政策工具。其中“權威性政策工具”運用的比例最高，強制工具作為主要傳達的是對政策目標對象的一種規(guī)范、約束甚至是命令，對于政策的落實得到高度的支持。

權威工具在政府的指令，政策中使用率高，主要是因為“權威工具是政府下傳命令與指令的一種方式，是政府運用權威手段對政策執(zhí)行者實施的強制性規(guī)定，這樣的政策工具需要政府高度的政治支持”，權威工具相較于其他政策工具具有高效、迅速的特點，因此是政府常用的一種政策工具與手段。在各省市地方政府的政策文本中，“權威工具”的運用達到43.15%，正好突出權威工具的使用特征。

“激勵工具”僅次于“權威工具”，所占比例為22. 61%。激勵工具的表現(xiàn)形式是獎勵、優(yōu)惠、處罰、授權等，這樣的政策工具在大多數(shù)的時候采用差異化方式來調動政策執(zhí)行者的積極性。地方政府運用最多的激勵工具是對相當部分高校進行“撥款支持”以及“績效評估”等。

象征和勸誡工具用于引導政策執(zhí)行者價值觀念和信念，該工具的前提假定就是如果目標群體看到所要求的行為與自身的價值觀念一致，那么就會傾向于這種行為，同時采用公平公正等無形的價值取向引導目標行為轉向。這種工具在“雙一流”建設過程中的運用達17.13%。

職能拓展工具是向目標對象提供某種培訓、設備以及其他相關資料，為他們所采取的行動提供多方面支持的一種政策工具，該工具具有長期性與不確定性，在“雙一流”建設中，主要表現(xiàn)出來的是對人才培養(yǎng)的系統(tǒng)化工程建設，師資力量發(fā)展的培訓等，這一部分政策工具所占比例最少，僅為4. 79%。

系統(tǒng)變革工具是在相應的政策工具不能奏效時對已有環(huán)境進行升級、變化、改造或對相關職能進行重新界定的工具。比如“學科建設的重新定義”，在“雙一流”政策的執(zhí)行中，每個省市對各自高校的學科建設與發(fā)展有一定的重新規(guī)劃，以及在爭創(chuàng)“雙一流”的過程中，對已有的相關建設環(huán)境進行了重新的布局，以期更好的適應新時代高校發(fā)展之需。因此，在已有的政策文本中，系統(tǒng)變革工具所占比例之高，達到12. 32%。如“統(tǒng)籌規(guī)劃、完善體系，加快高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設，推動一流大學和一流學科建設，全面提升高等教育質量和競爭力”（山西?。?/p>

（二）基于政策工具視角我國地方政府“雙一流”建設基本要素分析

將政策工具與“雙一流”建設要素結合起來分析，不僅可以看出“雙一流”建設過程中幾種主要的建設要素內(nèi)容，還可以得出在政策工具視角下各種建設要素的分配。通過統(tǒng)計我們可以看出，在地方“雙一流”建設過程中，幾乎所有地區(qū)的“雙一流”建設都圍繞人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務、文化傳承、師資隊伍、國際交流等方面展開（見圖2）。態(tài)度立場與保障機制分別作為“雙一流”建設的價值取向與執(zhí)行環(huán)境也多次出現(xiàn)“雙一流”的政策文本之中。因此，整體上看，各個地區(qū)在“雙一流”建設的8大要素上沒有太突出也沒有太忽視的方面。在師資力量與人才培養(yǎng)要素上基本處于持平狀態(tài)，兩者分別為17. 25%與17. 57%，其次為態(tài)度立場上，達到了14. 06%。再次是科學研究，在“雙一流”建設過程中，科學研究作為評估一流水平的重要指標之一，得到各高校的充分重視所占比例13. 42%，僅次于人才培養(yǎng)要素。相對來說，國際交流與文化傳承兩大要素上，所占比重有所減輕，分別只有8. 31%與9.9%。

首先，權威性政策工具在各個要素中都有運用，其中主要是在“雙一流”建設中的態(tài)度立場上。態(tài)度立場反映的是各級政府對“雙一流”政策在地方發(fā)展中的定位以及重視程度。所有政策文本顯示，地方政府對“雙一流”政策的執(zhí)行與實施是充分重視的，對政策目標的落實也表現(xiàn)出權威性，所運用權威政策工具較多。其次，在人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務、保障機制上所用象征與勸誡政策工具較多，主要表現(xiàn)為“支持”、“鼓勵”、“號召”等關鍵詞。這也是一種政策柔性化管理。在師資力量的建設中所用激勵性政策工具較多，主要針對的是“高校人才建設…‘人才引進”等措施。如“高校用于人才隊伍建設（含人才引進和現(xiàn)有人員培養(yǎng)）的經(jīng)費可占投入資金總額的50%?！保ń魇。?。在文化傳承中，所用政策工具主要是權威工具以及能力建設工具，“堅持新時代的社會主義核心價值觀”、“建設社會主義核心價值體系”、“加強高校思想政治教育建設”成為新時期高校文化建設的主要任務。最后，系統(tǒng)變革工具將主要在科學研究師資人才上面發(fā)生作用，引導當前科學研究轉型，高校與社會合作等，如浙江省重點啟用“一流學科建設體系”，內(nèi)蒙古為人才引進實施人才強區(qū)工程、“草原英才”工程和人才強校戰(zhàn)略等（內(nèi)蒙古自治區(qū)）。

四、結論與建議

（一）“雙一流”建設政策工具運用特征分析

政策工具是政府將目標由理想轉換成現(xiàn)實的具體措施，是政策執(zhí)行的必要組成部分，通過對已有政策文件的編碼梳理，得出以下結論：

1.多種政策工具綜合運用、組合有待優(yōu)化

從已有文件中可以看出各地方政府在推行“雙一流”建設過程中，充分使用了各種政策工具。但在各項建設條目中，政策工具的運用非常不均衡。首先，權威性的政策工具使用過多，這說明政府在政策推行時偏向于行政命令來實現(xiàn)“雙一流”建設目標。其次激勵性政策工具，它能充分調動政策執(zhí)行者的積極性，但卻在實際中運用的較少，很明確提出的是上海與廣州兩省，強調“以學科方案建立專項資金”“設立人才發(fā)展專項資金”“雙一流建設績效獎勵資金”等，其他各省沒有明顯的激勵工具的使用情況。最后是職能拓展工具?！半p一流”建設主要靠人才或師資，職能拓展最主要的方面就是人才能力的提升與發(fā)展。大概因為通過培訓、學習、進修等方式產(chǎn)生效果的時間周期長，在面對雙一流建設任務緊、時間急、任務重的情況下，導致各地使用職能拓展性政策工具頻度過低。

2.多方面建設要素差異化明顯

當前除西藏以外，各地區(qū)均已出臺比較詳細的“雙一流”或者“一流學科”建設方案。就其政策內(nèi)容來說，各地基本上是從建設任務、改革任務、組織實施以及保障機制等方面著手，但也存在差異。各地對科學研究重視程度超過了其他各項的要素，不管是師資力量還是資金支持，絕大部分用于科學研究，在科學研究上使用的政策工具也是較多。其次是對師資人才力量上使用激勵性工具較多而職能拓展性工具較少，主要表現(xiàn)就是激勵工具主要用于高校人才引進，教師科研獎勵，對教師培訓拓展上面鮮有提及，物質上的激勵可以短暫性的調動各方的主動性，從長遠來看，對師資人才的培育是“雙一流”建設的一項長期任務，得到的也是長遠的效益。同時在保障機制方面也存在著注重物質投入，而在管理運行、督導約束、評估反饋等機制建設上不夠有力，這也就容易造成“雙一流”建設的時效性不強。

（二）“雙一流”建設政策完善建議

1.多種政策工具優(yōu)化組合

當前國際競爭愈演愈烈，提升我國高等教育綜合實力的任務迫在眉睫。各地紛紛根據(jù)自身特色，勾畫宏偉藍圖，力求沖擊更高的發(fā)展目標。面對緊急任務，相應的，政府會傾向于運用權威性政策工具，這可以有效的保障政策的順利執(zhí)行。但政策工具的使用，體現(xiàn)的是政策制定與執(zhí)行者之間相關主體的一種利益博弈過程，當然各方面利益層面的博弈也利于整合多重利益，因此，應尋找多元化的發(fā)展路徑與方案，促進全面系統(tǒng)的分析與決策，使政策發(fā)揮最大效益。國內(nèi)高等教育發(fā)展勢頭迅猛，投入持續(xù)增強，在雙一流的建設過程中，政府、高校、學院各職能部門之間信息及時交流與傳遞，必不可少的需要用到各類政策工具，比如，在雙一流建設過程中，各高校按照政府意見方案制定詳細的發(fā)展規(guī)劃，政府也充分建立起監(jiān)督機制，完善監(jiān)督職權，政府尋求多重政策工具發(fā)揮各自作用，避免單一政策工具的使用缺陷。政府多加鼓勵與號召，根據(jù)實際變化選擇恰當?shù)恼吖ぞ?，打破傳統(tǒng)政策工具的藩籬，既著眼于當前的任務，又寄希望于未來的可持續(xù)發(fā)展，在多種政策工具的使用中尋求更長遠、更系統(tǒng)的發(fā)展。

2.加強各建設要素中政策工具的供給

每個地區(qū)教育發(fā)展水平存在極大差異，各高校發(fā)展的實際情況也有多不同。當前各地政策多為宏觀性政策，主要從大局著眼，真正落到實處還需要各高校結合自身的發(fā)展特色，制定出具有實際可操作性的發(fā)展方案。目前我國“雙一流”建設的主要政策工具主要還是權威性與激勵性的政策工具，這為雙一流建設提供強有力的政治保障與經(jīng)濟支持，但是在這個過程中系統(tǒng)變革工具使用不足。因此，在合理運用權威與激勵工具的基礎之上，適當增加系統(tǒng)變革性工具，充分調動各個建設高校的創(chuàng)造性與能動性，建立健全學科建設與發(fā)展機構，通過有效的體制機制改革推進雙一流的建設與發(fā)展?？偨Y高校發(fā)展經(jīng)驗，并適時推廣，注重一流學科的與一流大學建設的之間的切合度。

在高校雙一流建設的保障機制中適當增加政策工具的供給，科研水平成為雙一流評估的重要指標。但是完善的保障機制對“雙一流”的建設起著保駕護航的重要作用，沒有良好的保障體系，科學研究也僅僅是理想化狀態(tài)，因此，在今后的保障機制中增加激勵性政策工具與系統(tǒng)變革政策工具很有必要。

在“雙一流”政策文件中很大程度上使用了權威性的政策工具來規(guī)定了組織實施、過程管理以及后續(xù)的評估。這些體現(xiàn)了政府的意志，也使“雙一流”建設變成靠政府外力推動的事情。事實上，政府簡政放權，加大高校辦學自主權，各高校根據(jù)自身特色發(fā)展，才是高等教育事業(yè)發(fā)展的主要動力。雙一流建設，不能一刀切，一個模子刻印，要通過高校內(nèi)涵式發(fā)展，不斷從發(fā)展理念、發(fā)展主體、發(fā)展機制、發(fā)展工具等一系列要素上進行變革，尋求新的發(fā)展契機，這遠比政府外力強制有效得多。

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