摘要：通過分析總結國際油污賠償基金的運作機制特點，借鑒其成功做法和有益經驗，思考完善中國船舶油污損害基金制度建設的對策，提出系統(tǒng)梳理中國船舶油污事故數據、開展船舶油污損害賠償制度風險管理評估、拓寬中國船舶油污損害賠償基金賠償范圍、提高中國船舶油污損害賠償基金賠償限額、加強與國際油污賠償基金組織合作交流等建議。

關鍵詞：油污損害;賠償基金;運作制度

中圖分類號：D996.19文獻標志碼：A文章編號：2096-028X（2019）01-0089-09

1967年3月18日，載運12萬噸原油的利比里亞籍油船"托利o堪庸"（Torrey Canyon）輪從波斯灣駛往美國米爾福港，途經英吉利海峽時擱淺觸礁，船體嚴重破損，大量石油溢出，總漏油量達117 000噸，造成英國100公里海岸線和法國80公里海岸線被污染，這是世界上第一起大型油輪漏油災難，標志著現代極其嚴重的原油泄漏事故的開始。"托利o堪庸"號事故暴露出海事侵權法對船舶油污損害賠償的無力，引起國際社會的普遍關注，[1]《國際油污損害民事責任公約》（簡稱CLC）和《國際油污損害賠償基金公約》（簡稱FUND公約）相繼出臺，由此建立了針對船舶油污損害的國際賠償體系，國際油污賠償基金（簡稱IOPC Funds）也應運而生。IOPC Funds已經成功運作40年，截至2018年12月31日，共處理船舶油污事故150起，累計支付的賠償金額達到6.75億英鎊①。

2012年7月1日，中國建立國內船舶油污損害賠償基金（簡稱油污基金），截至2019年1月，油污基金已經賠付和正在處理的船舶油污事故共11起，支付的賠償金額約2 600余萬元。與IOPC Funds相比，中國油污基金尚處于起步成長階段，筆者通過分析和總結IOPC Funds的運作機制特點，借鑒其成功做法和有益經驗，思考完善中國油污基金制度建設的對策，并提出相關建議。

IOPC Funds目前共擁有115個成員國，資金來源于成員國境內石油貨主的攤款，每年度攤款的順利征收是保持其良好運作的基礎條件。此外，IOPC Funds將每起事故的賠償額限定在特定水平，據以確定資金規(guī)模，避免資金規(guī)模過大加重石油行業(yè)的負擔。

（一）成員國攤款制度

根據FUND公約的規(guī)定，成員國境內年度海上石油運輸接收量達到15萬噸的石油貨主需要繳納攤款②，而成員國政府主管當局則有義務每年向基金秘書處報告其境內攤款石油貨主的運輸數量?；鸫髸撠煕Q定每年的攤款總額，額度限于滿足IOPC Funds運作的行政成本以及預測的重大溢油事故損害賠償金額?；鹈貢幐鶕谐蓡T國報告的上一年度收到的攤款油總量，計算出本年度每噸石油的攤款單價，再將每個有攤款義務的石油貨主接收的石油總量乘以每噸攤款單價，得出該石油貨主應該繳納的攤款金額。IOPC Funds每年賠付的油污損害賠償金額根據不同的船舶油污事故規(guī)模確定，因此石油貨主的攤款額每年都不同。根據2013年至2017年的攤款統(tǒng)計數據顯示，在沒有重大船舶油污事故索賠的年份，每噸石油的攤款單價通常在0.001至0.006英鎊之間③。IOPC Funds歷年公布的工作報告顯示攤款石油量居前的國家主要集中在石油進口大國，其2016年度攤款石油總量及分布國家如表1和圖1所示。

STOPIA 2006和TOPIA 2006兩個協(xié)議的簽訂，事實上提高了CLC下船舶所有人的最低賠償責任限額，也表達了船舶所有人對CLC和FUND公約框架下國際油污損害賠償由船東和貨主共同分擔這一制度的支持以及支付攤款的貨主在FUND公約2003年議定書框架下可能承擔更多攤款義務的認知，從而避免公約締約國對現行公約的修改。[3]二、國際油污賠償基金運作機制的特點分析IOPC Funds目前正在處理的油污事故賠償案件共11起②，其中就包括"威望"（Prestige）輪、"河北精神"（Hebei Spirit）輪等在全球航運界帶來巨大影響的船舶油污事故，其成功運作不僅歸功于攤款的足額征收，而且還在于高效合理的組織架構和完備嚴謹的制度設計，以下是筆者對IOPC Funds運作機制的特點分析。

（一）合理的組織管理架構

IOPC Funds負責國際油污賠償基金的管理和船舶油污事故的理賠工作，其組織管理機構由決策性機構和輔助性機構組成，其中決策性機構由基金大會（Assembly）、基金執(zhí)行委員會（Executive Committee）和基金秘書處（Secretariat）組成，輔助性機構則包括聯(lián)合審計機構（Joint Audit Body）和聯(lián)合投資咨詢機構（Joint Investment Advisory Body）。

1.IOPC Funds的決策性機構

基金大會是IOPC Funds的最高決策機構，由所有成員國政府的代表組成，負責決定基金大會議事規(guī)則（Rules of Procedure）、任命基金干事長、討論通過年度預算和確定年度攤款、批準對基金的索賠以及決定用于賠償的數額在索賠人之間的分配、確定對索賠作出臨時付款的授權范圍、設立其認為必要的任何臨時或常設下屬機構;基金執(zhí)行委員會由基金大會選舉產生，共由15個成員國組成，負責對油污案件的索賠申請進行審核，并批準賠償方案。

基金秘書處是IOPC Funds的日常辦事機構，在涉及基金管理事務時，負責向外部專家咨詢關于法律及技術問題的建議;當重大船舶油污事故發(fā)生時，聯(lián)合IG Clubs成立聯(lián)合辦公室，為油污受害人提供協(xié)助并高效率地處理索賠案件。

2.IOPC Funds的輔助性機構

聯(lián)合審計機構和聯(lián)合投資咨詢機構是基金大會設立的輔助性機構，其中聯(lián)合審計機構負責審查IOPC Funds在運行管理和財務系統(tǒng)、財務報告、內部控制、業(yè)務程序和風險管理等關鍵事項上的符合性和有效性，在每屆基金大會上報告其工作情況，并提出適當的建議;聯(lián)合投資咨詢機構負責就IOPC Funds資金投資和現金管理控制程序提出建議，提請基金大會關注任何可能有理由修訂投資政策的相關因素，以確保在不損害IOPC Funds資金安全的情況下實現合理的投資回報，并在每屆基金大會上報告其工作情況。

（二）完善的配套文件規(guī)定

IOPC Funds通過每年定期召開基金大會的方式保持其機構的正常運轉，截至2018年10月份，已經連續(xù)召開23次基金大會、71次基金執(zhí)行委員會會議，會期固定在每年的春季和秋季。為保證會議的有序召開，IOPC Funds通過制定《國際油污賠償基金議事程序》，對基金大會的形式、內容、審議議題等事項作出明確規(guī)定。每屆基金大會均會對船舶油污案件的理賠情況、基金財務政策、公約履行情況、基金秘書處行政管理事項、基金年度預算等重大議題進行討論和決策，并形成會議決議供各成員國參照執(zhí)行。

此外，IOPC Funds還制定了《國際油污賠償基金內部條例》和《國際油污賠償基金財務管理制度》，對基金攤款費率、攤款額計算幣種、攤款發(fā)票簽發(fā)、攤款油報告、基金賠款支付、基金介入法律訴訟、基金賬戶管理、基金投資和審計等事項作出規(guī)定。其中，對基金賠款支付還作出分級授權，對屬于FUND公約賠償范圍的索賠申請，授權基金干事長在未獲得基金大會事先批準的情況下，可以賠付總額預計不超過250萬特別提款權的案件，從而提高了小額索賠案件的理賠效率，也為賠款支付的及時性提供了有效的制度保障。

（三）高效的理賠合作機制

船舶油污案件的理賠是IOPC Funds的主業(yè)工作，為迅速掌握事故相關信息，確保理賠工作的順利開展，IOPC Funds和IG Clubs、國際油輪船東防污染協(xié)會（簡稱ITOPF）等機構長期保持著溝通聯(lián)系，并通過簽署合作備忘錄形成了對索賠案件進行聯(lián)合調查評估的合作機制。

當成員國管轄水域內發(fā)生船舶油污事故后，在預測可能會需要啟動第二層賠償的情況下，IOPC Funds會立即積極介入，與IG Clubs聯(lián)合調查案件及評估油污損害，并在處理索賠時密切合作，從而有效協(xié)調賠償解決方案。在發(fā)生重大船舶油污事故時，IOPC Funds和IG Clubs所涉及的船東保賠協(xié)會在事故發(fā)生后的早期就會建立聯(lián)合索賠辦公室，雙方共同任命ITOPF的技術顧問與專家前往油污事故現場，一方面保證清污措施的有效性，將油污造成的損害降至最低，另一方面則可以現場搜集證據材料，加速索賠的提交和處理，促使后續(xù)的賠償爭議糾紛得到及時且友善的解決。

（四）優(yōu)良的信息服務體系

IOPC Funds成立以來，十分注重公共信息服務，竭力向成員國、關鍵合作伙伴、利益關聯(lián)方和更廣泛的受眾提供最相關和最方便的信息，服務的載體不僅包括傳統(tǒng)的出版物、官方網站，還延伸到新興的社交媒體、微視頻，服務的內容涵蓋油污損害賠償所涉及的各個領域，而且相關的信息還隨著業(yè)界形態(tài)的發(fā)展變化不斷進行更新升級，其良好的公共信息服務體系在國際航運界樹立了良好的口碑，帶來了廣泛的影響。

以出版物為例，IOPC Funds陸續(xù)推出了《索賠指導手冊》《索賠示范表格》用于為油污受害人提交索賠提供幫助，而且還針對油污損害所涉及的清污以及預防措施費用、旅游業(yè)經濟損失、捕撈業(yè)和海水養(yǎng)殖業(yè)及水產加工業(yè)經濟損失、環(huán)境損害賠償等不同項目進行區(qū)分，分別制定了相應的專項索賠指導分冊。此外，為促進成員國對公約的統(tǒng)一理解，IOPC Funds還針對公約中未明確的關鍵事項，制定了《成員國索賠提交的便利措施指南》《成員國油污事故后漁業(yè)水域關閉和控制措施指南》《公約所適用船舶的定義解釋指南》等參考性文件。為適應船舶油污損害理賠實踐和航運環(huán)保法律法規(guī)的發(fā)展變化，基金大會幾乎每年都會對上述出版物的相關內容進行審視，以確保符合國際航運界的最新規(guī)范要求。

（五）全面的損害賠償范圍

CLC對"油污損害"進行了定義①，但理賠實踐中對油污損害的具體認定方法和途徑公約并未釋明。為促進對公約定義的一致解釋以及對索賠資格的共同理解，IOPC Funds針對賠償范圍制定了具體的索賠政策和指導方針，覆蓋了既存法律制度所規(guī)范的主要賠償客體，事實上也對公約條款作出了細化的解釋以保證國際油污損害賠償制度有效執(zhí)行。根據《索賠指導手冊》的規(guī)定，油污受害人可以向IOPC Funds索賠的油污損害包括清污和預防措施費用、財產損害、因財產污染所引起的收入損失（間接損失）、單純因污染造成的收入損失（純經濟損失）、環(huán)境損害費用等。對同一油污事故引起的多個賠償請求，IOPC Funds依據所認定的合理金額，在賠償限額范圍內按照等比例原則進行支付，而且會充分考慮油污事故規(guī)模和油污損害金額，確定每年度應當賠償的數額，對于特別重大等級的油污事故，其賠償的時間跨度可以達到數十年之久，上文提及的"威望"（Prestige）輪、"河北精神"（Hebei Spirit）輪的油污損害索賠案件至今尚未完全結案。此外，對于賠償范圍的認定，IOPC Funds容許一定的靈活性，在其可接受的程度內，不斷適應全球海洋環(huán)境損害賠償實踐的發(fā)展變化，以此應對國際社會以及各成員國政府對油污損害逐漸更新的認知和理解。

以油污事故所致的純經濟損失為例，在2017年4月的基金大會上，有關"河北精神"（Hebei Spirit）輪事故的理賠案例②中提到了事發(fā)地附近酒店和餐飲行業(yè)的員工因油污事故發(fā)生而導致工資下降的索賠。根據IOPC Funds當時的政策，此類索賠不符合理賠的條件，在之后的辯論中，部分成員國代表認為該項損失應當被歸為純經濟損失，基金干事長遂決定重新審視和研究現有的雇員收入損失或者因事故而遭解雇所遭受的損失索賠。會后，各成員代表團就該議題展開進一步的討論，建議對現行索賠標準按照以下原則進行修改："（1）前雇員索賠人在污染損害發(fā)生時必須實際被雇傭;（2）雇主的營業(yè)活動必須受到污染的影響，即遭受的損失和污染之間存在必然因果關系;（3）雇員必須通過在同一地理區(qū)域尋找類似的替代工作來努力減輕損失;（4）支付賠償的時間段不得超過前雇主支付工資的時間段;（5）賠償金應扣除索賠人收到的社會保障金，以免雙重賠償。"[4]上述原則在2017年10月的基金大會上審議通過，有關純經濟損失賠償的決定也成為今后處理類似純經濟損失索賠的依據。由此可見，IOPC Funds對于純經濟損失等索賠項目的認定具有較大彈性操作空間，通過此種方式也進一步拓展了船舶油污損害賠償的范圍，從而實現在海事賠償責任限制制度前提下對油污受害人更加充分的賠償。

（六）科學的風險管理方法

IOPC Funds高度重視其自身可持續(xù)運營的能力，為此建立了一套科學的風險管理方法，由聯(lián)合審計機構每年負責對基金管理和財務系統(tǒng)的有效性開展風險評估，并向基金大會作出匯報。IOPC Funds將風險劃分為運作性風險和制度性風險兩大類，其中運作性風險又細分為五個子類別，包括基金財務及攤款的風險、機構治理及管理的風險、基金理賠的風險、基金安全的風險和公共信息服務的風險。針對上述風險以及為應對上述風險所采取的措施，聯(lián)合審計機構在日常工作中會持續(xù)進行跟蹤監(jiān)控，并與基金干事長、基金秘書處保持密切溝通聯(lián)系，確保整個體系可以穩(wěn)健運行。

以2018年基金大會為例，聯(lián)合審計機構針對船舶油污強制保險的有效性帶來的財務風險開展了評估，其在報告中指出對于船舶油污強制保險人非IG Clubs成員的事故中，IOPC Funds面臨潛在的財務損失風險。根據基金秘書處提供的數據顯示，IOPC Funds參與的147起案件中有103起案件找到了保險人，其余44起案件中無保險人或者未找到保險人。在找到保險人的103起案件中，20起案件的保險人非IG Clubs成員，且呈現以下特點："（1）涉事船舶多為小型船舶;（2）非IG Clubs成員承保船舶的事故所占比例不斷增加;（3）非IG Clubs承保船舶的事故數量占36.4%，造成的經濟損失達826萬英鎊，約占IOPC Funds已賠償總額的1.2%"。[5]聯(lián)合審計機構認為船舶所有人及其保險人履行國際油污損害賠償制度下的義務非常重要，如果他們不遵守CLC的保險條款或者非IG Clubs成員的保險人采取不合作的行動，IOPC Funds存在的合法性就會受到質疑?；鹈貢幒统蓡T國代表認為雖然目前該問題對基金的財務影響十分有限，但是必須予以重視，有必要建立針對非IG Clubs成員保險人可靠性的信息分享機制或者制定保險人行為守則以及出臺簽發(fā)油污強制保險證書的進一步指導方針，以盡量減少非IG Clubs會員承保船舶所發(fā)生的油污事故對IOPC Funds造成的不良影響。

（七）詳細的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃

IOPC Funds設立的根本目標是確保向船舶油污受害人提供充分的賠償，但是隨著海上石油運輸業(yè)的不斷發(fā)展，國際油污損害賠償制度的格局正逐漸發(fā)生變化，IOPC Funds注意到近年來大規(guī)模的船舶油污事故出現下降趨勢，但事故引發(fā)的賠償問題卻日益復雜，環(huán)境保護在公眾輿論上的重要性愈發(fā)凸顯，索賠人對所有類型的油污損害得到充分賠償的期望在逐漸提高。為確保在不斷變化的環(huán)境中繼續(xù)有效運行并履行使命，IOPC Funds制定了詳細的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，除了傳統(tǒng)油污損害賠償領域的工作任務，還拓展到促進成員國對油污損害相關國際公約的統(tǒng)一理解和適用，其更具前瞻性的戰(zhàn)略目標是對《國際海運有毒有害物質污染損害責任和賠償公約》（簡稱HNS公約）生效進程的持續(xù)性重點關注①。

自2010年4月起，IOPC Funds經國際海事組織外交大會授權，開始執(zhí)行HNS公約履約生效的一系列工作任務，致力于推動該公約的盡快生效，而且在其后每年的基金大會上都對HNS公約最新的進展動態(tài)進行匯報。IOPC Funds最新工作年報顯示，截至2018年9月7日，加拿大、丹麥、挪威和土耳其等4個國家已經成為HNS公約的締約國，上述國家在2017年度的HNS攤款貨物量達到29 426 779噸，占總賬戶攤款貨物量的73%，而且每個締約國的船舶總噸位均超過200萬②。目前HNS公約生效條件③已經滿足三分之一，基金秘書處預測HNS公約可能會在2020年或者2021年生效，為此HNS攤款貨物報告系統(tǒng)、索賠處理機制、財務管理規(guī)定、HNS基金運作規(guī)則、HNS公約大會及秘書處的籌備等事項均被列入到IOPC Funds的戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃當中?？紤]到IOPC Funds的成功運作經驗和前期為推動HNS公約生效所開展的工作，基金干事長提議未來HNS基金秘書處和IOPC Funds的秘書處可以合署辦公。三、完善中國船舶油污損害賠償基金制度的思考中國油污基金已經順利運行近7年的時間，目前理賠的案件數量仍然十分有限，在加強對IOPC Funds跟蹤研究的同時，更有必要學習借鑒其先進經驗和有效做法，推動中國油污基金制度建設的不斷完善。

（一）優(yōu)化中國油污基金使用管理結構運作機制，提升油污基金的理賠效率

中國是CLC和FUND公約的締約國，但是FUND公約目前只適用于香港特別行政區(qū)，為了使中國油污損害受害人得到更多的保障，中國基于國情和現實利益考慮，設立了國內油污基金。根據《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》（簡稱《基金管理辦法》）、《中央編辦關于交通運輸部設立中國船舶油污損害理賠事務中心等事項的批復》④，油污基金的管理使用機構由基金管理委員會、基金秘書處和中國船舶油污損害理賠事務中心組成?；鸸芾砦瘑T會由交通運輸部、財政部、農業(yè)農村部、環(huán)境保護部、自然資源部、文化和旅游部以及繳納油污基金的主要石油貨主代表等組成，負責處理油污基金的賠償或者補償事務;基金秘書處為基金管理委員會下設機構，負責具體賠償、補償等日常事務;中國船舶油污損害理賠事務中心在基金管理委員會和基金秘書處的領導下，開展油污損害調查核實和具體理賠等技術服務和支持保障工作。

目前中國油污基金涉及內部運作的配套文件包括《船舶油污損害賠償基金管理委員會章程》《船舶油污損害賠償基金管理委員會議事規(guī)則》《船舶油污損害賠償基金專家管理辦法》⑤，基金管理委員會每年定期召開會議對理賠案件進行審議。鑒于中國油污基金納入政府性基金進行管理，因此油污基金的賠償需要嚴格遵守政府預算編制和支出的完整流程，[6]而政府性基金的性質導致油污基金的賠償支出效率較低。與IOPC Funds相對完善的配套文件和高效的運行管理相比，中國油污基金現有內部規(guī)"章制度建設還不夠科學、合理，而且中國油污基金的運行工作行政色彩較為濃烈，建議進一步優(yōu)化完善油污基金內部運作機制，細化基金管理委員會決策層和執(zhí)行層的權限劃分，設立理賠案件等具體事項的分級審議制度，進一步提升油污基金的理賠效率。

（二）梳理中國船舶油污事故數據，開展船舶油污損害賠償制度的風險管理評估

IOPC Funds向來注重數據的收集和整理，包括成員國攤款油、理賠金額、船舶油污事故損失等各方面的相關數據，并定期開展統(tǒng)計分析，從而為政策制定提供必要的支撐。正是基于長期案例數據的累積，基金秘書處才能對船舶油污強制保險制度帶來的風險開展評估，藉由科學客觀的結論來引導整體制度的不斷調整完善，從而在數據管理和制度修訂之間形成動態(tài)平衡的局面。相比之下，中國船舶油污賠償體系運作時間較短，而且海上石油運輸總量、船隊運輸規(guī)模、大型石油裝卸泊位均位居世界前列，由此給海洋環(huán)境帶來潛在的巨大污染風險，一旦發(fā)生重大的船舶油污事故，將對中國油污基金的資金安全帶來威脅，發(fā)生在東海海域的"桑吉"（Sanchi）輪燃爆污染事故就是明顯的例證，這是中國船舶油污損害賠償制度面臨的現實挑戰(zhàn)。

建議對中國海上油品運輸情況以及船舶油污事故賠償情況開展系統(tǒng)性的梳理，尤其是相關原始數據的全面收集，完整了解中國管轄水域內船舶油污事故發(fā)生的總體數量、所造成的損失以及受害人的獲償情況等信息，從而摸清中國油污損害程度與賠償水平的差距，同時也是對中國船舶油污損害賠償制度實施狀況的全面檢驗。在對上述數據進行對比分析的基礎上，開展中國船舶油污損害賠償制度的風險管理評估。

（三）拓寬油污基金賠償范圍，逐步實現與國際油污賠償基金制度相接軌

IOPC Funds對油污損害賠償的范圍覆蓋較為全面，除了包括傳統(tǒng)海事侵權法所規(guī)范的財產損害，還通過賠償實踐對當前法律制度中爭議較多的清污費用、純經濟損失和自然資源損害等損害項目制定了一系列行之有效的賠償標準，其對油污損害賠償客體范圍的規(guī)定相對完善，針對不同的索賠項目也不存在賠償順序的要求。中國《最高人民法院關于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》規(guī)定船舶油污損害賠償范圍包括船舶油污事故造成該船舶之外的財產損害以及由此引起的收入損失、造成環(huán)境損害所引起的收入損失、對受污染的環(huán)境將要采取的合理恢復措施的費用①。國際習慣做法和國內司法解釋規(guī)定的油污受害人可以獲得賠償的損失類型是廣泛而且多樣的，所有的索賠項目均平等受償，但是中國油污受害人在向油污基金提出索賠時，并非以上的所有油污損害都能獲得賠償，而且還需要根據索賠項目的種類依照次序進行受償。

《基金管理辦法》對油污基金賠付范圍的規(guī)定中排除了對于個人或者單位財產損害導致的收入損失以及將要采取的合理恢復措施的費用②，僅將漁業(yè)、旅游業(yè)等的直接經濟損失和已采取的恢復措施費用列入其賠償范圍。中國油污基金只賠償船舶油污導致的直接經濟損失，對油污受害人可以向船舶所有人主張的間接經濟損失、純經濟損失等項目，油污基金都不予賠付。在油污基金2017年受理的"山宏12"輪船舶油污事故的索賠申請中，3家索賠單位所申請賠償的利息損失、訴訟費、管理費等間接經濟損失都在基金的理賠核算過程中予以剔除。在油污基金2018年受理的"夏長"（Trans summer）輪船舶油污事故的索賠申請中，數百位漁民的捕撈損失因不屬于直接經濟損失而不能得到基金的賠償。此外，對于漁業(yè)直接經濟損失和恢復海洋環(huán)境損害措施費用，因為受償順序的要求，需要在清污費用足額受償之后，才能在剩余的可用限額中再行賠償。因此，中國油污基金的賠償范圍不僅比IOPC Funds賠償范圍狹窄，而且和司法解釋中關于船舶所有人賠償范圍的規(guī)定也不一致。

中國現行油污基金制度中對賠償范圍的規(guī)定更多體現了對石油貨主的保護，在某種程度上是對油污受害人部分利益的侵占，長遠來看船舶所有人和油污基金賠償的不平衡對航運業(yè)的發(fā)展也是不利的。建議修訂《基金管理辦法》第17條的內容，逐步擴展中國油污基金的賠付范圍，將間接經濟損失、純經濟損失等項目也納入其中，同時取消關于賠償優(yōu)先順序的要求，最終實現和船舶所有人在賠償范圍上的統(tǒng)一，也與國際油污賠償基金制度相接軌，從而充分發(fā)揮油污基金對油污受害人的補充賠償作用。

（四）提高中國油污基金的賠償限額，應對重特大等級船舶油污事故風險

《基金管理辦法》規(guī)定的油污基金賠償限額①是根據1973年至2009年期間中國發(fā)生的船舶油污損害賠償情況，參照IOPC Funds的最高賠償限額與船舶所有人的最高賠償限額的比例計算得出，比較符合當時的船舶油污損害賠償情況。但是，縱觀中國最近幾年發(fā)生的"塔斯曼海"（Tasman Sea）輪、"地中海伊倫娜"（MSC Ilona）輪、"密斯姆"（Maxima）輪、"達飛佛羅里達"（CMA CGM Florida）輪、"桑吉"（Sanchi）輪污染事故，油污損害的索賠金額均超過億元，尤其是"桑吉"（Sanchi）輪污染事故的索賠金額甚至達到10億元。

建議依據船舶油污事故賠償需求，對油污基金的賠償限額作出相應調整，以提高油污基金應對重特大等級船舶油污事故的能力?？紤]到中國油污基金建立時間較短，資金總規(guī)模有限，不宜參考IOPC Funds將賠償限額調整至太高的額度，建議將油污基金對單起油污事故的賠償限額調整為2億元，原因分析如下：第一，《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》（簡稱《防污條例》）將直接經濟損失1億至2億元的定為重大等級船舶污染事故、2億元以上的事故定為特別重大等級船舶污染事故②，考慮到油污基金賠付的船舶油污損害費用除直接經濟損失外還包含合理的利潤損失等，其中重大等級油污事故的油污損害費用極有可能超過2億元，而船舶所有人的海事賠償責任限額因涉事船舶的總噸位、船舶類型和貨物種類等因素存在不確定性，將油污基金對單起事故的賠償限額定為2億元符合基本可以滿足重特大等級船舶油污事故的賠償需求;第二，相關數據顯示目前世界上總噸位排在前列的船舶多為超級油輪、巨型集裝箱船和大型郵輪，其總噸位通常在20萬至26萬總噸之間，根據《中華人民共和國海商法》（簡稱《海商法》）對船舶所有人海事賠償責任限制的規(guī)定，此噸位區(qū)間船舶的海事賠償責任限額約為2 000萬至2 600萬特別提款權，換算為人民幣約為1.9億至2.4億元③，將油污基金對單起事故的賠償限額定為2億元符合《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》（簡稱《海洋環(huán)境保護法》）所確定的船舶所有人和貨主共擔風險的原則④。

（五）加強與國際油污賠償基金的合作交流，向國際社會共享中國船舶油污損害賠償的實踐做法

近些年中國為履行CLC以及《國際燃油污染損害民事責任公約》開展了大量工作，通過頒布實施《防污條例》《船舶油污損害民事責任保險辦法》《基金管理辦法》等規(guī)定，將公約的相關條款轉化國內法，甚至某些條款的規(guī)定比公約還要嚴格。當前，正在修訂的《中華人民共和國海商法（征求意見稿）》中更是新增"船舶污染損害賠償責任"的章節(jié)，對船舶污染損害賠償法律制度進行了全面系統(tǒng)的規(guī)范，將船舶所載持久性油類、船用燃油、海上運輸有毒有害物質污染損害全部納入其中，足見中國政府對海洋環(huán)境保護的重視，同時也充分體現了中國作為海運大國的責任擔當。

IOPC Funds在其2016年第2號通函中倡導成員國就履約的相關國內立法進行分享，以促進成員國主管當局和基金秘書處之間的溝通交流⑤。2018年基金大會在審議"FUND公約執(zhí)行現狀"議題時，加拿大政府代表團就其國內立法對船源油污基金制度的重大改進作了介紹，以供各成員國參考。建議中國政府主管機關對國內船舶污染損害賠償的相關制度及最新立法動態(tài)進行整理，通過國際油污賠償基金大會的平臺向國際社會分享中國在船舶污染損害賠償領域的實踐做法。

（六）借鑒國際油污賠償基金的成熟經驗，豐富中國船舶油污損害賠償基金的服務舉措

IOPC Funds面向船舶油污受害人提供了一套

①交通運輸部海事局于2016年7月3日發(fā)布《船舶油污損害賠償基金理賠導則（試行版）》和《船舶油污損害賠償基金索賠指南（試行版）》（海危防〔2018〕378號），2018年7月31日發(fā)布《船舶油污損害賠償基金理賠導則（2018年修訂版）》和《船舶油污損害賠償基金索賠指南（2018年修訂版）》（海危防〔2018〕378號）。比較完整的信息服務系統(tǒng)，服務形式多樣、內容豐富，而且保持了較高的連貫性和一致性，令其在業(yè)界的專業(yè)形象十分鮮明。此外，IOPC Funds在常年的運行中與國際航運界的相關專業(yè)機構建立了良好的互動關系，目前已經授予波羅的海海洋環(huán)境保護組織、地中海區(qū)域海洋污染應急反應中心等9家政府間組織以及國際海事委員會、國際海上保險聯(lián)盟、國際獨立油輪船東協(xié)會等16家非政府組織觀察員席位，通過與上述機構不定期舉辦研討會、公益培訓課程等方式，對國際油污賠償基金運作體系進行廣泛宣傳。在核心理賠業(yè)務領域，IOPC Funds與IG Clubs在雙方合作備忘錄的框架下聯(lián)合開展案件的調查核實與評估，其高效快速的工作方式在業(yè)界享有良好的信譽。

中國油污基金的服務舉措略顯單薄，目前推出《船舶油污損害賠償基金索賠指南》《船舶油污損害賠償基金理賠導則》①等手冊，為油污受害人索賠提供幫助和指導。此外，中國油污基金每年針對船舶污染損害賠償領域的熱點問題，舉辦相關的專題研討會，邀請國內外的專家學者進行觀點交流和經驗分享。2018年6月，中國油污基金經授權翻譯出版了《國際油污賠償基金索賠手冊》，在國內航運界獲得了很好的反響。上述服務措施取得了一定的效果，但是和IOPC Funds相比，中國油污基金宣傳的廣度和深度仍有待深入挖掘，針對油污受害人的服務內容和形式仍存在豐富的空間，建議充分借鑒國際上的成熟經驗做法，進一步拓展中國油污基金的影響力和輻射力，形成油污基金的集聚效應，搭建業(yè)界互動交流的平臺。

（七）持續(xù)跟蹤HNS公約生效進程，提前謀劃中國的應對策略和方案

HNS公約是國際污染損害責任和賠償體系的最后環(huán)節(jié)，其生效事宜一直是IOPC Funds的重點關注領域，最近召開的基金大會上國際海事組織的參會代表也特別指出已經將推動HNS公約生效列為未來工作中的重要議題。鑒于HNS公約的生效進程十分樂觀，基金秘書處已經著手籌備第一屆HNS基金大會，基金干事長還建議成立由已經加入公約的國家、有締約意愿的國家以及其他利益相關方組成的通訊工作組，負責具體工作的推進和落實。

中國是HNS貨物海上運輸的大國，HNS公約的生效勢必會對中國航運造成較大影響。中國應持續(xù)跟蹤HNS公約的進展動態(tài)，提前介入到IOPC Funds成立的通訊工作組，積極參與相關會間討論，學習國際上關于HNS污染損害賠償立法的先進做法，提前思考中國的應對策略，適時開展中國HNS貨物運輸情況的調研工作，為研究建立國內HNS賠償制度提供數據支撐，構建中國船舶污染損害賠償的完整法律體系。

四、結語

隨著全球航運的發(fā)展，海上污染風險逐漸增大，國際社會的環(huán)境保護意識日益增強，中國也在不斷完善生態(tài)環(huán)境賠償制度，新的形勢下需要盡早對中國船舶油污損害賠償制度進行風險管理評估，及時修訂《基金管理辦法》相關條款，優(yōu)化中國油污基金使用管理機構運作機制，從立法層面和執(zhí)行層面共同推進油污基金使用工作的完善和健康發(fā)展。

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收稿日期：20190108