張德中

摘要：城鄉(xiāng)規(guī)劃建設中的土地管理是合理調(diào)節(jié)、分配、控制土地的重要工具，為了促進城鄉(xiāng)規(guī)劃建設的健康發(fā)展，必須加強土地資源的科學規(guī)劃，從而使土地資源得到合理、高效、集約利用，基于此，本文闡述了城鄉(xiāng)規(guī)劃建設的基本要求以及土地管理的涵義，對城鄉(xiāng)規(guī)劃建設中的土地管理問題及其解決措施進行了探討分析。

關鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃建設;要求;土地管理;問題;解決措施

一、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設的基本要求

城鄉(xiāng)規(guī)劃是各級政府統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)發(fā)展建設空間布局，保護生態(tài)和自然環(huán)境，合理利用自然資源，維護社會公正與公平的重要依據(jù)，具有重要公共政策的屬性。城鄉(xiāng)規(guī)劃建設主要分為科學整合與系統(tǒng)協(xié)調(diào)兩部分，科學整合是要求全國范圍內(nèi)的各區(qū)域呈現(xiàn)之間要構(gòu)筑以核心城市以及中心城鎮(zhèn)為輻射點的整個大空間整合的規(guī)劃，同時著力保證小城鎮(zhèn)中的中心城鄉(xiāng)獲得優(yōu)先突出的地域與交通的整合，從而推動區(qū)域城鄉(xiāng)整體空間、小城鎮(zhèn)城鄉(xiāng)等各方面的一體化城鄉(xiāng)網(wǎng)絡的建成。系統(tǒng)協(xié)調(diào)則是要求城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展必須與區(qū)域發(fā)展的計劃相互協(xié)調(diào)，盡量達到對基礎設施、資源等方面的協(xié)調(diào)建設與應用，全面推動區(qū)域發(fā)展中的土地資源、水資源、旅游資源等在城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)規(guī)劃中的滲透。

二、土地管理的涵義

土地管理指一國或一定地區(qū)范圍內(nèi)，按照經(jīng)濟發(fā)展的前景和需要，對土地的合理使用所作出的不同時期的總的安排，旨在保證土地的利用能滿足國民經(jīng)濟各部門比例發(fā)展的要求。規(guī)劃的依據(jù)是現(xiàn)有自然資源、技術資源和人力資源的分布和配置狀況，使土地得到充分、有效的利用，而不因人為的原因造成浪費。通過土地管理總體規(guī)劃，國家將土地資源在各產(chǎn)業(yè)部門進行合理配置，首先是在農(nóng)業(yè)土地管理與非農(nóng)業(yè)之間進行配置;其次在農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)內(nèi)部進行配置，如在農(nóng)業(yè)內(nèi)部的種植業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)之間配置。另外，《中華人民共和國土地管理法》還明確規(guī)定：國家編制土地管理總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。

三、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設看土地管理問題及措施的分析

1、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設中的土地管理問題分析。（1）法律法規(guī)問題。城鄉(xiāng)規(guī)劃建設中土地管理體系包括：土地管理總體規(guī)劃、土地管理專項規(guī)劃和土地管理詳細規(guī)劃，土地管理詳細規(guī)劃又分為城市（鎮(zhèn)）城鄉(xiāng)規(guī)劃建設中土地管理和鄉(xiāng)村城鄉(xiāng)規(guī)劃建設中土地管理。但目前我國城鄉(xiāng)規(guī)劃建設中土地管理主要進行的是土地管理總體規(guī)劃，而對其他的地規(guī)劃利用則缺乏相應的法律法規(guī)指導。（2）土地管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃建設不協(xié)調(diào)，與經(jīng)濟發(fā)展不銜接。目前我國城鄉(xiāng)規(guī)劃建設中土地管理利用的內(nèi)容在土地管理總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設中均有相應的規(guī)定，但土地管理總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設的編制和實施職能分屬土地管理部門和建設部門，兩個規(guī)劃的編制上所依據(jù)的文件、規(guī)程、技術標準不同;土地分類體系不同，土地的統(tǒng)計口徑不同，每一輪規(guī)劃編制的時間不同，規(guī)劃編制的出發(fā)點也不相同：土地管理總體規(guī)劃強調(diào)耕地保護，而城鄉(xiāng)規(guī)劃建設則強調(diào)建設規(guī)模。這些差異往往導致實踐中土地的管理工作受到“多頭領導”，給土地的開發(fā)、利用、管理帶來諸多困難。同時兩個規(guī)劃中有關城鄉(xiāng)規(guī)劃建設中土地管理利用的內(nèi)容均存在與城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略相脫節(jié)的現(xiàn)象，不能與城鄉(xiāng)總體發(fā)展融為一體，保證用地規(guī)模的合理擴張。（3）土地管理信息管理不完善。土地管理數(shù)據(jù)反映了當前土地的利用情況，是對各類用地進行有效控制、提高土地管理集約度，開展城鄉(xiāng)規(guī)劃建設中土地管理利用的基礎。目前我國大部分的土地與規(guī)劃部門對各類土地的利用情況掌握不足，一些建設項目用地相關數(shù)據(jù)記錄上存在著數(shù)據(jù)缺失、不詳?shù)痊F(xiàn)象;隨著時間的推移，相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)不能做到及時更新與存儲;記錄在案的資料繁雜、混亂，缺乏系統(tǒng)規(guī)范的整理，不能將現(xiàn)代先進的管理信息系統(tǒng)與土地數(shù)據(jù)的管理相結(jié)合。規(guī)劃部門對用地信息的掌握不足必然會導致對土地管理效率低下、布局不合理等問題管理不到位。

2、城鄉(xiāng)規(guī)劃建設土地管理問題的解決措施分析。（1）建立健全相關的法律法規(guī)。城鄉(xiāng)規(guī)劃建設中的土地管理首先要不斷健全法律，建立全國性的土地開發(fā)規(guī)劃，之后再完善相應法律，制定地區(qū)性的土地開發(fā)規(guī)劃，并且要嚴格立法及不斷完善相關法律，保證城鄉(xiāng)規(guī)劃建設中土地管理等工作有法可依，做到依法行政，同時要做好城鄉(xiāng)規(guī)劃建設中土地管理的編制工作，要充分結(jié)合我國的實際國情，考慮當前人口、土地、經(jīng)濟、城市化等形勢，對城鄉(xiāng)規(guī)劃建設中土地管理進行科學調(diào)整。應該認識到，我國目前處于經(jīng)濟水平快速進步的階段，不僅要開發(fā)土地資源，同時也要貫徹“以人為本”的理念，協(xié)調(diào)人與自然的關系，努力實現(xiàn)區(qū)域個性化發(fā)展，以此作為城鄉(xiāng)規(guī)劃建設中土地管理利用的指導。（2）加強土地資源的綜合管理。在完善城鄉(xiāng)規(guī)劃建設中土地管理的同時，應該注意保護生物多樣性，解決沙漠化以及氣候變化等問題，因此一定要強化土地資源的綜合管理，砍伐森林、城市及郊區(qū)不斷擴大、農(nóng)業(yè)用地擴張等因素，都使得人與地之間的矛盾日益嚴重，同時也對氮氣圈、大氣層產(chǎn)生了很大影響，全球氣候變暖就是一個明顯的例子，在這種情況下，一定要做好土地資源的綜合管理，在發(fā)展地方經(jīng)濟的同時，應該充分結(jié)合土地資源的規(guī)劃利用，另外要防止地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡現(xiàn)象的加劇，還要完善籌款機制，保證資金，進而努力實現(xiàn)土地可持續(xù)使用。（3）推進及完善多規(guī)合一。新一輪的機構(gòu)改革方案，組建了自然資源部，將國土資源部的大部分職責與發(fā)改委、住建部、水利部等部門的空間規(guī)劃、資源調(diào)查、確權(quán)登記等職責進行了整合。改變了過去我國土地管理規(guī)劃與城市總體規(guī)劃分別由兩個行政級別對等的管理部門加以編制，使行政指令得到統(tǒng)一，為城鄉(xiāng)規(guī)劃建設中的土地管理提供了依據(jù)。同時需要充分發(fā)揮自然資源部的整合作用，在土地管理過程中兼顧生態(tài)效益，避免破壞生態(tài)環(huán)境，整治并利用污染土地、廢棄土地，努力改善水利環(huán)境，合理建設農(nóng)田設施，增加植被，做好水土保持。通過推進及完善多規(guī)合一，使開發(fā)整理土地的用途進行科學分配，并且結(jié)合當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)發(fā)展情況以及土地適應性來決定開發(fā)整理土地的用途，使城鄉(xiāng)規(guī)劃建設中的土地得到有效利用。

四、結(jié)束語

土地管理是關乎民生的重要工作，做好城鄉(xiāng)規(guī)劃建設中的土地管理工作有助于促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，有利于解決人與地之間的矛盾，只有不斷完善城鄉(xiāng)規(guī)劃建設中的土地管理，才能實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設的可持續(xù)發(fā)展。

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（作者單位：煙臺市土地儲備中心）