于飛 馬尚誠

摘 要：項目代辦制的出現(xiàn)對行政審批資源進行了優(yōu)化與重組，再造了審批流程，簡化了審批事項。但是在實際推行和操作中，會遇到許多問題，筆者以M區(qū)政務(wù)服務(wù)中心為例，通過觀察及參考文獻，發(fā)現(xiàn)具有行政審批權(quán)限不明確、代辦機構(gòu)發(fā)展條件不足等問題，并嘗試提出了建議。

關(guān)鍵詞：縣級政務(wù)服務(wù)中心；代辦制；行政審批改革

代辦制度概述

目前，盡管我國政府管理模式在向著建設(shè)服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，但不可否認目前政府還是偏向于集權(quán)式的治理，行政審批、業(yè)務(wù)辦理等事項存在著所需材料復(fù)雜繁多、流程不規(guī)范、效率不高、自由裁量權(quán)過大等很多問題，盡管從中央到地方各級政府對政務(wù)事務(wù)進行了很多諸如下放、整合與調(diào)整的便民調(diào)整，但是囿于硬件設(shè)施、市民素質(zhì)等客觀因素和主觀因素，仍然給人民群眾帶來了一些困難，尤其是重大項目的投資，由于一個項目的審批涉及的政府部門很多、所需經(jīng)過的環(huán)節(jié)也很多，但是投資者卻不一定熟悉甚至不一定了解相關(guān)的項目法規(guī)和審批流程，一個重大的項目可能需要蓋過百個章，渉及數(shù)十個部門，時間跨度幾年，效率極為低下，不僅延緩了發(fā)展，更造成了大量的行政資源和時間成本的浪費。在這種背景下，項目代辦制的出現(xiàn)對行政審批資源進行了優(yōu)化與重組，再造了審批流程，簡化了審批事項。并且在項目代辦制的框架里，行政審批的權(quán)限實質(zhì)上并沒有發(fā)生改變，項目審批通過與否仍然是相關(guān)部門進行衡量和決斷，在這種層面來說，項目的投資人與代辦之間的關(guān)系其實是一種委托與被委托的關(guān)系，是一種代理的關(guān)系。這種代理一般來說是無償?shù)?，義務(wù)的。所以代辦制對于政府職能的轉(zhuǎn)變、行政審批制度的改革、行政效率的提高、政府權(quán)威的增強以及社會發(fā)展的進程、人民群眾幸福水平的增加都是有重要意義的。

公共服務(wù)代辦機制把人民群眾辦理事務(wù)時要經(jīng)歷的許多中間環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)部的工作或者政府與代辦組織之間協(xié)調(diào)，不需要公民多次跑腿到相關(guān)部門辦理業(yè)務(wù)，節(jié)約了公民的時間和經(jīng)濟成本以及精力，方便了人民群眾，樹立了政府的權(quán)威，有助于塑造良好的政府形象。同時代辦制還促進了公共決策權(quán)力的下移，將服務(wù)流程簡化，這有助于政府公共服務(wù)職能與具體的事項進行整合，是政府職能轉(zhuǎn)變和政府組織機構(gòu)改革的必然要求。在我國南方許多省市，隨著代辦制的發(fā)展，縣級政務(wù)服務(wù)中心和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機構(gòu)在公共服務(wù)決策方面的權(quán)力有了擴張，政府組織向著扁平化發(fā)展的趨勢越來越明顯，對于企業(yè)來說，代辦制度的出現(xiàn)彌補了信息不對稱的成本，節(jié)省了時間成本，并且有助于減少腐敗，掐斷黑色的利益鏈條。如果代辦制執(zhí)行的好，會很好的改善當?shù)氐耐顿Y環(huán)境、政策環(huán)境以及營商環(huán)境，有利于招商引資，提高城市的綜合競爭力。

我國縣級政務(wù)服務(wù)中心代辦制度遇到的困難

代辦制有著顯著的作用，但是在實際推行和操作中，會遇到許多問題，筆者以M區(qū)政務(wù)服務(wù)中心為例，通過觀察及參考文獻，發(fā)現(xiàn)如下問題：

行政審批權(quán)限不明確

代辦制的框架并沒有涉及到行政審批權(quán)限的部分，審批的主體還是教育局、環(huán)保局、市場監(jiān)督管理局等政府行政主管部門，因此在代辦制實施時還是會遇到許多行政壁壘，仍然無法實現(xiàn)高效審批。權(quán)限的界定混亂、審批權(quán)力相互交叉、各部門互相推諉扯皮，存在的這些問題進一步降低了代辦的效率和業(yè)務(wù)辦理的效率。但是在M區(qū)政務(wù)服務(wù)中心，由于各部門都集中在同一棟大樓里辦公，并且根據(jù)M區(qū)政務(wù)中心構(gòu)建的“一窗受理、一網(wǎng)辦理、一體推進”的便民服務(wù)格局，把“群眾來回跑”變?yōu)椤安块T協(xié)同辦”，這個問題的影響還是比較小的。

法律適用暫不完善

在全面推進依法治國的大環(huán)境下，政府部門的活動必須于法有據(jù)。行政審批事項的權(quán)限、主體與職責等要素需要在憲法、法律、法規(guī)以及規(guī)范性文件的調(diào)節(jié)下進行。沒有法律的保障，審批制度改革將會失去支撐、陷入混亂?！吨腥A人民行政許可法》對行政許可的原則和范圍進行了明確，但是對于行政許可和非行政許可的劃分存在著主體模糊、定義不明、界限混亂的情況，在代辦過程中，不少審批事項可能會產(chǎn)生界定上的爭議。這種法律上的模糊將不利于代辦制度的可持續(xù)發(fā)展。

代辦機構(gòu)發(fā)展條件不足

經(jīng)費不足。發(fā)展代辦業(yè)務(wù)，必然需要政府財政經(jīng)費的支持，還要招募一定數(shù)量的代辦員，他們的工資、路費和就餐都需要一定的資金支持。但是在縣級政府的政務(wù)服務(wù)中心，仍然存在著資金不足的問題。以M區(qū)政務(wù)服務(wù)中心為例，由于缺乏資金，代辦業(yè)務(wù)的發(fā)展受到了很大的制約，不利于為人民服務(wù)，方便群眾辦事。

人員不足。囿于編制以及資金的缺乏，許多縣級政務(wù)服務(wù)中心缺少代辦人員，沒有編制，所以很多代辦員流動非常頻繁，在政務(wù)服務(wù)中心需要幫助的人民群眾只能依靠自己辦理相關(guān)手續(xù)和業(yè)務(wù)。在M區(qū)政務(wù)服務(wù)中心，由于沒有足夠的代辦員，本政務(wù)中心的代辦業(yè)務(wù)僅面向M區(qū)內(nèi)特定數(shù)額以上的項目，受眾較小。

代辦員素質(zhì)不高。由于沒有編制，所以代辦員在選拔任用、職位升遷、工作待遇、福利后勤等方面沒有足夠的保障，所以部分代辦員事業(yè)心不強，代辦隊伍凝聚力很低，嚴重制約了代辦工作的進行，為人民服務(wù)的質(zhì)量和效率。

代辦制的基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

由于經(jīng)費的不足，很多政務(wù)服務(wù)中心尤其是縣級或者更低級的代辦制度受到了嚴重制約。不僅信息化建設(shè)十分滯后，而且缺乏信息共享的平臺，并且很難進行監(jiān)督和評價。以M區(qū)為例，早在2017年，M區(qū)就以“互聯(lián)網(wǎng)+”為支撐，搭建“互聯(lián)網(wǎng)+不動產(chǎn)抵押登記平臺”，極大提高了辦事效率，但是代辦制就沒有相應(yīng)的技術(shù)支持。

措施與建議

從源頭入手，強化行政審批改革。

要堅持從源頭入手，明確行政審批的職能歸屬，確保各項審批不能缺位，也不能越位，積極推行并聯(lián)審批，為項目審批代辦制度創(chuàng)造適宜的制度條件，強化行政審批改革的力度，完善項目審批代辦制度的頂層設(shè)計，建立起自上而下，到位并且精簡的行政審批事項制度體系。

此外，還要完善相關(guān)的法律法規(guī)，從根本上提供代辦事業(yè)的保障，促進我國政府職能的轉(zhuǎn)變，建立起一個“服務(wù)型政府”，樹立起政府的權(quán)威，更好地為人民服務(wù)。

加強代辦機構(gòu)建設(shè)，壯大代辦員隊伍

代辦制度是具有高度互動性的行為，假如領(lǐng)導(dǎo)的重視程度足夠多、代辦人員專業(yè)水平足夠高，代辦工作的作用及效能才會有很出色的成果，因此，要整合好組織資源、優(yōu)化人才配置，同時在大眾媒體上做好代辦事業(yè)的宣傳，增加代辦機構(gòu)的硬件建設(shè)和軟件建設(shè)資金，對該科室提供更多的財政撥款。

創(chuàng)新方式方法，提供多元代辦服務(wù)

由于企業(yè)和人民群眾對代辦制從不了解到了解，從不相信到信任是需要一個轉(zhuǎn)變的過程的，所以在代辦制推進時，必須要創(chuàng)新服務(wù)模式，通過多元化代辦服務(wù)，塑造代辦制度品牌特色，提高代辦制的影響力。比如引入模擬審批、縮短中介機構(gòu)審批時限、深化電子政務(wù)平臺建設(shè)等，同時加強宣傳，切實做到更好地為人民服務(wù)。

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