問錦尚

〔內(nèi)容提要〕自2009年穩(wěn)步開展土地承包經(jīng)營權確權試點工作以來，全國農(nóng)村地區(qū)陸續(xù)在實際測量的基礎上開展了農(nóng)民承包地確權認證工作。截至2018年底，全國土地確權工作基本完成。本研究以土地確權全面完成與土地規(guī)模化經(jīng)營的時代背景作為切入點，歸納土地確權政策對農(nóng)戶土地流轉行為的影響機制，為后續(xù)探索與研究奠定理論基礎；總結了現(xiàn)有的研究內(nèi)容和方法，發(fā)現(xiàn)學術界有兩派觀點：“確認權利促農(nóng)地流轉”和“確認權利不影響農(nóng)地流轉甚至抑制流轉”。這兩派觀點分別對應經(jīng)濟學中的產(chǎn)權理論和行為經(jīng)濟學，二者在“確權與農(nóng)地流轉”問題上具有不同的解釋與推論。

〔關鍵詞〕土地承包經(jīng)營權確權農(nóng)地流轉

一、研究背景

農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和最可靠的生活保障來自承包地，土地承包經(jīng)營權是農(nóng)民物質利益和財產(chǎn)權利的最重要體現(xiàn)。1998年第二輪土地承包至今，已過去二十余年，由于土地管理規(guī)范的不完善、土地的多次耕種、流轉，導致地塊邊界不清，所屬權益不明，嚴重阻礙土地資源的利用價值和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。

在此背景下，需要對農(nóng)村家庭承包地再次進行確權登記，明確承包土地經(jīng)營權的所有權，規(guī)范承包土地經(jīng)營權的使用。2008年，中共中央《關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》要求建立嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，首次明確開展土地確權、登記、頒證三方面工作。土地承包經(jīng)營權頒證要求做到承包地塊確權、承包合同、承包經(jīng)營權證書“三到戶”，即確權、登記、頒證三個有序步驟和程序。通過土地確權，不但可以有效解決農(nóng)村地區(qū)土地分配不均和資源浪費的問題，還有利于增加農(nóng)民進行土地投資與土地流轉的意向，進而實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營。截至2018年，我國實現(xiàn)了14多億畝的農(nóng)地確權，大多數(shù)省份已確權完畢。

在全國范圍內(nèi)開展的土地確權工作對加速農(nóng)地流轉的效力問題上，引起了社會各界的廣泛關注，該問題的研究具有重要的現(xiàn)實意義。在土地承包經(jīng)營權明晰的前提下，無力耕種或從事非農(nóng)就業(yè)的農(nóng)村居民可以放心的轉讓土地部分權利來獲得收益，保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，種植業(yè)農(nóng)戶可放心的加大對土地的投資力度，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用，在一定程度上促進土地規(guī)?；?jīng)營與農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展。

二、土地確權對農(nóng)地流轉的影響機制

本研究主要圍繞土地確權對農(nóng)地流轉的影響展開研究，基于科斯的產(chǎn)權理論，只要產(chǎn)權明確且交易成本很小，即可達到資源配置的帕累托最優(yōu)，實現(xiàn)有效率的市場均衡結果。通過土地確權，明晰土地產(chǎn)權的歸屬，能夠最大程度上保障農(nóng)民的土地經(jīng)營權利，降低交易成本，進而在依法、合理的前提下實現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)耕土地有序地流轉。已有的產(chǎn)權研究范式需要以土地為可交換、可替代的一般產(chǎn)品或資產(chǎn)為前提，但在實際情況中，農(nóng)地流轉不僅需要權衡收益和成本，還涉及到農(nóng)民的心理歸屬問題，這為行為經(jīng)濟學的應用找到了突破口，控制權偏好和稟賦效應等行為經(jīng)濟學概念可用于土地確權與農(nóng)戶流轉行為的研究。

在行為經(jīng)濟學理論邏輯下，部分學者得出確權不會促進甚至會抑制農(nóng)地流轉的觀點。因為確權無法改變農(nóng)戶的控制權偏好，如果農(nóng)戶將農(nóng)地視為自己的生存保障，將不再重點考慮流轉價格的最大化，而是以低價格轉給“自己人”，以確保土地可以隨時收回、土地質量不受損害，甚至在自己非農(nóng)就業(yè)預期不確定的情況下，為自己留下底線保障空間，出現(xiàn)“寧肯落荒、不愿流轉”的情形。另外，確權賦予農(nóng)民明晰產(chǎn)權的同時，強化了農(nóng)民對農(nóng)耕土地的稟賦效應，從而導致農(nóng)戶對土地租金的預期過高，無疑增加了土地流轉的難度。

三、土地確權對農(nóng)耕土地流轉的作用

目前，有關土地確權與農(nóng)戶流轉的實際效果還沒有形成一致的結論，根據(jù)土地確權對農(nóng)耕土地流轉的作用類型，已有的研究可以分為三類。

（一）土地確權促進農(nóng)地流轉

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權以法律形式得以確認，為后續(xù)土地經(jīng)營打下了堅實的制度基礎，不僅能夠切實保障農(nóng)民土地的相關權利，同時也為農(nóng)耕土地產(chǎn)權的流轉提供了保障制度，保證了農(nóng)戶、集體、企業(yè)和政府等市場主體之間形成更穩(wěn)定的契約關系。

近年來，已有不少學者從實證分析的角度考察了土地確權的實際效果。葉劍平等通過對全國17個省份的調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權證書的頒發(fā)，顯著促進了農(nóng)戶土地流轉行為，包括相關農(nóng)地流轉合同的契訂；曹海濤等通過對新疆沙灣縣的實證分析，發(fā)現(xiàn)持有土地承包經(jīng)營權證的農(nóng)戶更愿意進行農(nóng)地流轉；閆小歡等對河南省479個農(nóng)戶的調(diào)查研究表明，地權穩(wěn)定性與農(nóng)戶農(nóng)地流轉間是正向促進關系；程令國等基于2011—2012年中國健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)進行實證分析，發(fā)現(xiàn)相同的前提下，農(nóng)地確權使農(nóng)戶進行流轉行為的可能性顯著上升，實際土地流轉量與土地租金也大幅上升。另外，土地確權后成為抵押品還可幫助農(nóng)民獲得貸款，促進農(nóng)地的金融化發(fā)展。黃少安等指出，土地確權后可進行抵押貸款，農(nóng)民的資金流動性問題得到緩解，農(nóng)地經(jīng)營權流轉意愿更為強烈；許恒周等對江蘇省和江西省的調(diào)查研究同樣表明，擁有抵押權的農(nóng)戶更傾向于流轉農(nóng)地。

（二）土地確權抑制農(nóng)地流轉

目前，雖然大多數(shù)研究肯定了土地確權對農(nóng)地流轉的積極作用，但是也有學者從行為經(jīng)濟學的角度論證了抑制作用存在的合理性。李祖佩和管珊指出，在土地確權過程中一些村干部借機私自占有大量土地。對普通村民而言，土地確權只不過是需要配合完成的行政命令，因此土地確權并不能從本質上促進土地流轉，甚至可能會起到相反的抑制效果；鐘文晶和羅必良等基于廣東省的農(nóng)地流轉情況進行分析，提出土地作為農(nóng)戶的一項人格性財產(chǎn)，法律化的土地確權會使土地的人格化程度加深，從而加重土地稟賦效應，使農(nóng)戶對土地流轉的潛在獲利機會不再積極，難以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營。

（三）土地確權對農(nóng)地流轉無明顯的影響

除了“確權登記促進農(nóng)地流轉”和“確權抑制農(nóng)地流轉”兩種觀點以外，還有學者研究認為土地確權對經(jīng)營權流轉的影響并不明顯。劉克春等對江西省的六個地區(qū)進行實證分析，發(fā)現(xiàn)地權穩(wěn)定性對農(nóng)戶農(nóng)地流轉行為未產(chǎn)生顯著影響。Jin等對中國九個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大省8000余份農(nóng)戶進行實證調(diào)查，同樣無法得出農(nóng)地確權影響土地流轉的結論。張?zhí)m等學者基于江蘇省的十三個市近十二年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析后指出，土地承包經(jīng)營權證書的頒發(fā)率和土地流轉的發(fā)生率不具有統(tǒng)計學意義上的顯著關聯(lián)。

四、結語

在依法、合理的前提下實現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)耕土地有序地流轉，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的有效路徑。新一輪承包地確權登記頒證對土地流轉的作用究竟如何？參考科斯的產(chǎn)權理論和控制權偏好及稟賦效應等行為經(jīng)濟學理論，均可對土地確權與土地流轉的關系進行解釋，二者都具有合理性，但得到的推論有所不同，是否考慮農(nóng)地產(chǎn)權意義的特殊性是觀點分歧產(chǎn)生的根本原因。目前，由于土地確權處于剛剛完成階段，有關土地確權與農(nóng)地流轉的實證分析仍然較少且未形成統(tǒng)一的結論，土地確權對土地流轉的實際效果還需要很多調(diào)查來實證測度。但不變的是，我們應深入了解土地確權的完成情況，積極穩(wěn)妥地推進土地確權對農(nóng)地流轉的積極作用，提高土地資源的配置效率與內(nèi)在價值。

（作者單位：山西傳媒學院）