焦思穎

生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線（以下簡稱“三條控制線”），是美麗中國建設(shè)最根本的制度保障。近日，為貫徹落實黨的十九大關(guān)于完成三條控制線劃定工作要求，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導(dǎo)意見》（簡稱《意見》），就統(tǒng)籌劃定落實三條控制線，解決三條控制線多頭管理、交叉沖突等問題作出安排。這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼全局，順應(yīng)億萬人民對美好生活的期待作出的重大決策部署。

統(tǒng)籌劃定落實三條控制線有怎樣的重大意義？該如何落實？如何破解矛盾？關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的重點、熱點、難點等問題，記者采訪了自然資源部國土空間規(guī)劃局相關(guān)負(fù)責(zé)人。

劃定三條控制線 ? 優(yōu)化“三生”空間

“科學(xué)劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)‘三生空間，是順應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)客觀規(guī)律的舉措?！弊匀毁Y源部國土空間規(guī)劃局相關(guān)負(fù)責(zé)人開宗明義，點明了在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的意義。

黨的十九大報告提出，完成生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作。這三條控制線，旨在處理好生產(chǎn)、生活和生態(tài)的空間格局關(guān)系，著眼于推動經(jīng)濟(jì)和環(huán)境可持續(xù)與均衡發(fā)展。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要建立嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)紅線管控體系，實現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間;堅決守住耕地保護(hù)紅線和糧食安全底線，確保實有耕地數(shù)量基本穩(wěn)定;一些城市開發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)過高，原因是沒有劃定城市開發(fā)邊界。李克強(qiáng)總理指出，要加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)，全面劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線;加強(qiáng)耕地保護(hù)，全面完成永久基本農(nóng)田劃定并實行特殊保護(hù);制定城市建設(shè)約束性指標(biāo)，劃定城市開發(fā)邊界。

劃定落實三條控制線意義重大，然而現(xiàn)實卻不樂觀。該負(fù)責(zé)人表示，改革開放以來，我國以相對緊缺的資源賦存支撐了長達(dá)30多年的高速增長，城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)使得一些城市周邊優(yōu)質(zhì)耕地被大量占用;“攤大餅”式的發(fā)展讓不少城市遭遇了“成長的煩惱”，城市周邊濕地減少、霧霾嚴(yán)重等生態(tài)問題突出。我國亟須堅持底線思維，把紅線劃定，把資源本底守住。

黨的十八大以來，相關(guān)部門陸續(xù)開展劃定三條控制線工作。截至目前，京津冀、長江經(jīng)濟(jì)帶11省市和寧夏回族自治區(qū)共15?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）生態(tài)保護(hù)紅線劃定方案已經(jīng)得到國務(wù)院批準(zhǔn)。全國劃定永久基本農(nóng)田15.5億畝，已完成上圖入庫、落地到戶。北京等14個試點城市的開發(fā)邊界劃定已完成，其他部分城市形成了初步成果。

“由于三條控制線分頭劃定，在劃定標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)要求和管理規(guī)定上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足，出現(xiàn)了交叉沖突難落地的情況，不利于后續(xù)的管理和監(jiān)管?！痹撠?fù)責(zé)人坦言。

在這樣的背景下，2018年5月以來，按照黨中央決策部署，自然資源部會同有關(guān)部門開展《意見》起草工作，在收集梳理有關(guān)文件、開展實地調(diào)研、充分利用已有成果基礎(chǔ)上，起草了《意見》。隨后多次召開專家咨詢會和地方座談會，并征求了中央紀(jì)委、中央組織部、發(fā)展改革委、財政部、生態(tài)環(huán)境部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等11個部門意見，達(dá)成一致意見。2019年7月24日，中央全面深化改革委員會第九次會議審議通過了《意見》。

科學(xué)有序劃定落實三條控制線

三條控制線應(yīng)該如何劃？《意見》共4部分12條，從總體要求、科學(xué)有序劃定、協(xié)調(diào)解決沖突、強(qiáng)化保障措施四個方面進(jìn)行了部署。

對于劃定落實三條控制線的總體要求，《意見》從指導(dǎo)思想、基本原則、工作目標(biāo)三個方面進(jìn)行了明確。

劃定落實三條控制線，要落實最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，將三條控制線作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線，夯實中華民族永續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)。要堅持底線思維、保護(hù)優(yōu)先，多規(guī)合一、協(xié)調(diào)落實，統(tǒng)籌推進(jìn)、分類管控。到2020年底，結(jié)合國土空間規(guī)劃編制，完成三條控制線劃定和落地，協(xié)調(diào)解決矛盾沖突，納入全國統(tǒng)一、多規(guī)合一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺，形成一張底圖，實現(xiàn)部門信息共享，實行嚴(yán)格管控。到2035年，通過加強(qiáng)國土空間規(guī)劃實施管理，嚴(yán)守三條控制線，引導(dǎo)形成科學(xué)適度有序的國土空間布局體系。

對于如何科學(xué)有序劃定落實，《意見》從按照生態(tài)功能劃定生態(tài)保護(hù)紅線，按照保質(zhì)保量要求劃定永久基本農(nóng)田，按照集約適度、綠色發(fā)展要求劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三個方面作出詳細(xì)闡釋。

一是按照生態(tài)功能劃定生態(tài)保護(hù)紅線。優(yōu)先將具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)等功能的生態(tài)功能和重要區(qū)域，以及生態(tài)極敏感脆弱的水土流失、沙漠化等區(qū)域劃入生態(tài)保護(hù)紅線。其他經(jīng)評估目前雖然不能確定但具有潛在重要生態(tài)價值的區(qū)域也劃入生態(tài)保護(hù)紅線。對自然保護(hù)地進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，評估調(diào)整后的自然保護(hù)地應(yīng)劃入生態(tài)保護(hù)紅線;自然保護(hù)地發(fā)生調(diào)整的，生態(tài)保護(hù)紅線相應(yīng)調(diào)整。

二是按照保質(zhì)保量要求劃定永久基本農(nóng)田。依據(jù)耕地現(xiàn)狀分布，根據(jù)耕地質(zhì)量、糧食作物種植情況、土壤污染狀況，在嚴(yán)守耕地紅線基礎(chǔ)上，按照一定比例，將達(dá)到質(zhì)量要求的耕地依法劃入。已經(jīng)劃定的永久基本農(nóng)田中存在劃定不實、違法占用等問題的，要全面梳理整改，確保永久基本農(nóng)田面積不減、質(zhì)量提升、布局穩(wěn)定。

三是按照集約適度、綠色發(fā)展要求劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定，以城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，綜合考慮資源承載能力、人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鎮(zhèn)發(fā)展階段和發(fā)展?jié)摿?，框定總量，限定容量，防止城?zhèn)無序蔓延。科學(xué)預(yù)留一定比例的留白區(qū)，為未來發(fā)展留有開發(fā)空間。

《意見》還明確了生態(tài)保護(hù)紅線管控總體要求。生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動，其他區(qū)域嚴(yán)格禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動，在符合現(xiàn)行法律法規(guī)前提下，除國家重大戰(zhàn)略項目外，僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動。

建立部門協(xié)調(diào)機(jī)制 ? 解決三條控制線在空間上的矛盾沖突

“隨著多規(guī)合一和三條控制線劃定工作的逐漸深入，各方已形成共識：三條控制線是國土空間規(guī)劃的核心要素，是統(tǒng)一國土空間用途管制和推進(jìn)多規(guī)合一的基礎(chǔ)，應(yīng)通過國土空間規(guī)劃對三條控制線進(jìn)行統(tǒng)籌優(yōu)化?！兑庖姟访鞔_提出在市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃中劃定落實三條控制線?！兑庖姟诽岢鲈趪量臻g規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線，不是重起爐灶、推倒重來，而是在已有相關(guān)工作基礎(chǔ)上，主要針對三條控制線存在交叉沖突落地難、不能統(tǒng)一監(jiān)管等問題，結(jié)合國土空間規(guī)劃編制和實施管理工作，提出統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一平臺的要求，推動三條控制線的統(tǒng)籌劃定和管理。”該負(fù)責(zé)人說。

如何協(xié)調(diào)解決沖突？《意見》從統(tǒng)一數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，自上而下、上下結(jié)合實現(xiàn)三條控制線落地，協(xié)調(diào)邊界矛盾三個方面給出了方案。

在統(tǒng)一數(shù)據(jù)基礎(chǔ)方面，以目前客觀的土地、海域及海島調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，形成統(tǒng)一的工作底數(shù)底圖。已形成第三次全國國土調(diào)查成果并經(jīng)認(rèn)定的，可直接作為工作底數(shù)底圖。相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)存在沖突的，以過去五年真實情況為基礎(chǔ)，根據(jù)功能合理性進(jìn)行統(tǒng)一核定。在自上而下、上下結(jié)合實現(xiàn)三條控制線落地方面，國家明確三條控制線劃定和管控原則及相關(guān)技術(shù)方法;?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）確定本行政區(qū)域內(nèi)三條控制線總體格局和重點區(qū)域，提出下一級劃定任務(wù);市、縣組織統(tǒng)一劃定，在市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃中落實三條控制線和鄉(xiāng)村建設(shè)等各類空間實體邊界?？鐓^(qū)域劃定沖突由上級政府有關(guān)部門協(xié)調(diào)解決。在協(xié)調(diào)邊界矛盾方面，《意見》明確，三條控制線出現(xiàn)矛盾時，生態(tài)保護(hù)紅線要保證生態(tài)功能的系統(tǒng)性和完整性，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變;永久基本農(nóng)田要保證適度合理的規(guī)模和穩(wěn)定性，確保數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低;城鎮(zhèn)開發(fā)邊界要避讓重要生態(tài)功能，不占或少占永久基本農(nóng)田。目前已劃入自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)的永久基本農(nóng)田、鎮(zhèn)村、礦業(yè)權(quán)逐步有序退出;已劃入自然保護(hù)地一般控制區(qū)的，根據(jù)對生態(tài)功能造成的影響確定是否退出，其中，造成明顯影響的逐步有序退出，不造成明顯影響的可采取依法依規(guī)相應(yīng)調(diào)整一般控制區(qū)范圍等措施妥善處理。

好的政策必須要嚴(yán)格執(zhí)行才能保障落地。對此，《意見》明確，自然資源部會同生態(tài)環(huán)境部、發(fā)展改革委等有關(guān)部門建立協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)對地方督促指導(dǎo)。地方各級黨委和政府對本行政區(qū)域內(nèi)三條控制線劃定和管理工作負(fù)總責(zé)，結(jié)合國土空間規(guī)劃編制工作有序推進(jìn)落地。

對于三條控制線的實施管理，該負(fù)責(zé)人表示，自然資源部將建立健全統(tǒng)一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺，實現(xiàn)部門信息共享，嚴(yán)格三條控制線監(jiān)測監(jiān)管。三條控制線是國土空間用途管制的基本依據(jù)，涉及生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田占用的，報國務(wù)院審批;對于生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)允許的對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動，由省級政府制定具體監(jiān)管辦法;城鎮(zhèn)開發(fā)邊界調(diào)整報規(guī)劃原審批機(jī)關(guān)審批。

此外，《意見》強(qiáng)調(diào)，嚴(yán)格監(jiān)督考核。將三條控制線劃定和管控情況作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核內(nèi)容。國家自然資源督察機(jī)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境部等部門要按照職責(zé)開展督察和監(jiān)管，并將結(jié)果移交相關(guān)部門，作為領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計、績效考核、獎懲任免、責(zé)任追究的重要依據(jù)。（摘編自《中國自然資源報》2019年11月8日一版）