強(qiáng)真

德國(guó)是高度發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，也是法律體系完備和依法施規(guī)的先進(jìn)國(guó)家。德國(guó)聯(lián)邦及州、區(qū)域和市鎮(zhèn)各級(jí)空間規(guī)劃的編制實(shí)施，本質(zhì)上是相關(guān)法律法規(guī)在各級(jí)國(guó)土空間管制上的表達(dá)與落實(shí)?？梢哉f(shuō)，法律法規(guī)是空間規(guī)劃編制實(shí)施和各類國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)所必須遵守的基本出發(fā)點(diǎn)和基本依據(jù)，兩者互相融合、互為支撐。法律法規(guī)保障了規(guī)劃的科學(xué)編制和有效實(shí)施，有力促進(jìn)了空間供需統(tǒng)籌和實(shí)現(xiàn)各方訴求的最大公約。

德國(guó)空間規(guī)劃法律法規(guī)體系組成

德國(guó)的空間規(guī)劃法律體系是自上而下與各層級(jí)規(guī)劃職能和空間用地管理任務(wù)一一對(duì)應(yīng)的，即法律體系層級(jí)與規(guī)劃層級(jí)、任務(wù)尺度完全呈現(xiàn)對(duì)應(yīng)關(guān)系。與空間規(guī)劃法密切相關(guān)的法律主要涉及：《聯(lián)邦排放保護(hù)法》《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法》《自然保護(hù)區(qū)用地法》《長(zhǎng)途道路法》《鐵路

法》《磁懸浮鐵路規(guī)劃法》《聯(lián)邦水路法》

《航空法》《原子能法》《客運(yùn)法》《聯(lián)邦森林法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與固體廢物處理法》

《環(huán)境基本法》《環(huán)境影響評(píng)估法》《土地整治法》《水資源法》《聯(lián)邦礦業(yè)法》

《土壤保護(hù)法》，以及歐盟的《野生動(dòng)植物棲息地指令》等。

由于空間開發(fā)保護(hù)涉及生態(tài)、環(huán)境、資源、人口、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、交通、能源等諸多方面，聯(lián)邦《空間規(guī)劃法》從雙向角度提出了要求和指引方向，也就是相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)法律內(nèi)容反映在空間規(guī)劃編制實(shí)施之中，同時(shí)《空間規(guī)劃法》也對(duì)相關(guān)專項(xiàng)法律對(duì)應(yīng)的專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施提出了空間協(xié)調(diào)要求和管制原則。

德國(guó)空間規(guī)劃內(nèi)容及借鑒

德國(guó)2017年版本的《聯(lián)邦規(guī)劃法》與1998年版本在內(nèi)容上雖有所不同，但都是基于上世紀(jì)90年代和21世紀(jì)兩個(gè)時(shí)代需求分別制定的，時(shí)代視角和規(guī)劃任務(wù)有所差別。兩版本規(guī)劃法對(duì)研究編制我國(guó)空間開發(fā)保護(hù)法具有同等借鑒意義。

規(guī)劃思路與指導(dǎo)思想。兩個(gè)版本規(guī)劃法對(duì)空間規(guī)劃性質(zhì)任務(wù)的界定是相同的，即“必須通過綜合性的、系統(tǒng)性的和各種層次的空間秩序規(guī)劃以及對(duì)具有重要空間意義的計(jì)劃及措施進(jìn)行協(xié)調(diào)，來(lái)發(fā)展、規(guī)范并確保聯(lián)邦德國(guó)的全部空間及其局部空間。”其中，明確了兩條總體任務(wù)：一是必須協(xié)調(diào)對(duì)空間的不同需求并平衡規(guī)劃有關(guān)的各種沖突;二是對(duì)各種空間功能和空間利用必須預(yù)先考慮。

規(guī)劃任務(wù)要求。德國(guó)兩個(gè)版本的規(guī)劃法都對(duì)空間規(guī)劃基本原則進(jìn)行了條目化闡述，均從國(guó)土空間配置和用途管制的人本化、生態(tài)化、均衡化、城鎮(zhèn)化、網(wǎng)絡(luò)化、法治化等角度提出要求：一是注重居住空間的保障和落實(shí)，并強(qiáng)調(diào)通過預(yù)測(cè)不同等級(jí)中心地區(qū)就業(yè)機(jī)會(huì)的多少，來(lái)提前定度新增居住需求空間，并確保公眾不受噪音侵?jǐn)_及保持空氣的清潔;二是強(qiáng)調(diào)非居住空間自然生態(tài)的嚴(yán)格保護(hù)，實(shí)現(xiàn)土壤、水資源、動(dòng)植物、環(huán)境及氣候功能應(yīng)得到維持或恢復(fù)，強(qiáng)調(diào)自然生態(tài)空間的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和布局平衡，以及農(nóng)村地區(qū)生態(tài)價(jià)值的體現(xiàn);三是突出均衡化，州域空間發(fā)展不僅僅是致力于經(jīng)濟(jì)和基礎(chǔ)設(shè)施配套均衡，且同步強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)、生態(tài)及文化關(guān)系之間的平衡;四是關(guān)注城市群和大城市圈空間內(nèi)部的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，確保人口密集地區(qū)的居住、生產(chǎn)與服務(wù)中心地位，整合交通設(shè)施空間體系，確保環(huán)境負(fù)擔(dān)減少;五是強(qiáng)調(diào)農(nóng)村地區(qū)也應(yīng)建設(shè)中心地點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村空間獨(dú)特作用下的生活與經(jīng)濟(jì)空間體系;六是強(qiáng)調(diào)自然生態(tài)空間保護(hù)與發(fā)展的辯證統(tǒng)一;七是優(yōu)先開展生態(tài)空間治理，尤其應(yīng)確?；蛘呋謴?fù)植被，降低緩沖區(qū)域及洪災(zāi)損壞區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)，保障建設(shè)占用生態(tài)空間功能不減少的生態(tài)占補(bǔ)平衡;八是注重農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)空間的調(diào)整和優(yōu)化;九是強(qiáng)調(diào)在區(qū)域間和區(qū)域內(nèi)部建立基于人流和物流供需平衡的交通空間體系;十是保護(hù)歷史與文化景觀，維持地區(qū)特色;十一是強(qiáng)調(diào)超前謀劃民事及軍事防御設(shè)施建設(shè)的空間需求。

同時(shí)，2017版規(guī)劃法根據(jù)德國(guó)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)新形勢(shì)，列出了若干新增原則，主要涉及以下方面：一是空間配置必須確保普遍關(guān)注的可持續(xù)服務(wù)，支持可持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和創(chuàng)新，確保發(fā)展?jié)摿涂沙掷m(xù)保護(hù)資源;二是必須確保整個(gè)空間及其子空間功能的多樣性，也就是城鄉(xiāng)空間均要注重多級(jí)中心地點(diǎn)建設(shè)，開敞空間應(yīng)得到有效嚴(yán)格保護(hù)，建立大規(guī)模、生態(tài)化的開敞空間復(fù)合系統(tǒng);三是強(qiáng)調(diào)存量化思維，優(yōu)先鼓勵(lì)廢棄居住區(qū)域的再利用，當(dāng)現(xiàn)有存量建設(shè)空間供不應(yīng)求時(shí)，再考慮剩余空間的新增開發(fā);四是必須統(tǒng)籌考慮成本效益，建立安全和無(wú)害環(huán)境的能源供應(yīng)設(shè)施（能源網(wǎng)絡(luò)）;五是強(qiáng)調(diào)農(nóng)村地區(qū)應(yīng)作為具有獨(dú)立意義的生活和經(jīng)濟(jì)區(qū)域進(jìn)行維護(hù)和發(fā)展;六是必須和諧地設(shè)計(jì)和開發(fā)不同景觀類型和用途的子空間，克服結(jié)構(gòu)性問題，創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)和文化概念;七是必須考慮到全球氣候變化和區(qū)域氣候保護(hù)的空間需求;八是注重鄰國(guó)合作，應(yīng)確保歐盟的凝聚力及跨國(guó)空間網(wǎng)絡(luò)發(fā)展和實(shí)施條件，考慮歐盟和歐洲國(guó)家的空間規(guī)劃和措施，重視德國(guó)邊境城市建設(shè)發(fā)展與鄰國(guó)相鄰城市的統(tǒng)一規(guī)劃。

對(duì)州區(qū)域空間規(guī)劃的具體要求。1998版和2017版規(guī)劃法對(duì)州級(jí)空間規(guī)劃的若干規(guī)定和說(shuō)明基本一致。不過，1998版中對(duì)各州提出要根據(jù)聯(lián)邦空間規(guī)劃法形成州級(jí)規(guī)劃基本要求，制定州的空間規(guī)劃法，并對(duì)聯(lián)邦規(guī)劃法進(jìn)行細(xì)化落實(shí)。而2017版規(guī)劃法中明確要求編制國(guó)家空間規(guī)劃、各州空間規(guī)劃和各州區(qū)域規(guī)劃，每個(gè)州都應(yīng)形成統(tǒng)一的州區(qū)域規(guī)劃，柏林、不萊梅和漢堡可以按《建設(shè)法》編制土地利用規(guī)劃來(lái)代替區(qū)域規(guī)劃。

須要特別說(shuō)明的是，如果某個(gè)規(guī)劃因?yàn)榻换リP(guān)系尤其是在某個(gè)密集的空間內(nèi)將超過州的界限，則相關(guān)的州應(yīng)相互協(xié)商而最終采取共同的區(qū)域規(guī)劃。如果區(qū)域規(guī)劃是在匯總鄉(xiāng)鎮(zhèn)及聯(lián)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)上形成的規(guī)劃匯總，則可以在密集的區(qū)域或者其他存在著空間結(jié)構(gòu)性交叉的領(lǐng)域，允許用一個(gè)規(guī)劃取代區(qū)域規(guī)劃和《建設(shè)法》規(guī)定的共同的土地利用規(guī)劃。同時(shí)，規(guī)劃法還指出，在確定該區(qū)域內(nèi)因不可避免建設(shè)上述設(shè)施造成的對(duì)自然資源儲(chǔ)備或者田園風(fēng)光損害的，可以在別的地方得到平衡、代替或者減輕。

另外，2017版規(guī)劃法針對(duì)海洋和陸海統(tǒng)籌地區(qū)單獨(dú)提出了規(guī)劃要求，明確根據(jù)《水資源法》的規(guī)定，德國(guó)沿海地區(qū)應(yīng)特別考慮到土地和海洋之間的任何相互作用及安全，將“確保運(yùn)輸?shù)陌踩院捅憷?、?jīng)濟(jì)用途、科學(xué)用途和保護(hù)、改善海洋環(huán)境”作為規(guī)劃內(nèi)容。而1998版規(guī)劃法沒有針對(duì)陸海統(tǒng)籌方面進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃要求說(shuō)明，而是從相關(guān)法律銜接角度，提出了空間規(guī)劃與相關(guān)專項(xiàng)法律所確定的重要類型空間配置和管制的互補(bǔ)替代關(guān)系，尤其是通過空間規(guī)劃的實(shí)施，確?！督煌ǚā贰端\(yùn)法》與《排放保護(hù)法》中的特殊專業(yè)規(guī)劃的空間需求。

空間規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)。2017版規(guī)劃法中明確，空間規(guī)劃編制必須開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并且由空間規(guī)劃的負(fù)責(zé)單位實(shí)施評(píng)價(jià)，明確空間規(guī)劃實(shí)施可能帶來(lái)的影響，主要包括：人類健康、動(dòng)物、植物和生物多樣性是否受到影響;土壤、水、空氣、氣候和景觀是否受到破壞;歷史文化和其他有形資產(chǎn)是否有所損失;上述受保護(hù)空間要素之間的相互作用關(guān)系是否受到影響等。如果評(píng)價(jià)確定空間規(guī)劃預(yù)計(jì)不會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生重大影響，只是存在微小影響，則可對(duì)空間規(guī)劃進(jìn)行微小變更。

對(duì)我國(guó)空間規(guī)劃立法的相關(guān)建議

構(gòu)建國(guó)家空間規(guī)劃法律體系。我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃法規(guī)體系建設(shè)應(yīng)由國(guó)家空間規(guī)劃法為統(tǒng)一規(guī)則平臺(tái)，以省級(jí)空間規(guī)劃法規(guī)為細(xì)化方案，聯(lián)合國(guó)家和地區(qū)相關(guān)專項(xiàng)法律法規(guī)，共同構(gòu)建國(guó)家空間規(guī)劃法律體系。涉及2個(gè)方面：一是《國(guó)土空間規(guī)劃法》，二是《國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)法》。前者定位為對(duì)國(guó)家和各地區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃管理工作進(jìn)行的權(quán)威規(guī)范和系統(tǒng)規(guī)定，內(nèi)容既包括規(guī)劃理念概念、方針原則和任務(wù)體系設(shè)計(jì)，也包括不同層級(jí)規(guī)劃性質(zhì)定位、部門權(quán)責(zé)、溝通協(xié)調(diào)、審查報(bào)批、規(guī)劃調(diào)整等事務(wù)管理性工作要求;后者則重點(diǎn)是對(duì)各類型國(guó)土空間在規(guī)模、強(qiáng)度、布局、結(jié)構(gòu)、景觀、效益和政策等方面的原則性管控規(guī)定和發(fā)展配置政策指引，實(shí)現(xiàn)與相關(guān)專項(xiàng)法律的銜接。

科學(xué)設(shè)置空間規(guī)劃法的內(nèi)容框架。一是“原則規(guī)定”部分，應(yīng)包括國(guó)家國(guó)土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略理念、基本原則、重要方針、規(guī)劃約束力、規(guī)劃調(diào)整、規(guī)劃期限、審批實(shí)施、實(shí)施管理和國(guó)家與地方上下聯(lián)動(dòng)路徑等方面內(nèi)容;二是“空間管制”部分，主要涉及生態(tài)空間分級(jí)分類保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間綜合發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)空間節(jié)約高效、歷史文化空間限制性開發(fā)等，基于用途管制需要，均要明確空間配置和管理的剛性原則和彈性條件;三是“省級(jí)規(guī)劃”部分，對(duì)省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制提出原則性要求和規(guī)范性指引，尤其要明確省級(jí)規(guī)劃調(diào)整、完善、修訂和重大空間需求表達(dá)等規(guī)定;四是“多規(guī)統(tǒng)籌”部分，國(guó)家空間規(guī)劃法要明確各專項(xiàng)規(guī)劃在空間部署及與空間相關(guān)活動(dòng)安排方面的統(tǒng)籌路徑和實(shí)施管制措施;五是“參與機(jī)制”部分，針對(duì)空間規(guī)劃重大問題研究等環(huán)節(jié)，提出參與部門和機(jī)構(gòu)人員組成，以及各自的權(quán)利義務(wù)清單;六是“法律銜接”部分，對(duì)重大空間開發(fā)利用保護(hù)與整治措施的部署實(shí)施問題，要明確國(guó)家和地方各類法律的遵守依據(jù)、應(yīng)用要點(diǎn)、法律關(guān)系、前后輕重及法律間矛盾調(diào)處的措施和解決路徑。

完善與專項(xiàng)法律的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。國(guó)土空間規(guī)劃法應(yīng)從國(guó)土空間配置管制和自然資源開發(fā)利用管理角度，對(duì)其他領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)法律進(jìn)行統(tǒng)領(lǐng)、統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，側(cè)重于保障規(guī)劃實(shí)施和國(guó)土空間配置管制目標(biāo)的高效實(shí)現(xiàn)。要避免對(duì)其他領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)法律的替代和簡(jiǎn)單否定，應(yīng)從互補(bǔ)角度，將專項(xiàng)法律作為不同領(lǐng)域國(guó)土空間管制與規(guī)范的抓手，使之與空間規(guī)劃法同步，構(gòu)成空間管制法律法治體系，使得上下各級(jí)規(guī)劃實(shí)施均有法可依、違法必究。（摘自《中國(guó)土地》2019年第8期）